从“标准化”到“再标准化”：理解基层治理的行动转向——基于H 镇村级工程流程再造的案例分析

袁方成 郭夏坤（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北武汉 430079）

国家权力如何嵌入基层，从而建立国家对基层的权威主导是衡量国家治理现代化的重要维度。党的十八大以来，在“精准扶贫”“乡村振兴”等政策高位推动下，国家通过“项目进村”［1］的方式向基层社会输入大量公共资源。为规范和监督“资源下乡”中基层权力的运行，确保公共资源高效利用，并借此契机助推国家权力嵌入基层，推进国家治理体系和治理能力现代化，新一轮“规则下乡”同时展开，村级治理变得越来越规范化、标准化、专门化、程序化［2］。乡村基层治理的标准化建设不断得到国家层面的强调和推动①2015 年3 月，国务院印发《深化标准化工作改革方案》强调，更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用。同年12 月，国务院办公厅印发《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020 年）》将农业农村标准化作为国家标准化体系建设重点领域。2021 年12 月，国家标准化管理委员会、中央网信办、科技部、工业和信息化部、民政部、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、商务部、应急部联合印发《“十四五”推动高质量发展的国家标准体系建设规划》进一步明确将乡村治理标准作为国家标准体系建设重点领域。。

现有研究主要从规范意义上关注标准化治理在国家治理和基层治理中的制度优势［3-4］，然而，对“标准化治理在基层治理情境中的具体运行效能如何”这样更加值得关注的研究议题缺乏足够重视。更鲜有研究对基层标准化治理困境及其“再标准化”治理转向进行深入观察和实证分析。那么，标准化治理的基层困境何以发生？如何理解基层治理“再标准化”转向？这是本研究将尝试回答的问题。

一、标准化：贯穿国家治理的制度工具

标准化发端于泰勒的科学管理理论②1911 年，泰勒在首次出版的《科学管理原理》中为提高生产效率，对工人工时、技术动作进行标准化管理，制定“最优生产标准”。。20 世纪70 年代，西方国家在政府部门改革过程中将标准化管理理念应用于社会管理中，以提高政府社会管理及公共服务水平。此后，标准化理念逐渐在社会公共领域发挥作用［5］。在国家治理的语境中，标准化遵循规则构建、技术治理以及组织行为控制的逻辑，代表国家对社会秩序的干预［6］，旨在最大限度地减少不确定因素对国家权力意志和秩序的影响，从而实现国家对基层的制度嵌入和组织控制。通过程序化、清晰化、统一化、技术化、规范化的标准构建国家治理体系，从而完成对社会秩序的构建，能够反映国家的社会治理水平。当前，标准化已经成为衡量现代社会的基本要素［7］，推进标准化也是国家治理现代化的必然要求［8］。

现代国家治理建立在由正式制度和规则构成的国家治理体系基础之上。国家治理体系包括规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序［9］。构建科学规范的制度体系是国家治理现代化的关键所在［10］。因此，国家治理体系的构建能力成为现代国家治理水平的重要体现和关键测量指标。标准化能够通过标准体系的建立明确在国家治理中“谁来治理、如何治理以及治理的目标”等关键性问题，为国家治理体系的构建提供基本遵循和参照。此外，标准化能够将宏观的国家治理体系指标化、数据化、可视化，便于操作和执行，增强国家治理能力现代化，从而推动国家治理的制度优势转化为治理效能。

基层治理既是国家治理的基石，也是国家治理体系构建的重要领域。基层治理情境具有具体性、复杂性、非程式性、动态性等特征，建立统一、明晰的标准是国家治理嵌入基层情境的基本前提。有效的标准化制度工具是基层治理衔接国家治理的关键。标准化的程序性、统一性和适用性等特征使国家治理过程变得更清晰、可理解，能够最大限度减少基层治理情境中非理性因素的影响，使国家权力意志顺利抵达基层。具体而言，标准化通过化繁为简，寻找基层治理情境的最大公约数，建立系统的治理标准，使基层治理从高度复杂性和模糊性中跳脱出来，更加清晰、明确、可预期，从而实现国家对基层的有效治理。

标准化在贯穿国家治理过程中也存在有限性。标准化是一种“人造的秩序”［11］，具有显著的建构性特征，而人为建构的标准化规则体系永远无法将不规律的社会事实全部纳入其中。因此，标准化与特定治理场景之间可能存在不适应的问题［12］。总之，标准化是贯穿国家治理全过程的制度工具，但同时也具有潜在的治理困境风险。本研究基于对H 镇村级工程流程再造的个案观察，透视标准化治理在具体治理场景中的运行样态及其在基层遭遇的困境，从中进一步理解基层治理从“标准化”到“再标准化”的行动转向。

