西方国家的民主何以衰退：基于对美国政治极化的分析

倪春纳

内容提要 近年来，美国政治的发展趋势挑战了西方国家的民主不会发生衰退的观点。在选举制度层面，面对激烈的竞争，两党操纵选举进程，使选举成为限制民主的工具，从而削弱了程序正义，导致了选举公正性的缺失。在权力结构层面，传统的分权制衡机制发生变异，“机构分权”被“党派分权”所取代，党派利益被置于民主原则之上，对行政权力的约束越来越形同虚设。在治理绩效层面，政治极化使政治体制功能发生紊乱，两党更加关心如何获得选举优势而不是更好地治理国家，国会甚至无法履行基本的职能，民主治理陷入严重困境。此外，政治极化还削弱了美国社会对民主价值理念的支持。比较政治学的经验表明，当前的美国民主正处于严重的衰退之中，甚至面临着制度崩溃的重大风险。

亨廷顿曾指出，20世纪70年代开始的“第三波”民主化不会永远持续下去，而是面临着民主退潮的严重威胁[1]塞缪尔·亨廷顿：《第三波：20世纪后期的民主化浪潮》，欧阳景根译，中国人民大学出版社2013年版，第296—297页。。拉里·戴蒙德较早发现，全球自2006年起即进入了明显的“民主衰退期”。但是该论点并没有被国外主流学术界所接受。然而，从特朗普当选美国总统到欧洲爆发民粹主义浪潮再到美国国会山的暴乱事件，充分暴露出自由主义民主制度的脆弱性，同时也挑战了西方国家的民主不会发生衰退的观点[2]R.Kaufman,S.Haggard,"Democratic Decline in the United States:What Can We Learn from Middle-Income Backsliding?"Perspective on Politics,2019,17(2),pp.417-432.。根据“民主多样性”机构的统计，2021年，全球自由主义民主国家的数量锐减至34个，覆盖人口仅占全球总人口的13%。即使加上55个“选举式民主国家”，西方所谓的“民主国家”人口数量也仅占全球总人口的30%。不论是从国家数量还是从人口比重来看，“第三波”已经悄然退潮至“冷战”结束之前的状态，全球的政治发展已经进入重要的分水岭[1]V.Boese,M.Lundstedt,K.Morrison,et al.,"State of the World 2021:Autocratization Changing Its Nature?",Democratization,2022,29(6),pp.983-1013.。戴蒙德指出，比总数更令人不安的是发展趋势及其发生的地方，助长当前这一趋势的正是美国民主稳步而令人震惊的衰落[2]L.Diamond,"Democracy's Arc:From Resurgent to Imperiled",Journal of Democracy,2022,33(1),pp.163-179.。

政治极化是窥视西方民主困境的重要视角，也是当今美国政治最为显著的特征[3]庞金友：《不平等：当代美国政治极化的经济与社会根源》，《探索与争鸣》2020年第9期。。政治极化是指政治精英和公众在公共政策和意识形态上变得越来越分裂的过程。在这一过程中，社会中的多样性差异越来越沿着单一维度排列，在一系列问题上形成“我们”与“他们”的尖锐对立。政治对手不仅仅是竞争者，而且被认为是敌人甚至是叛国者[4]S.Haggard,R.Kaufman,"The Anatomy of Democratic Backsliding",Journal of Democracy,2021,32(4),pp.27-41.。在美国，政治极化主要有以下几种表现形式。

首先，基于意识形态的极化。政党往往通过塑造意识形态标签以区别于对方政党，在选民中培养忠诚的核心追随者，并降低选民投票决策的信息成本。自20世纪70年代以来，国会两党议员都逐渐偏离了意识形态的中心位置，在医疗改革、堕胎权利、枪支管制等广泛议题上，两党朝着相反的方向发展。随着两党之间的意识形态重合部分逐渐消失，寻求共同点进行跨党派合作的可能性越来越低。

其次，基于社会身份的极化。公民对依附于特定政党的社会群体的认同也可以简化投票选择。如选民可能通过家庭或社会关系认为某个政党代表其利益，并将党派忠诚内化为其社会群体身份的自然延伸。目前民主党和共和党不仅在意识形态上的分歧越来越大，而且各自分别代表着选民中截然不同的部分，在种族、宗教、性别和地理等方面存在着显著差异。随着社会群体成员身份和党派认同日益紧密地联系起来，个体会更强烈地认同其内部群体，同时降低对外部群体的宽容，结果导致在党派激烈竞争的环境下，两党成员即使不存在政策分歧，也可能基于社会身份而厌恶甚至憎恨对方[5]L.Mason,J.Wronski,"One Tribe to Bind Them All:How Our Social Group Attachments Strengthen Partisanship",Political Psychology,2018,39(1),pp.257-277.。

