特种设备目录管理下的边界性问题

山东省烟台市特种设备检验研究院 赵西城

《中华人民共和国特种设备安全法》第二条中规定：本法所称特种设备，是指对人身和财产有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用 机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备；国家对特种设备实行目录管理；特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。

由于特种设备实行目录管理，也就是说在目录中的设备纳入管理，不在目录中的设备不属于特种设备，不纳入特种设备管理。在实际工作中由于同一设备在使用地点、使用参数、结构形式、使用性质的不同，需要进行鉴别是否为特种设备法所指的特种设备，这对于特种设备监督管理部门和检验机构来说则需要掌握更多的基础知识和判断能力，这给一线工作人员带来了许多不便，甚至由于无法做出正确的判断，而带来工作失误被相关部门追责。本文对特种设备目录的结构进行了分析，提出了在实际工作中遇到的难题，以便科学地对《特种设备目录》进行修订，为特种设备的甄别提供支撑。

一、《特种设备目录》的发展历程

目前在用的特种设备目录为原质检总局关于修订《特种设备目录》的公告(2014年第114号)（以下简称2014版目录），颁布的特种目录中的种类仍保留为8大类特种设备及管道元件和安全附件2大种类，类别调整为48类，品种调整为99个。

《特种设备目录》自2004年发布以来，先后进行了二次大的修订。2004年1月依据《特种设备安全监察条例》（2003版）由原国家质检总局首次发布了特种设备目录，该目录从种类上分为锅炉、压力容器、压力管道、压力管道元件、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和安全附件及安全保护装置9大类，从类别上分为承压蒸汽锅炉等61类，从品种上分为电站锅炉等301个品种。

2009年《特种设备安全监察条例》（2009版）经过修订后，特种设备目录随之进行了修订，此次修订只是小范围的进行了补充，增加了场（厂）内专用机动车辆这一大类，目录中类别分成了2类，品种设定为6个品种。该补充修订的特点一是从起重机械大类的轻小型起重设备类拿出部分叉车设备，二是从大类为大型游乐设施中的观光车类中拿出旅游观光车辆，组成场（厂）内专用机动车辆这一大类，此时的第二版目录中的种类分为10类。类别为63类，品种为297个品种。

2013年6月国家颁布了《中华人民共和国特种设备安全法》，2014年10月修订发布了第三版特种设备目录，目录种类原来为“安全附件及安全保护装置”名称改为“安全附件”名称，仍维持10大类，类别调整为48类，品种调整为99个，较上两版大幅减少。经过改版后的《特种设备目录》较以往有了较大的进步，明确了一些虽然具有特种属性，但不属于特种设备管理的设备。如公称直径小于150mm，且其最高工作压力小于1.6MPa（表压）的输送无毒、不可燃、无腐蚀性气体的管道和设备本体所属管道、起重量小于3吨的起重机械、客运索道中的非公用客运索道和专用于单位内部通勤的客运索道、非公共场所安装且仅供单一家庭使用的电梯等。

二、《特种设备目录》发展历程中存在的问题

在法律层面上，特种设备目录是属于部门规章类，以总局令的形式发布。而特种设备的上位法有《中华人民共和国特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》，这些法律中明确特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。自2014年颁布修订版《特种设备目录》也经过近10年的发展，目前存在的主要问题与社会发展已不相适应，亟待修订。

（一）《特种设备目录》中存在设备种类有定义，设备类别无定义，品种无参数。在执行目录时，无法确切判断是否为特种设备，尤其是对于大型游乐设施来说如何判断是否为特种设备，一线基层监管部门更难界定。目前由于新技术的不断发展，类似具有特种设备使用功能的技术和设备层出不穷，如何快速地判断是否应纳入管理的特种设备，为此需要在《特种设备目录》中明确其定义、参数范围以及特征性表述。