二、遭遇困境的标准化治理

H 镇位于浙江省西部，与安徽省毗邻，全镇辖区面积267 平方公里，下辖18 个行政村，340 个村民组，总人口约3.6 万人①资料来源于2021 年3—7 月笔者在H 镇的参与式观察和实地访谈。。近年来，在深入推动“两山”理论转化实践中，H 镇着力提升公共服务质量和生活设施水平，村级工程项目数量及规模逐年上升，工程建设标准化要求日趋严格。从外部形式上看，村级工程标准化对村级权力运行的监督效果显著，村干部用权以及工程项目运行更加规范，但在规范的形式下，标准化治理蕴含的监督导向、自主性规制以及程序主义与基层差异化的组织结构、有限的治理资源、复杂的治理情境之间存在张力，使得标准化治理在基层遭遇困境，如基层事务性负担加重、治理资源错配以及规则悬浮等问题突出，如图1 所示。

图1 标准化治理在基层遭遇困境

（一）监督导向与基层负担加重

监督村级权力运行，降低村级权力廉政风险是村级工程标准化的首要目标。为监督村干部用权，村级工程标准化设置了民主决策、项目审批、责任追究等标准程序，形成对工程建设中村级权力事前、事中、事后的全过程监督链条。为此，H 镇组建村级工程领导小组，依照多主体参与、精细化分工、多环节审批的原则，乡镇党政办、综治办、招标办、村镇建设办、“三资”中心等共同参与，形成村级工程的全过程“接力监督”。村级权力最大限度地被监督和制约，权力运行更加规范。

从行政监督的逻辑出发，“接力监督”能最大限度地让“专业的人做专业的事”，便于对村级工程每个环节展开精细化的有效监督，从而实现整个过程的标准化、规范化运行，但问题在于“行政监督必然要求监督主体与被监督主体组织结构上的匹配”。质言之，村级权力组织要能够进行同样的精细化分工。目前，在村级权力组织结构中，精细化分工显然难以实现。于是，在村级工程监督过程中，上级监管者“众”而被监管者“寡”，导致监督者“包围”被监督者的尴尬处境经常出现，村级权力运行的事务性负担因此加重。S 村和L 村干部对此深表不满：

“村委一共就五个人，不可能全部来做工程吧，真正能把精力集中到工程上的，加上我这个村主任，最多也就三个人，上面七八个‘办公室’都是我们的‘领导’，我们怎么办，不吃不喝也忙不过来。”（HGSK20210403）①本文以“访谈地点+访谈时间”格式对访谈内容进行编码。

“政府每个条线上都领导我们，今天党政办叫开会，明天招标办叫开会。我们村离镇上比较远，每次开会早上出发，下午才能回来，一天的时间和精力就耗费在开会上了，而且这样的会太多了，有时一周有三四天都在开会的路上，还怎么开展工作？”（HGLX20210718）

此外，标准化对村干部的监督主要通过审批、检查等方式进行，要求村干部将大量工作形成文字材料，在项目运行的不同阶段提交，以配合上级部门开展监督。因此，标准化监督考核助推了工作“留痕主义”的生成，频繁的“填表”“交表”加重了村干部负担。尽管各条线进行了精细化分工，但由于工程项目的系统性和过程性，各环节所需材料往往出现交叉重叠的情况。例如，立项时提交的材料在项目交易、项目变更审批时因监督主体变更又需再次提交，加重了村干部负担。村干部的不满情绪是显而易见的：

“需要村里提交的材料太多了，大事小情都要形成文件，项目上每走一步，都要提交一摞材料审批、报备。我们用过的打印纸就是最好的证明，为了交材料，打印纸一箱箱买回来，几天就用完了，去年我们村在材料打印上用掉近两万元。而且，这么多材料填写、提交都是我们这几个人。仔细想想，我们村干部的时间都花在这材料上了，都成了‘材料员’。”（HGTK20210330）

（二）自主性规制与基层治理资源错配

高效配置资源是村级工程标准化重要的目标导向。为降低资源配置成本，实现资源有序、高效配置，村级工程标准化依据项目合同估算价，对工程项目进行精细化类型划分，并在分类基础上依托市场机制配置资源，发挥政府与市场在资源配置过程中的优势叠加，但在政府主导的市场资源配置中，作为非程式化乡村社会运转重要机制的村级权力自主性受到强势规制，村级权力的灵活性、自主性难以发挥原有的作用，村级工程建设中资源错配现象时有发生，村民和村干部不满情绪日益加重。