最后，基于党派竞争的极化。国会中的党派会运用“战略性反对”手段，有意采取不同于对方阵营的议题立场，攻击并反对对方提出的任何倡议。党派竞争加剧极化还与两党力量的相对均衡有关。在当前的第117届国会，参议院中两党以50∶50平分秋色，最后由副总统哈里斯的关键一票决定党派归属，众议院中民主党以微弱的4席优势成为多数党。在1980年以来的70%以上的时间里，不同党派分别控制着国会和总统职位[6]J.Curry,F.Lee,"One Obstacle among Many:The Filibuster and Majority Party Agendas",The Forum,2021,19(4),pp.685-708.，同时国会两院的多数党也多次发生变化（参议院7次，众议院4次）[7]R.Lieberman,S.Mettler,K.Roberts(eds.),Democratic Resilience:Can the United States Withstand Rising Polarization?Cambridge:Cambridge University Press,2021,p.21.。当两党面临着竞争加剧和微弱多数的基本现实时，多数党越来越依赖本党议员的高度团结，几乎需要完全一致才能通过其党派的优先事项，这反而又进一步强化了政党内部的凝聚力。

一、程序正义消解与选举公正性的缺失

政治极化对美国选举具有复杂的影响，鲜明的意识形态标签可以明确展示政党的立场，提供清晰的线索帮助选民做出投票选择；激发更加广泛的政治参与，提高选民投票率；克服党内分歧，形成强有力的政党[8]祁玲玲：《政治极化与西方民主困境》，《开放时代》2022年第3期。。但是，面对激烈的竞争，两党操纵选举进程，使选举成为限制民主的工具，其中最具代表性的就是通过操纵选区划分和剥夺选民权利以获得不公正的选举优势。

一方面，党派操纵选区划分被认为是“一种极大地降低民主制度民主性的黑暗艺术和现代科学”[1]道格拉斯·史密斯：《民主之门——最高法院如何将“一人一票”制带到美国》，胡晓进、李丹译，上海社会科学院出版社2017年版，第376页。。在美国，各州必须每隔十年根据人口普查结果，对各州国会众议院的席位重新进行分配，同时重新调整国会选区和各州议会选区。在这一过程中，控制州立法机关和选区划分委员会的政党往往通过操纵选区划分，将人口居住区划分成若干形状极不规则的选区，以“稀释”或“打包”特定选民群体，进而使自己获得原本并不存在的选举优势。

通过选区划分改变选举结果对国会和州立法机构的控制权产生了重要影响。在2011—2020年的重新划分选区周期中，共和党通过操纵选区划分在众议院获得了17个议席的党派优势[2]J.Eguia,"A Measure of Partisan Advantage in Redistricting",Election Law Journal:Rules,Politics,and Policy,2022,21(1),pp.84-103.。在各州议会的选举中，操纵选区划分使共和党候选人在赢得与民主党候选人相似得票率的情况下，却能获得比后者多出9%的议席数量[3]A.Keena,Gerrymandering the States,Cambridge:Cambridge University Press,2021,p.11.。2022年的国会中期选举在新一轮选区划分的背景下展开。目前共和党在划分选区方面继续保持优势。共和党控制了21个州国会选区和24个州议会选区的划分主导权，而民主党仅控制了8个州国会选区和10个州议会选区的划分主导权[4]C.Warshaw,E.McGhee,M.Migurski,"Districts for a New Decade-Partisan Outcomes and Racial Representation in the 2021-22 Redistricting Cycle",Publius:The Journal of Federalism,2022,52(3),pp.428-451.。为了在今后十年保持或获得更多的选举优势，两党都不遗余力地对国会选区进行有利于自己的划分。如在共和党控制下的得克萨斯州，有色人种增长数占人口增长数的95%，使该州将在今后十年内获得众议院两个额外席位，然而新划分的2个选区却以白人选民为主体[5]F.Schouten,K.Mena,"How Democrats are Winning Congressional Redistricting Fights",https://edition.cnn.com/2022/03/08/politics/democrats-congressional-redistricing-fights-ctzn/index.html.。民主党控制下的俄勒冈州也通过重新划分选区，使民主党的“安全选区”由原来的2个增至4个，“摇摆选区”则由2个减至1个。党派操纵选区划分严重削弱了美国选举的公正性，这不仅仅是某个党派应该获得更多代表性的问题，更重要的是侵犯了民主原则的核心价值，因此被批评为“民主之刺”。