（二）按特种设备定义参数进行设计生产的产品，但在使用环节中，使用单位通过改造、变更等手段，降低设备运行参数，使其不具备特种设备属性，逃避监管。或是在使用环境中超出设备技术参数，且完全符合特种设备定义的参数的设备。例如在目前较难监管的起重机械“大吨小标”的现象，最为突出的是生产企业通过改造手段，将3吨甚至是5吨起重机标注为2.8吨起重机，且起重能力与使用环境不配套，存在超参数使用的问题；蒸汽锅炉中的“大炉小标”容积造假，标注为水容积不足30升的蒸汽锅炉实测容积超过30升。

（三）完全具有特种设备属性的，但出具的产品名称与特种设备目录中的类别、种类和品种不符合，无法定义为特种设备的情况，给执法带来难度。如具有杂物电梯的全部属性、出厂资料及合格证为“传菜梯”或“传菜机”名称。具有简易升降机的全部属性的产品，设备名称却标为“升降装置”等，给一线执法人员带来困惑。

（四）对于无资质自制的产品，用于个体户或个人劳动生产的起重设备。如沿海地区使用的用于生产作业的简易桅杆起重机，这种起重机也广泛用于个体或个人石材场。由于属于自制产品，无任何资料，监察人员判断是否为特种设备，只能按电动机功率来计算其起重能力是否存在超起重量3吨和起升高度超过2米这两个参数，对通过减速机等降速增扭的设备则是更难。

（五）按非特种设备设计制造的一般产品，但却按特种设备使用的公共产品。如常压热水锅炉，使用于承压环境。主要表现在私自改造，通过加装限压阀或安全阀等措施，使设备带压运行并发生事故，且常压设备改造后当承压设备使用所发生事故的案例在全国已发生多起。

三、特种设备行政权边界的问题

针对以上存在的是否是特种设备，在安全监察和监督检验过程中都存在着定义不明确，无法正确判断其是否是特种设备，给基层工作带来被动，更为严重的是在司法中部分案例败诉。以上问题就是属于行政边界的问题。

行政权边界是行政法领域法治水平的重要标准。作为特种设备纳入管理的目的就是最大限度减少国家财产和生命安全，这是决定是否需要纳入到政府管理，也是我们边界管理的根本前提和依据。

随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步推进,行政权边界经历着从"边界失约"或"边界的非法律化"到"边界法定"的发展过程。特种设备的管理也应从内部边界和外部边界这两个维度来讨论《特种设备目录》的修订，《特种设备目录》随着科技进步也应在一定的时期内进行修订，广泛征求各界意见，对存在有较大危险的还没有纳入的设备可以考虑纳入管理，如与承压设备相连接的，且易造成重大事故的附件。对于技术进步后已经实现本质安全的特种设备，也应考虑及从目录从删除，如完全智能化的自动驾驶车辆。以满足人民群众对社会公共安全的需求为目的，切实保证一线监察人员和检验人员的履职和尽职免责，这也是迫在眉睫的一项工作。

新版《场（厂）内机动工业车辆安全技术规程》TSG81-2022中提到“仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域”明确为“有管理边界”的，如旅游景区中纳入“风景游览区、公园、动物园、植物园范畴”管理的区域。这对于管理边界的划分来说是一个很大的进步。

因此，随着科学技术的飞速发展，特种设备也发生了质的变化，电站锅炉从超临界锅炉发展到今天的超超临界锅炉，蒸汽温度从370℃到今天的大于600℃，蒸汽压力由22.129MPa到目前的31MPa，承压类设备的高参数已发生了质的变化。机电类特种设备的自动化水平也在发生着巨大的变化，原来由人员操作控制的起重机械目前已由计算机取代，自动化、智能化控制的无人值守民用锅炉、自动化一体的港口起重机和无人驾驶的场（厂）内专用机动车辆等正取代传统的人力控制，远程操控、人工智能的应用已彻底颠覆了人们认知，这些变化都是前所未有的，特种设备目录的修订也应早日提上日程。