新中国70 年农村学前教育管理体制中府际关系的演变及其启示

李琳， 王彦波

（1. 华东师范大学教育学部， 中国基础教育质量监测协同创新中心华东师大分中心，上海 200062； 2. 广东第二师范学院 学前教育学院， 广东 广州 510303）

一、问题提出

提供普惠、高质量的农村学前教育公共服务是保障广大农村地区弱势儿童受教育权的基本途经，是国家推进“以人为本”新型城镇化战略的关键环节，更是服务型政府发挥公平均衡的兜底职能、强化公共服务功能的必然要求。 党的十九大报告进一步明确指出要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，并将发展农村学前教育作为“改善民生与社会建设”的重要组成部分写入政府工作报告。 2018 年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》更是进一步强化并落实“重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源”的实施方略。 近年来农村学前教育发展迅猛，但仍存在着资源供给不足、教师数量短缺、工资待遇偏低、保教质量参差不齐等突出问题［1］，农村学前教育仍然是学前教育事业爬坡过坎中的重难点与薄弱环节。

研究与实践表明，在制约农村学前教育可持续发展的诸多因素中，政府如何领导、组织与管理农村学前教育这一管理体制问题是决定事业是否健康发展的源头与关键［2］，而管理体制中最为核心的是各级政府间的权责配置及其相互关系，涉及府际关系的研究领域。 府际关系，即政府间关系（Inter-governmental Relations， IGR），指不同层级政府在垂直和水平上纵横交错的关系网络［3］。 这一概念最早于20 世纪30 年代由美国学者施耐德（Clyde Snider）提出，70 年代末引入中国，主要有狭义和广义两种界定。 狭义的府际关系指中央与地方政府之间、上下级政府之间的纵向关系网络，包括各级政府管理机构的设立、职责分工以及职责重心动态转移等关键问题；广义界定还包括互不隶属的地方政府之间横向关系网络，以及政府内部不同权力机关之间的分工关系网络［4］2。 相较而言，纵向府际关系决定着横向府际关系，更具有前置性和决定性的意义［5］24。

目前有关府际关系的研究更常见于公共政策领域，在学前教育领域尚不多见。 已有研究更多是从管理机构、管理职责与管理制度等角度，以政策梳理或经验总结等方式探讨学前教育管理体制改革的历程、现状和问题［6-9］，尚未聚焦到政府间职责建构及其重心转移等核心议题上。 据此，本文以新中国成立70 年来农村学前教育管理事业发展历程为背景，以纵向府际关系为聚焦点，以各级政府管理机构、职责分工及其重心转移为抓手，探讨农村学前教育管理体制中府际关系的历史演变，基于此提出未来农村学前教育管理体制中府际关系变革的对策建议。

二、新中国70 年农村学前教育管理体制中府际关系的历史演变

纵观新中国成立70 年农村学前教育的发展历程，从建国初期体制初建背景下的强化中央集权、市县依托，到改革开放事权下放背景下的中央放权、重心下移，再到新时期政府主导，管理和统筹重心上移，每一时期府际关系的变化均体现了国家管理体制的宏观转向，与政治、经济、文化发展阶段密切相关。 从府际关系变化特点来看，大致可分为以下4 个时期。

（一）1949—1977 年：以中央领导为核心，以市县管理为依托的学前教育府际关系初创

新中国成立后，随着学前教育事业性质的转变，举办大批托儿所、幼儿园以解决广大工农群众的后顾之忧成为当务之急。 为此，亟须在全国层面进行学前教育管理的顶层设计，自上而下的府际关系初步建立。

领导与管理机构是构建府际关系框架的重要前提，初创时期尤为如此。 新中国成立初期建立起国家层面的学前教育领导与管理机构，确立了以中央领导为核心的府际关系格局。1949 年11 月，中央人民政府教育部初等教育司内设幼儿教育处；1952 年11 月，教育部机构调整，将幼儿教育处由原来的司属处调整为部的一个直属单位，地位空前提高，这是当时中央集权的显著体现，对学前教育事业发展格局意义重大。

在中央领导下，这一时期政府间职责重心设定为市县政府，明确了地方各级政府的主要责任。 1952 年教育部《幼儿园暂行规程（草案）》明确了地方政府的管理重心，如第三章第八条“幼儿园由市、县人民政府统筹设置”，第十一条“幼儿园由市、县人民政府教育行政部门统一领导”等。 具体而言，市级政府负责城市学前教育管理，县级政府负责农村学前教育管理，初步形成在中央政府统一领导下、市县政府各自履行辖区内学前教育管理责任的格局。