另一方面，剥夺选民权利一直是美国选举政治中备受诟病的痼疾。在美国的历史上，不论是民主党还是共和党都曾通过滥用投票法律、程序和选举改革以实现狭隘的政党利益。由于限制投票权的法律主要影响倾向民主党的有色族裔和青年学生等群体的投票权，因而多数共和党人支持使选民登记和投票更加困难的法律，而多数民主党人则持相反态度。在2010—2018年间，美国有25个州（主要是共和党控制的州）制定了关于选民登记和投票的新法律，其中14个州实行了更为严格的选民身份法，12个州增加了选民登记的难度，7个州减少了提前投票的机会，3个州使恢复过去犯罪嫌疑人的投票权变得更加困难[6]R.Hasen,Election Meltdown:Dirty Tricks,Distrust,and the Threat to American Democracy,New Haven and London:Yale University Press,2020,p.33.。在2020年的总统大选中，尽管投票率创下历史新高——达到66%，其中70.9%的白人选民参加投票，但是非白人选民的投票率只有58.4%[7]W.Wilder,"Voter Suppression in 2020",https://www.brennancenter.org/our-work/research-reports/voter-suppression-2020.。导致投票率上存在族群差异的一个重要原因是各州颁布了大量法律故意压制甚至是剥夺特定选民群体的投票权。在美国，约有11%的合法选民缺少符合各州严格要求的身份证明，其中25%的非裔成年选民没有政府签发的带有照片的身份证明，而白人成年选民的这一比例仅有8%[1]P.Henninger,M.Meredith,M.Morse,"Who Votes Without Identification?",Journal of Empirical Legal Studies,2021,18(2),pp.256-286.。2016年至2018年间，共和党控制的各州还以清理选民名单为由，直接剥夺了超过1700万选民的投票资格[2]K.Morris,"Voter Purge Rates Remain High,Analysis Finds",https://www.brennancenter.org/our-work/analysisopinion/voter-purge-ratesremain-highanalysis-finds.。2020年大选之后至2022年4月，美国18个州通过了152项限制性法案[3]M.Brown,"Attacks on Voting Rights aren't Slowing Down and Black Americans are in the Crosshairs,New Report Finds",https://edition.cnn.com/2022/04/12/us/state-of-black-america-voting-rights-report/index.html.。这些法案使整个投票过程变得更加困难。

投票权被视为是美国民主制度的基础，只有自由公正的选举才能真正反映美国人民的意愿，同时也是保证选举官员承担责任和权力制衡的基础性手段。然而，长达几个世纪的普及所有美国人全面选举权至今仍未真正实现。与其他西方国家相比，美国的选民投票率长期居于末位。当前对投票的诸多限制依然对数千万美国人的公民权行使构成了严重障碍，尤其是针对非裔和其他少数族裔的限制。拜登政府也承认，几代人以来，非裔选民和其他有色人种选民仍面临着歧视性政策和各种障碍，这些选民更有可能在投票时排起长队，而且选民身份法和邮寄投票的机会有限，给他们带来了不成比例的负担[4]"Executive Order on Promoting Access to Voting",https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/03/07/executive-order-on-promoting-access-to-voting/.。

二、权力结构失衡与制约机制的变异

美国的制宪者们认为：“任何一个权力部门所得到的合法权力，都不应该凌驾于其他两个权力部门之上，直接或者间接地拥有对其他部门产生压倒性的影响力。”[5][6]亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊、约翰·杰伊：《联邦党人文集》，杨颖玥、张尧然译，中国青年出版社2022年版，第271—272页，第273页。基于反对暴政的考虑，制宪者们决定在不同的机构之间进行权力分配，精心设计了一套权力制衡机制，立法、行政和司法权力彼此间交叉混合，在宪法上相互制约。在制宪者们的设想中，共和政体下的立法权必然处于支配地位，因为“宪法赋予它的权力比较广泛，而且也没有明确限制”，从而使国会能够“以复杂、间接的手段，从其他两个部门手中夺权”[6]。相比之下，总统几乎没有正式的宪法权力，同时总统权力还受到了诸多限制。在这种背景下，托马斯·杰斐逊预言：立法机构的专制是目前最大的危险，并且将会继续下去，而行政机构的专制将是遥远的事情[7]J.Thurber,J.Tama(eds.),Rivals for Power:Presidential-Congressional Relations,Lanham:Rowman & Littlefield Publishers,2017,pp.93-94.。在美国的历史上，国会长期主导国家的政治生活，成为政府中最重要的部门，常常对总统实施严格的监督。国会甚至拒绝拨款雇佣秘书或助理帮助总统处理日常事务。因此，总统不得不经常亲自接待来访者，负责自己的通信和记录，以至于乔治·华盛顿总统被迫雇佣家庭成员作为非正式私人秘书。在美国三权分立的体制下，联邦司法机关是对国会和总统的重要制约，司法机关的独立性受到保护，其中司法审查权是实行权力制衡的一种重要手段。制宪者们认为，行政部门负责分配荣誉、任命官员、掌握武力；立法部门掌握财权、制定法律和规定公民的权利与义务。比较而言，司法部门不拥有军权、财权，对社会力量和国家财富也没有支配权，既没有强制力量，也不能靠主观意志行事，因而是“最弱小的部门”和“最不危险的部门”。