在标准化实施以前，H 镇村干部能够在工程项目建设中发挥权力的自主性、灵活性优势，吸纳基层非正式社会资源降低工程建设成本。在资源相对短缺的乡村社会，这种由村干部出面吸纳非正式社会资源参与公共事务以降低成本的“策略”得到村民普遍认同，甚至被认为是对村庄“当家人”最基本的能力要求。在标准化实施以后，工程建设各环节都必须通过市场机制进行招投标，村干部行为也必须符合程序、合乎制度，还要接受监督问责，村级权力的自主性被严格规制。在权力运行风险急速攀升的情况下，“多一事不如少一事”和“按规定办”的避责逻辑成为村干部共识。村干部在村级工程运行中的角色由“组织者”向“协调者”转变。在此情况下，村级工程建设的全部细节都被纳入高成本的标准化运作程序中，使大量资源被消耗在村级工程建设的外围程序上，甚至在村级工程建设的过程中出现“花大钱办小事”的现象。在当地村民和村干部看来S 村停车场的修建，就是“花大钱办小事”的典型。

2020 年S 村需要修建一个简易停车场供村民和游客使用。如果按以往经验，村干部可利用“熟人网络”“人情关系”与本村或附近采石场老板进行“交易”，以允许采石场免费将砂石废渣倾倒于停车场地基上为交换条件②H 镇辖区大部分位于二级以上水源保护地红线范围内，对于砂石废弃物的处理要求非常严格，砂石场往往需要不小的成本处理这些砂石废渣。因此，砂石场老板能与村干部实现“双赢”，有较高的“交易”意愿。，以“零成本”填平停车场地基。如此下来，作为停车场主要工程的地基修整费用就能节省掉，整个停车场的费用预计只需大约3 万元就能建成，但在标准化之后，S 村的停车场只能按照标准化流程完成。按照规定，超过2 万元的村级工程需要招投标，启动招投标程序就需要请第三方代理公司设计图纸、编制交易文件、发布信息等，既延长了工程周期，还增加了工程成本。最终，S 村按照标准化流程完成停车场的修建，花费近10 万元。其中，超过30%的成本用在第三方代理商方面。由于按照标准化程序，修整停车场地基的用材只能购买指定材料，但实际上与之前所用“免费”材料几乎无异，成本却大大增加，对此，村民对村干部颇有微词③数据来源于笔者在S 村的档案查阅和对访谈资料的整理。。

此外，村干部发现，具有投标资质的公司中标之后，往往会向外转包，甚至多次转包，尤其是一些利润空间不大的小型项目，中标方更倾向于通过转包轻松赚取中间差价。不少小型项目经过多次转包后竟由本村或邻村村民组建的施工队进行施工。由于层层转包，施工方的盈利空间大幅缩水，工程质量风险急剧攀升。村级工程标准化对村级权力自主性的规制旨在提升治理资源的配置效率，结果却造成工程资金消耗在招投标等程序性环节中，工程质量得不到保障。村干部积极性也明显降低，履职压力更大①尽管村级工程项目资金相当一部分来源于国家“补贴”，但在机会有限的情况下，村民和村干部普遍希望能够得到更多的“实惠”。。

（三）程序主义与基层规则悬浮

程序主义是标准化蕴含的重要内在逻辑。村级工程标准化是指通过行政秩序和市场秩序的介入，在村级工程建设过程中构建一整套标准化、程序化的操作规范。例如，村级工程项目决策必须按照“五议两公开”的民主程序进行，必须编制年度村级工程项目建设计划，报乡镇村级工程管理小组审核。项目的交易要求按照上级主管部门审批核准的发包范围和方式组织交易，接受监督、管理和指导。村级工程建设环环相扣，还要留有“痕迹”以备监督。村级工程标准化实质上是对村级工程进行全过程的程序化管理，且运行的每个环节都处于标准化程序中。

在行政监督和市场机制的共同作用下，原先较为松散的村级工程秩序为程序化的正式秩序所重构，但程序化的村级工程秩序与复杂的非程序化乡村基层治理情境并不适应，导致规则悬浮现象时有发生。标准化要求村级工程项目民主决策过程由专人形成会议记录，并保证清晰、完整，及时归档，永久保存，以备查证。会议记录既是村干部在村级工程决策过程中民主决策的证明，也是项目立项审批、资金拨付必须提交的重要材料，关系到项目能否立项以及对村干部的工作考核。这就要求村级工程项目决策必须在村民代表会议上完成，但召开村民代表会议有严格的前置条件，如实到人数必须达到应到人数的2/3 以上才能召开。H 镇在外务工者较多，在实际工作中召集一次村民代表会议并不容易。B 村干部对此感触颇深：

“村里平时哪还有闲人，都在外面打工，留在村里的不是上了岁数的老人，就是没上学的孩子。每次开村民代表大会，我们村委都给大家报销半天的误工补贴，但就算这样人也来不全。”（HGBS20210402）