（二）1978—1992 年：以学前教育管理体制为框架，以权力下放为特征的府际关系调整

改革开放至20 世纪90 年代初，中国特色社会主义经济体制改革为国家带来了生机与活力，弱化原有的计划经济体制下的中央管控，向地方放权的思路延伸至教育领域。 1985 年，具有重大转折意义的纲领性文件《中共中央关于教育体制改革的决定》正式出台，明确指出“基础教育管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。 义务教育率先对此做出回应，1986 年《中华人民共和国义务教育法》明确义务教育管理体制为“在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”；1987 年国家教委、财政部联合颁布《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》，划定了县、乡政府及村自治组织的职责分工，为农村学前教育管理重心的下放提供了重要前提。 在此背景下，农村学前教育地方府际关系构建起来，职责重心开始逐渐下移至基层。

1. 重建各级政府管理机构，为理顺学前教育管理体制提供机构保障

经历了特殊历史时期的动荡，各级政府的学前教育管理机构开始重建。 1978 年教育部恢复了幼儿教育处，结束了“大跃进”以来学前教育长期无专人管理的状态。 次年，全国首次托幼工作会议召开，决定在国务院成立由副总理任组长、教育部等13 个相关部委为单位的托幼工作领导小组，并要求各地建立相应机构。 虽然该小组在1982 年国务院政府机构改革时被裁撤，但根据其要求，各省（自治区、直辖市）的教育厅开始逐渐恢复学前教育行政管理机构、陆续加强管理力量。 如1983 年国家教委颁布《关于发展农村幼儿教育的几点意见》（以下简称“1983 年意见”），要求“各省、市、自治区教育行政部门应配备和充实幼教专职干部，定期对农村幼教工作进行检查督促”。 基于此，各地县乡两级开始设立幼教专干和幼教辅导员，选派懂专业的干部担任中心幼儿园园长，农村学前教育管理力量逐渐壮大，事业开始复苏。

2. 确立学前教育管理体制，农村学前教育的府际管理职责重心下移至乡镇

1989 年国家教委《幼儿园管理条例》（以下简称《条例》）首次明确了新中国成立以来的学前教育管理体制——“地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则”，并以法规形式将府际关系明确规定，为学前教育规范发展提供了方向指引和制度依据。

地方各级政府职责各有不同。 省市级政府重在配备管理力量、加强督导、制定教师标准等。 “1983 年意见”指出“各省、市、自治区教育行政部门应配备和充实幼教专职干部，定期对农村幼教工作进行检查督促”，1986 年国家教委《关于进一步办好幼儿学前班的意见》（以下简称“1986 年意见”）指出各地“可研究制订幼儿教师专业合格标准”。

县级政府的职责重在办园管理、教师考核、辖区内的业务指导。 如《条例》第十二条指出农村幼儿园的举办、停办应“报县人民政府教育行政部门备案”；“1986 年意见”第三条指出农村幼儿教师应“由县教育部门负责考核”；“1983 年意见”第三条指出“县政府应负责农村的业务指导和园长教师培训，并办好示范性幼儿园和公社中心幼儿园”等。

乡镇政府的职责则重在财政投入、办园体制、教师队伍管理等方面。 “1986 年意见”第四条指出“农村幼儿教育经费由乡（镇）人民政府通过各种渠道进行筹措。 乡（镇）的财政收入也应有适当比例用于发展当地的幼儿教育”，第三条还指出乡镇政府负责统一管理农村幼儿教师，并保证其待遇与小学民办教师相同。

从上述各级政府职责分工来看，农村学前教育发展的职责重心——财政投入、办园体制、教师队伍建设及其待遇保障等主要落在乡镇政府身上，上级政府主要负责标准制定、园所备案管理及辖区内督导等。 从理论上讲，这一府际职责关系符合“越是上级政府越注重政策制定、越下级政府越强调政策执行”的基本原则［3］；但事实上，由于当时绝大部分的基层政府对学前教育并不重视，在承担相应事权的同时未配备相应财力，实际上无力承担发展农村学前教育的重任。