在政治极化的背景下，分权制衡机制发生了制宪者们所没有预料的变化。随着政治极化达到前所未有的水平，历史上强大的国会逐渐变成党派色彩浓厚、功能严重紊乱的“破碎的部门”[1]T.Mann,N.Ornstein,It's Even Worse Than It Looks,New York:Basic Books,2012.，其履行宪法赋予法定职责的能力遭到严重削弱。面对国会中的立法僵局和政策瘫痪成为治理常态，尤其是在国会被对立的党派控制时，总统往往选择绕开国会，通过行使单边权力来达成其政策目标，总统权力的持续扩张逐渐形成了备受争议的“帝王式总统制”。与此同时，国会则经常放弃其宪法权力，帮助甚至是迎合总统的权力诉求。目前两党议员在重大议题上的投票基本上以党派划界，国会中的斗争已不再是白宫与国会之间的相互制衡，而更多地表现为两党之间的权力争夺。例如，在特朗普首次被弹劾的过程中，参议院的共和党议员选择保护特朗普，而不是要求其对明显的滥用权力和阻挠国会的行为负责。在近半个世纪前的尼克松被弹劾事件中，在低水平的政治极化背景下，除了民主党的一致支持外，众议院司法委员会弹劾尼克松的条款同时得到了共和党议员的支持。共和党参议员对尼克松支持率的骤降最终导致了尼克松的辞职。相比之下，在当前严重政治极化的背景下，无论是在司法委员会还是在参众两院，没有一位共和党议员投票支持众议院的弹劾条款（在参议院，仅有共和党议员米特·罗姆尼投票赞成对两条弹劾条款中的一条定罪）。2021年1月6日的国会山暴动之后，特朗普史无前例地遭到第二次弹劾，众议院有10名共和党议员投票弹劾，参议院有7名共和党参议员支持定罪，但是距离有罪判决所需的三分之二多数票仍差10票[2]R.Lieberman,S.Mettler,K.Roberts(eds.),Democratic Resilience:Can the United States Withstand Rising Polarization?Cambridge:Cambridge University Press,2021,pp.9-10.。此外，最高法院、司法部和联邦调查局等机构也越来越难以保持其独立性。如当前的美国已经进入一个所有自由派大法官都由民主党总统任命，所有保守派大法官都由共和党总统任命的时期。最高法院逐渐成为国家重要政策最后的仲裁者，尤其是在涉及政治选举和公民权利等一系列案件的判决中，大法官通常支持有利于所属党派的结果，判决往往不受公众舆论的影响，甚至与多数人的意愿冲突[3]B.Johnson,L.Strother,"The Supreme Court's(Surprising?)Indifference to Public Opinion",Political Research Quarterly,2021,74(1),pp.18-34.。2022年6月24日，最高法院推翻了“罗伊诉韦德案”，取消了对堕胎权的宪法保护，57%的美国人反对这一判决。同时两党对该判决的态度截然不同，该判决引起了80%的民主党人的反对，但是却得到了70%的共和党人的支持[4]"Majority of Public Disapproves of Supreme Court's Decision to Overturn Roe v.Wade",https://www.pewresearch.org/politics/2022/07/06/majority-of-public-disapproves-of-supreme-courts-decision-to-overturn-roe-v-wade/.。有学者指出，从长远来看，最高法院对美国的价值观造成了巨大的破坏，已经成为“最危险的部门”[5]D.Kaplan,The Most Dangerous Branch:Inside the Supreme Court's Assault on the Constitution,New York:Crown,2018,p.23.。

政治极化对麦迪逊分权制衡机制的稳定性造成了严重挑战。分权制衡机制旨在约束权力的滥用，但是制宪者们自身也清醒地意识到，仅凭宪法对几个权力部门的书面限制，完全不足以避免某一方不断侵蚀其他各方的权力[6]亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊、约翰·杰伊：《联邦党人文集》，杨颖玥、张尧然译，中国青年出版社2022年版，第275页。。美国民主制度的弹性意味着权力制衡机制的有效运转，但是，在高度政治极化的环境下，政党往往利用这些制度性“杠杆”去维护推动本党政策议程的总统。于是民主体制被用于反民主的目的，政治机构被操纵并沦为党派斗争的工具。权力制衡机制的这种变异否定了“以野心对抗野心”的系统可以自我纠正的假设，党派利益被置于民主原则之上。如国会山暴乱事件之后，共和党仍有139名众议员和8名参议员支持特朗普对2020年选举合法性的攻击，公开鼓吹选举中存在舞弊而拒绝承认大选结果。

三、体制功能紊乱与治理绩效低下

在美国，一项议案最终落地成为法律需要顺利闯过许多“否决门”，如国会委员会、参众两院、参议院议事阻挠以及在被总统否决后国会两院三分之二的多数票，因此妥协是必要的。但是政治极化的不断加剧导致两党在立法议程上的共同点越来越少，妥协的可能性越来越低[1]C.Farina,"Congressional Polarization:Terminal Constitutional Dysfunction?"Columbia Law Review,2015,115(7),pp.1689-1738.。政治极化使两党更加重视如何在激烈的党派竞争中获得选举优势，而不是更好地治理国家，制定有利于多数人的公共政策。由于两党追求不同甚至截然相反的政策，新上台的执政党都会投入大量精力用于取消对方党派的政策遗产。如2017年1月，特朗普就职后不久即提出废除平价医疗法案，但是在参议院屡屡受挫之后，不愿再等待的特朗普最终通过行政命令自行废除了该法案。拜登执政百日史无前例地发布了42项行政命令，其中有21项是为了推翻特朗普的行政命令。政治极化还严重影响了国会的正常运转，降低了立法活动效率。联邦机构的党派控制情况对国会的立法活动产生了重要影响。1985—2022年，在分裂政府的背景下，多数党议程项目的失败率高达51%[2]J.Curry,F.Lee,"One Obstacle among Many:The Filibuster and Majority Party Agendas",The Forum,2021,19(4),pp.685-708.。预算紊乱尤其是推迟预算也成为一种常态，甚至导致政府停摆，影响正常的政治经济与社会秩序[3]徐理响：《竞争型政治：美国政治极化的呈现与思考》，《社会科学研究》2019年第6期。。1997—2017年，仅有10%的拨款在下一财年开始之前被通过。此外，参议院批准重要任命的进程也明显迟滞。自20世纪60年代开始，预期的提名周期显著拉长，由1961年的11天增至2017年的93天。更为普遍的情形是，在总统提名后的数百天内，参议院往往没有采取任何行动[4][10]F.Lee,N.McCarty(eds.),Can American Govern Itself?Cambridge:Cambridge University Press,2019,pp.312-318,p.331.。伴随着美国政治体制陷入严重功能紊乱的是其治理绩效低下。

首先，政治极化加剧了贫富分化。目前美国约有5200万工人时薪低于15美元，同时受到通货膨胀的影响，最低时薪的价值已经严重缩水[5]G.Cummings,"The Federal Minimum Wage Hhasn't Risen in Almost 13 Years and US Workers are Paying the Price",https://edition.cnn.com/2022/03/22/perspectives/oxfam-federal-minimum-wage/index.html.。绝大多数的美国人（62%）赞成提高联邦最低工资，即使是持反对立场的人中绝大多数（71%）也支持适度提升，但是民众的支持并没有转化为相应的公共政策[6]A.Dunn,"Most Americans Support a$15 Federal Minimum Wage",https://www.pewresearch.org/fact-tank/2021/04/22/most-americans-support-a-15-federal-minimum-wage/.。在过去几十年间，提高最低工资的提案在国会屡屡搁浅。导致该现象的一个重要原因是政治极化对社会政策的消极影响。政治极化“冻结”了现有法律，阻止对其进行调整以应对日益加剧的经济不平等[7]F.Lee,"How Party Polarization Affects Governance",Annual Review of Political Science,2015,18(1),pp.261-282.。有学者指出，当代美国的经济不平等与公共政策的优先次序选择有关[8]拉里·巴特尔斯：《不平等的民主：新镀金时代的政治经济学分析》，方卿译，上海人民出版社2021年版，第3页。。向共和党候选人提供巨额政治捐献的富人尤其是亿万富翁在经济议题上往往持保守立场，他们主张限制社会福利性支出、降低对高收入群体的税收以及放松政府对经济的管制等[9]倪春纳：《政治献金与美国的选举政治》，《当代世界与社会主义》2018年第5期。。民主党则越来越重视“身份政治”，更关心边缘群体的政治权利而非改善个体的经济状况。结果造成不论是以收入水平还是以财富多寡来衡量，美国的经济不平等都在不断恶化。美国的家庭收入基尼系数从1967年的0.397上升到1990年的0.428，2016年进一步达到了0.481[10]。考虑通货膨胀的影响，美国底层90%的家庭收入几乎没有增长，而最富裕的0.1%家庭的财富总和已经超过了底层90%的家庭财富总和[1]R.Reich,The System:Who Rigged It,How We Fix It,New York:Knopf,2020,p.15．。