（三）1993—2002 年：以政府职责退位为背景，以“一上一下”为特征的府际关系异化

20 世纪90 年代中期至21 世纪初，我国进入经济体制改革的攻坚期，面临政府效率低下、企业活力不足等突出问题。 政府一方面通过剥离企业办社会等多项职能以减轻国有企事业单位负担、激发生产活力，另一方面则通过分税制改革将财权上升、事权下放，增强中央政府财力以应对改革风险。 经济领域一系列的变革渗透到教育领域：幼儿园以“关、停、并、转、卖”等多种形式掀起转制潮，政府职责大幅退位给市场、社会；分税制改革使得基层政府财力雪上加霜，以经济建设而非社会保障为核心成为当时基层政府的共同选择。 在此大背景下，同样规定由基层政府负主责的义务教育和学前教育，其职责重心呈现出“一上一下”的特点，府际关系出现异化倾向。

1. 义务教育府际职责重心上移，为学前教育府际职责重心提升带来更大压力

1992 年，在全民教育理念指引下，我国确立了“到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”的“两基目标”，而农村是完成“两基攻坚”的重镇。 然而，当时农村义务教育普及最大的体制障碍就是财政保障重心过低，基层政府事权与财力不匹配，实际投入责任主要落在乡镇政府和农民尤其是农民身上［4］310-311。 为完成“两基”普及的硬指标，1994 年第二次全国教育工作会议明确将义务教育学校经费的统筹管理权放在县级政府，且这一举措在2001 年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中得到强化，被表述为“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，进一步强化和固化了县级政府在义务教育普及中的主体地位。 从很大程度上说，这一管理重心的提升是我国实现“两基目标”的重要保障。

值得一提的是，农村学前教育遭受着与义务教育相类似、甚至更糟糕的境遇。 尽管世界全民教育运动的第一项目标就是“扩大幼儿的看护和发展”，但由于学前教育属于非义务教育，其发展任务尚不“紧迫”，政府在提升职责重心时优先关注了义务教育，学前教育的府际职责重心进一步下移，很多地方出现了无人监管、放任自流的状态。

2. 府际管理重心持续下移，引发农村学前教育事业大幅倒退

在政府职责退位和义务教育优先发展的背景下，学前教育领域刚刚确立起来的管理体制功能式微，有地方的管理机构又开始瓦解，府际职责重心继续下移成为普遍状态。 这一时期仅有的几项学前教育政策法规对府际关系的论述均非常模糊。 首先，在目标定位上，1993 年中共中央、国务院的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称“1993 年《纲要》”）提出“发展学前一年教育”的目标。 该目标体现了基础教育普及“分步走”原则，虽然适宜当时国情，但在操作中容易使得地方政府将农村学前教育与学前班简单画上等号，重视程度进一步下降。 其次，在府际职责重心上，“1993 年《纲要》”指出“省以下各级政府的权限，由省、自治区、直辖市政府确定”。 这一模糊规定在执行中存留很大空间，也存在较大的地区差异。 1997 年国家教委的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》将其明确表述为“乡、镇和村委会，公民个人举办幼儿园或捐资助园”，将村委会和公民个人纳入其中，可见职责重心持续下移。

如果说上一时期农村学前教育府际职责重心下移至乡镇政府还具有一定理论合理性的话，该时期的职责重心继续下移至村组织、村民，则是在政府职责退位、市场进位背景下农村学前教育府际关系异化的无奈选择。 这一阶段涌现了大量“家庭作坊式幼儿园”，它们条件简陋、设施不全、更不用提教育质量，农村学前教育滑坡非常明显［10］。

（四）2003 年至今：以政府主导回归为前提，以“双重心上移”为特征的府际关系重构

进入21 世纪以来，改革取得了突破性进展并进入新的发展阶段。 与此同时，新矛盾和新问题也相继出现，突出表现为十九大报告提出的“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。 为此，政府以构建服务型政府为目标，以改善民生为重点，开启了以政府转型带动社会转型的制度构建关键期［11］。 在教育领域，作为国民教育体系基础的学前教育得到前所未有的重视，构建覆盖城乡、普惠均衡的学前教育公共服务体系成为政府的核心任务。 在此背景下，政府主导强势回归，并带动了学前教育府际关系的整体变革，农村学前教育府际职责重心和统筹重心均呈现上升趋势。

1. 政府主导强势回归，为农村学前教育府际关系重构提供重要前提

为扭转20 世纪中期以来由于政府职责退位引发的事业大滑坡态势，2003 年，国务院转发教育部等十部委的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中明确提出应制止转制风潮，标志着政府职责开始回归。 2010 年《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020 年）》首次以法规形式明确发展学前教育“必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举”的发展方针。 同年国务院颁布《关于发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）、2018 年《国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“2018 年若干意见”）等政策均在此基础上反复强化，政府主导地位强势回归。 政府主导是管理体制重构、府际关系调整不可或缺的重要前提，没有政府主导地位的确立，一切府际改革均是空谈。

2. 以义务教育府际关系为借鉴，提升农村学前教育府际关系的双重心

走向制度成熟和实践完善的义务教育府际关系的探索，为面临类似困境的农村学前教育府际关系改进提供了借鉴：一是只有在县级政府承担主要职责的前提下，农村教育才有可能获得有质量的发展，义务教育“全面普九”正是在县政府的推动下实现的；二是只有在更上级政府（如中央、省市级政府）统筹和保障前提下，给予老少边穷地区县级政府更多政策和财力倾斜，农村教育才能获得公平均衡的发展；三是只有通过政策法规、甚至是法律形式将府际关系确立下来，如2006 年修订的《中华人民共和国义务教育法》将义务教育管理体制写入法律，农村教育才可能稳定而又持续地发展。

借鉴义务教育府际关系重心提升的宝贵经验，这一时期农村学前教育府际关系也重在实现两个提升：一是提升农村学前教育的政府职责重心至县，并强化落实。 “国十条”以及自2011 年始的三期学前教育行动计划，均指出应“以县为单位编制实施学前教育三年行动计划”，将“县级政府落实主体责任”制度化，传达出县级政府应担任责任主体的信号。 “2018 年若干意见”又将县级政府职责系统化、明确化，涉及制定规划和布局、土地划拨、公办园建设、教师配备补充与工资待遇、监督管理、业务指导等各个方面。 二是提升农村学前教育统筹重心至省市级政府，提升领导重心至国务院。 2017 年教育部《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》首次提出这一基本定位，并在“2018 年若干意见”中继续强化。 新时期农村学前教育府际关系的调整，尤其是统筹重心和领导重心的提升能最大程度上为基层政府履职提供财力保障，是一项具有创新性的改革举措，必将极大地推动农村学前教育事业的发展。

三、农村学前教育管理体制中府际关系发展演变的启示

我国农村学前教育管理体制中府际关系的重构具有很强的独特性，应在府际关系调谐基本原则的理论基础上，基于当前我国农村学前教育管理发展的特点和阶段，有针对性地借鉴义务教育府际关系调整的有益经验，探索出一条适宜中国国情的发展道路。

（一）以政府主导为前提确立农村学前教育府际关系重构的基本方向

在农村学前教育领域中，历史与实践反复证明，科学合理、运行有效的府际关系首先取决于政府主导地位的确立。 纵观新中国成立以来农村学前教育府际关系的演变历程，凡是政府承担主导职责的时期，农村学前教育府际关系良性运转。 反之，凡是在政府职责退位甚至缺位的时期，政府将实际职责重心下放到街道、乡镇甚至更低的村一级组织或公民个人，均导致了转制风潮和优质资源流失，加剧事业滑坡。

当前，我国政府模式已经基本实现了从建国初期的统治型政府，到社会主义市场经济时期的管理型政府，再向和谐社会构建时期的服务型政府转型。 相应地，政府职责重心也从“统治”向“管理”再向“服务”转变［12］。 在公共服务领域发挥政府主导责任是服务型政府职责的应有之义。 具体到农村学前教育领域，政府主导应突出体现在通过顶层设计和宏观规划以引导农村学前教育发展的正确方向，通过构建科学合理且保障有力的管理体制为府际关系调整提供重要前提，通过切实履行财政投入责任为府际关系中财政重心上移提供重要保障，通过落实向贫困地区和弱势群体的倾斜性政策以发挥各级政府推动公平、助薄扶弱的功能。

（二）以职责重心提升为重点保障农村学前教育府际关系的良性运转

农村学前教育府际关系70 年的演变规律和义务教育府际关系的实践经验告诉我们，重心过低不利于政府管理责任的落实，也不利于事业的持续发展。 总体来看，新时期农村学前教育应将府际职责的重心上提至县、统筹职责上升至省市、领导责任归于中央，切实将“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制落到实处。

“国务院领导”重在明确发展方向、制定全国性的发展规划和政策、统筹区域间公平发展等宏观层面。 为更好地将这一领导机制落到实处，建议成立由相关领导为负责人、教育部门为主导、多部门协同参与的领导小组；制定高位、专门的农村学前教育发展规划与战略，落实以推进公平均衡为导向、以倾斜性财政投入和国家行动计划为核心的保障性政策制度，从而构建起保基本、有质量的农村学前教育公共服务体系。