其次，政治极化导致疫情失控酿成惨剧。据统计，截至2022年7月，美国累计报告新冠肺炎确诊病例超过9000万例，累计死亡超过100万例。导致如此重大惨剧的直接原因是两党都将党派利益置于国家利益之上，将疫情防控问题政治化，一些具体的防疫措施如接种疫苗、佩戴口罩、防疫资金分配等均成为两党斗争的焦点。2020年美国疫情大暴发正值总统大选年，为了赢得连任，特朗普多次公开组织大规模的竞选活动，忽视疫情迅速传播的风险。在特朗普的纵容下，共和党执政的多数州明确反对在全州范围内实施强制佩戴口罩令，反对对商业和公共聚集场所施加新的限制。在2020年总统大选中，因疫情原因，各州允许选民通过邮寄选票提前进行投票。由于邮寄选票中支持民主党的选民远远多于支持共和党的选民，因此特朗普多次质疑邮寄投票的合法性和安全性，并亲临投票站“现身说法”呼吁选民进行现场投票，这无疑又进一步加剧了疫情的扩散。时至今日，两党在疫情防控的问题上仍存在分歧。两党的对立不仅在于政府需要采取何种措施应对疫情，甚至开始争论疫情是否是需要优先处理的严重公共卫生事件。可以说，美国的抗疫历程始终被政治所绑架，党争与极化将美国民众推入更加危险的境地。

最后，政治极化刺激暴力冲突不断升级。在政治极化的背景下，两党不断调动民众对选举的关注和参与热情，不断将反对党污名化和妖魔化。如民主党精英宣称，共和党人是法西斯主义者、性别歧视者、害怕同性恋者和无知者；而共和党精英则鼓吹，民主党人对美国怀有敌意，对国家的价值观和传统漠不关心。现在两党都有一半以上的成员对对方产生了极其负面的看法，政治上的激烈辩论已经发展到肢体对抗甚至是暴力冲突。越来越多的美国人愿意采取、支持或容忍政治暴力行为。调查显示，超过三分之一的美国人同意“美国传统的生活方式正在迅速消失，我们可能不得不使用武力来拯救它”[2]M.Armaly,A.Enders,"Who Supports Political Violence?"Perspectives on Politics,First View,2022,DOI:https://doi.org/10.1017/S1537592722001086.。震惊全球的国会山暴力事件即发生在这一背景之下。2021年1月6日，数千名美国民众聚集在华盛顿国会山并强行闯入国会大厦，以阻止国会确认总统大选结果，导致总统权力过渡进程中断，并造成5人死亡，140多人受伤。在2020年总统大选之后，公开的政治暴力日益升级。暴力冲突的不断加剧与美国枪支泛滥有直接关系。据统计，2020年美国有45222人死于枪伤，打破了历史记录[3]J.Gramlich,"What the Data Says about Gun Deaths in the U.S.",https://www.pewresearch.org/fact-tank/2022/02/03/what-the-data-says-about-gun-deaths-in-the-u-s/.。尽管如此，两党在枪支管控问题上仍存在严重分歧。73%的民主党人将枪支暴力视为非常重大的问题，但是仅有18%的共和党人持同样的立场[4]K.Schaeffer,"Key Facts about Americans and Guns",https://www.pewresearch.org/fact-tank/2021/09/13/key-factsabout-americans-and-guns/.。由于美国全国步枪协会长期向共和党候选人提供巨额政治捐献，因此共和党一直反对对枪支实行严格的管控措施。