“省市统筹”重在全面提升统筹重心，尤其是财政统筹重心。 从行政管理体制改革看，当前我国正推行“省直管县”改革，试图通过减少政府层级、扩大管理幅度以期为公众提供更好的公共服务，此举极大地增强了省政府的统筹力度、提升了统筹能力。 从统筹重点看，省市级政府除了制定本辖区政策法规外，最为重要的是完善财政投入制度、建立农村专项经费与转移支付制度，不断加大对薄弱农村地区和人群的投入力度，切实减轻基层政府的财政压力，使其将主要精力放在规范管理与质量提升上去。

“以县为主”指明了县级政府是发展农村学前教育的责任主体和管理重心，承担县域内学前教育规划与政策、办园体制、教师队伍建设及督导评估等各方面责任。 从历史上看，县一直是我国最基本的行政区划单位，直接推动着农村各项事务的落实。 当前的县级政府已不是单纯的行政单位，而是全面具有地方国家权力机关、行政机关、司法机关等一级完整现代意义上的地方政权，在供给和保障农村基本公共服务方面发挥着越来越大的作用［13］360，对保障农村学前教育的发展也不例外。 在上级政府统筹下的以县为主发展农村学前教育，能很大程度上解决困扰多年的经费不足、师资不稳等问题。 当然，强化县级政府的主体责任，并不等于县级政府包揽一切，而是要求其在有效兼顾效率与公平、保基本与促质量等关系的基础上，做好统筹规划、保障支持、示范引领、组织管理、队伍建设和督导评估等工作［14］。

（三）以事权与财力相匹配为原则保障农村学前教育府际体系的功能发挥

农村学前教育府际关系70 年演变表明，各级政府能否有效履职的关键在于是否具有与事权相匹配的财力，而事权与财力相匹配是府际关系构建的核心原则之一，主要体现在两个方面。 一是各级政府的财权或财力应与各自所承担的管理责任相对应［15］345-347。 换句话说，给予一级政府相应事权，则应确保其具有履行该事权的财力（或财权），否则将会导致公共产品的供给不足、不稳定或质量低下等一系列问题。 二是该原则在实际应用中并不能简单地等同于“以事定财”，如果这样就成为完全的分权或独立，在我国行政体制下是不可能的；而更多情况下是一种外部平衡，即上级政府通过调节工具为下级政府的事权配备财力，而不是让其自找财源以达到上级政府的目标［16］349。

基于此，农村学前教育府际关系的调整应以事权与财力相匹配为原则发挥府际体系的积极功能。 一方面中央应给予地方发展基础教育的自主权，并依据职责异构原则确立各级政府职责范围，确保基层政府职责符合该级政府的特点，如充分利用乡镇政府信息沟通畅通、反应灵活等优势，给予其管理和协助办好中心园的属地职责等。 另一方面具有统筹职责的政府应通过下拨保障性经费和激励性经费为下级政府的事权配备相应财力，并对薄弱农村地区拨付倾斜性经费以促进公平。 此外，事权与财力相匹配原则在执行过程中还应注意“同级平衡”和“上下级监督”。 所谓“同级平衡”指的是赋予地方政府事权和财力后，还应注重培育履行事权政府的管理能力、组织能力和创新能力等；所谓“上下级监督”指赋予地方政府事权的上级政府应对财力和能力的配置，及最终结果具有监督权和问责权，不是事权财力下放后完全无责，应通过监督问责来保障农村学前教育发展的各方面予以落实［16］349。

综上所述，重构科学合理的农村学前教育府际关系需要经过长期反复的“实践-修正-再实践”。 这一方面与国情相关，我国是一个人口众多、地域辽阔的大国，各地区、各民族的经济、文化发展很不平衡，学前教育存在着区域间、城乡间、群体间的显著差异。 府际关系的调整和管理政策的实施都必须考虑到这些具体问题，采取分步骤、分阶段、分地区的推进模式。 另一方面农村学前教育管理体制的府际关系改革还与我国教育传统和管理文化密切相关。 实践证明，在改革过程中传统文化的影响与积淀越深厚，业已形成的路径依赖就越明显，要改革这种路径依赖所遇到的困难与阻力也就愈大［17］。 历史经验表明，农村学前教育管理体制中府际关系的改革与演进应当且必须采用渐进式的改革模式，即使这种模式在实践中可能出现诸多问题，甚至反复倒退，也应不断修正、调整，分析引发新路径出现的可能条件与形态，以此找到突破现有制度的“外部冲击”与关键点［18］，以最终达成一种适合中国国情的农村学前教育府际关系格局。