四、西方民主的全球衰退与美国民主的前景

“历史终结论”的始作俑者福山指出，我们现在生活在一个与1990年完全不同的政治环境中，对自由主义民主取得胜利的乐观主义已经被民主衰退的悲观情绪所取代[5]F.Fukuyama,"30 Years of World Politics:What Has Changed?"Journal of Democracy,2020,31(1),pp.11-21.。长期以来，西方主流学术界笃信，西方发达国家的民主不会发生衰退，尤其是像美国这样拥有悠久民主历史和高度经济发展水平的国家，民主制度已经得到了巩固。如著名的民主理论学者亚当·普沃斯基指出，民主制度的巩固与经济发展水平之间存在密切的联系，贫穷国家的民主制度十分脆弱，而富裕国家的民主制度则永远不会消亡[1]A.Przeworski,M.Alvarez,J.Cheibub,et al.,Democracy and Development:Political Institutions and Well-Being in the World,1950-1990,Cambridge:Cambridge University Press,2000.p.111.。然而，目前绝大多数民主理论学者都发出警告，全球包括美国在内的自由主义民主国家正处于严重的危机之中[2]M.Plattner,"Democracy Embattled",Journal of Democracy,2020,31(1),pp.5-10.。自由主义民主自身缺陷引发的“民主退潮”，在事实上宣告了“历史终结论”的破产，越来越多的学者甚至转而开始思考自由主义民主的终结[3]D.Runciman,How Democracy Ends,New York:Basic Books,2018;S.Levitsky,D.Ziblatt,How Democracies Die,New York:Crown,2018;L.Tomini,When Democracies Collapse,London and New York:Routledge,2019.。

1950年，美国政治学会曾建议，两大政党要提高内部的凝聚力和彼此的差异性，这样才能使选民做出明确而有意义的选择。目前这一建议在相当程度上已经成为现实。但是与期望相反，忠诚而有凝聚力的政党并没有使美国民主更好地运转起来，反而给美国自诩“民有、民治、民享”的政体带来了严重危机。首先，政党之间的激烈竞争鼓励选举操纵，使选举成为限制民主的工具，其中最具代表性的就是党派操纵选区划分和剥夺选民权利以获得不正当的选举优势，从而削弱了程序正义，导致了选举公正性的缺失。对选举制度的不满使得相当一部分美国人甚至同意以选票换取现金：12%和20%左右的受访者愿意分别以25美元和100美元出卖自己的选票[4]J.Gans-Morse,S.Nichter,"Would You Sell Your Vote?"American Politics Research,2021,49(5),pp.452-463.。其次，传统的分权制衡机制发生变异，“机构分权”被“党派分权”所取代。与美国制宪者们的预期不同，原先主导国家政治生活的强大国会因政治极化成为“破碎的部门”；原先受到严格限制的总统因权力不断扩张逐渐成为“帝王式总统”；最高法院则放弃了宪法上的独立性而成为党争工具，保守派大法官作出的一系列判决使其成为“最危险的部门”。在政治极化背景下，党派利益被置于民主原则之上，导致对行政权力的约束越来越形同虚设。最后，政治极化使政治体制功能发生紊乱，对两党来说，获得竞选优势胜过国家治理，国会甚至无法履行基本的职能，民主治理陷入严重困境，贫富分化不断加剧，疫情失控酿成惨剧，暴力冲突不断升级……总之，政治极化的负面效应使许多人对美国民主表达出强烈不满。如2021年10月，皮尤研究中心的民调显示，高达85%的美国人认为美国的政治制度需要进行彻底变革或重大改革[5]R.Wike,J.Fetterolf,S.Schumacher,et al.,"Citizens in Advanced Economies Want Significant Changes to Their Political Systems",https://www.pewresearch.org/global/2021/10/21/citizens-in-advanced-economies-want-significant-changes-to-theirpolitical-systems/.。

政治极化不仅仅削弱了美国的选举制度、制衡机制和治理绩效，更侵蚀了美国社会对民主价值理念的支持。民主制度的长期稳定取决于一套稳定的价值规范。当前美国政治面临的一个重要问题是民主规范能否以及在何种程度上维护民主制度[6]R.Lieberman,S.Mettler,T.Pepinsky,et al.,"The Trump Presidency and American Democracy:A Historical and Comparative Analysis",Perspective on Politics,2019,17(2),pp.470-478.。在美国，越来越多的政治精英愿意扭曲甚至摒弃民主规范以获得或维持权力，如特朗普最严重的违反民主规范行为是他在2020年总统大选中输了700多万张选票，仅获得232张选举人票（拜登为306张）的情况下，依然拒绝接受选举结果。特朗普以民主党选举欺诈为由，试图质疑选举的合法性并推翻选举结果。与此同时，普通民众对民主规范的支持也在衰退。从理论上讲，民主规范应该被所有公民普遍接受；但是在现实中，极化的选民往往会牺牲民主规范来换取党派利益。有学者通过分析美国全国选举数据发现，当本党候选人违反民主规范时，仅有3.5%的选民会真正地通过投票给予惩罚，对绝大多数选民来说，党派忠诚远远高于民主规范[7]M.Graham,M.Svolik,"Democracy in America?Partisanship,Polarization,and the Robustness of Support for Democracy in the United States",American Political Science,2020,114(2),pp.392-409.。政治极化在两个方面削弱了民众对民主规范的支持：一方面，政治极化将民主规范政治化。掌握权力的政治精英，尤其是总统，因为民主规范限制了自身权力而加以反对，而反对党成员则希望总统的权力受到限制而选择维护这些规范。另一方面，政治极化削弱了政治宽容，激发了强烈的党派偏见，将对方党派视为对国家严重的威胁，因而主张限制对方的投票、自由表达和抗议的能力[1]J.Kingzette,J.Druckman,S.Klar,et al.,"How Affective Polarization Undermines Support for Democratic Norms",Public Opinion Quarterly,2021,85(2),pp.663-677.。在其他民主衰退的案例中，民主制度往往在选民的同意下逐步消亡。选民不愿意追究本党政治家的责任，甚至支持破坏民主制度以实现党派目的，这对美国民主制度的稳定构成了严重威胁。

需要指出的是，当前美国民主的危机是结构性的，而不能完全归咎于某位特定的总统。特朗普时期的乱象更多的是美国民主制度运转紊乱的结果而非原因，这些问题在特朗普退出政治舞台后依然会长期存在[2]R.Hasen,Election Meltdown:Dirty Tricks,Distrust,and the Threat to American Democracy,Yale University Press,2020,pp.12-15.。美国民主困境的最根本原因在于美国宪法所确立的政府结构不能适应现代社会，尤其是对国会的制度设计使其成为特殊利益政治的堡垒，无法制定连贯而有效的公共政策来解决国家所面临的各种迫切问题[3]W.Howell,T.Moe,"America's Crisis of Democracy",Political Science Quarterly,2021,136(1),pp.105-127.。在美国，修改宪法的门槛极高，需要得到参众两院三分之二的多数支持和四分之三多数州的同意，因而修改宪法很少会取得成功。到目前为止，除了《权利法案》之外，美国整个国家历史上只有17项宪法修正案被通过。几乎所有的宪法修正案都是关于代表的问题，如谁参加选举和如何举行选举等（第16项修正案关于税收），没有一项试图改变政治制度设计，以提高政府解决社会问题的能力[4]W.Howell,T.Moe,Presidents,Populism,and the Crisis of Democracy,Chicago and London:University of Chicago Press,2020,p.145.。

比较政治学的研究发现，当前自由主义民主制度的崩溃多数不是体制外暴力冲突的结果，而是体制内民选领导人缓慢地破坏民主制度所致。在政治极化的背景下，行政权力的不断膨胀逐渐摆脱了各种外部约束，最终对自由主义民主制度的稳定性构成了严重威胁。这一问题使很多国外学者更加担忧美国民主的前景，其他国家民主衰退甚至崩溃的诸多现象正在美国上演，美国已经进入了一个充满高度不确定性的政治危机阶段[5]K.Weyland,R.Madrid(eds.),When Democracy Trumps Populism,Cambridge:Cambridge University Press,2019,p.135.。目前两党都以破坏民主游戏规则的方式进行竞争。它们习惯性地参与各种形式的“肮脏政治”以支持所属党派的利益，包括试图改变选举规则和竞选资金规定、司法职位的派系任命以及修改关键的立法程序等。这些政治主体甚至在不同程度上拒绝选举结果，不承认获胜者有治理的道义使命，并试图阻止执行政策或干扰权力的有序过渡[6]R.S.Foa,Y.Mounk,"America after Trump:From'Clean'to'Dirty'Democracy?",Policy Studies,2021,42(5-6),pp.455-472.。戴蒙德更是直接悲观地宣称，不仅如此，所有的西方国家都在经历经济紊乱、不平等恶化、移民压力剧增、身份认同分裂以及社交媒体对这些问题爆炸式煽动的激烈冲击。自由主义民主已经进入了半个世纪以来的最黑暗时刻，美国的民主制度已经发生了“解固”，在下一次总统大选时将面临制度崩溃的重大风险[7]L.Diamond,"Democracy's Arc:From Resurgent to Imperiled",Journal of Democracy,2022,33(1),pp.163-179.。