笔者在田野观察中发现，由于多山丘陵地形以及传统生活习惯的影响，H 镇各村规模普遍较小，人口也比较少，村民之间往往紧邻而居。熟人社会特征在H 镇各村非常明显。在这种特定情境下，村干部同村民碎片化的“非正式”交流非常频繁。因此，对于一般的工程项目，无论是由村民基于自身需求向村干部提出，还是村干部基于服务村民的动机主动提出，都会在非正式场合展开多次意见交换。尽管这种非正式的意见交换不能同时空面向全体村民或村民代表，但在乡村熟人社会中的传播速度非常快。基于此，一项村级工程的决策在村民代表会议进行表决前其实已经进行了较为充分的讨论。这些项目一般来自村民提议或是村民的共同期待，在表决时往往能够得到积极支持。如T 村和Y 村干部所言：

“在村里做事跟在政府做事不一样，我们村干部要随着老百姓的习惯来，不然做不成的。比如说这个会议记录，不做不行，但要真的按照标准来的话，怎么可能呢，他这个东西设计得就不合理嘛，我们只能编一编了，到时候好交材料，没办法。”（HGTS20210402）

“有一些小工程，它本身就比较特殊，不可能完全按照程序来。比如夏天雨水多，我们这里地形又特殊，经常会有小范围的滑坡泥石流，把路挡住了、砸了，这种情况哪还能等到开会，雨停了就得赶紧干，不然老百姓要把村干部骂死了。”（HGYH20210401）

因此，如果强行要求村干部按照程序主义的村级工程标准，将村民代表“请上会议桌”完成村级工程项目的“民主讨论”过程，就必然将标准化程序、规则引向形式主义，导致正式规则悬浮于乡村非正式秩序之上。

三、基层治理“再标准化”转向

为解决村级工程标准化在实际运行中基层事务性负担加重、治理资源错配以及规则悬浮等治理低效的困境，H 镇主动梳理上级关于村级工程的各项标准，进行了从“接力监督”到“集中指导”、从“权力约束”到“空间让渡”、从“规则替换”到“惯习兼容”为主的“再标准化”治理转向，在转向中形成了服务导向的转换、村庄自主性的激活以及程序主义的调适等实际效果，使标准化治理效能在基层彰显。

（一）从“接力监督”到“集中指导”：服务导向的转换

为解决村级工程标准化中“接力监督”加重村干部负担的问题，H 镇转变村级工程标准化单一的监督导向，在强调对村级权力运行监督的同时，突出对村干部履职的服务导向。为实现标准化服务导向的转换，H 镇重新定位各科室在村级工程中的职能和角色，加强各工作条线之间的信息互通和标准衔接，以集中审批、集中督查、集中管理为主的“集中式”指导替代“接力式”监督，避免村干部同时被多主体、多标准监管“包围”的局面出现，从而减轻了村干部在村级工程运行中的事务性负担和权力运行压力。

在从“接力监督”向“集中指导”的转换中，H 镇将参与村级工程的各工作条线进行系统性串联，为村干部提供“一站式”项目审批服务，在村级工程项目提交村民代表会议进行最终表决前，由乡镇政府联合各分管条线对各村相关工程项目进行集中式预审。集中式预审将分管科室、联村领导以及组长同时召集起来，对各村提交的工程项目申请进行详细的现场审核，对于符合规定事项的项目当场表决，予以同意；对于存在风险的项目现场讨论、退回或缓议；对内容不合法、程序不合规、缺乏可行性的项目予以否决。

集中式预审的优势在于能够整合各职能条线所掌握的信息和资源，对能否进行表决的村级工程项目进行充分讨论和信息交换，打破部门之间的信息壁垒和标准分割，将分散的各部门整合为统一的整体，避免由各部门“递进”审核造成的环节往复、信息不对称等情况，使各条线更有效地对村级工程项目能否开展以及开展过程中可能出现的问题进行商讨和表决，对亟须解决的问题及时予以解决。集中式预审以部门整合的方式带动标准的整合，在一定程度上减轻了因乡镇与村庄组织结构差异化造成的村干部负担问题。村干部此前的不满态度有所好转：

“现在比之前好多了，在项目立项时，我们就将各条线所有要求提交的材料全部准备好，然后去镇里集中开会，纪委、招标办、“三资”中心这些条线都在一起开会，一次性解决问题。当场解决不了的个别问题，也只是少数部门来跟我们进行再次对接，帮我们解决，再不用同时应付好几个部门，考虑好几项标准，交好几份材料了，压力确实小了。镇里也确实是为我们村干部考虑了。”（HGSK202107016）

在从“接力监督”向“集中指导”的转变中，H 镇通过梳理上级标准，将标准化带入村干部的权力运行情境中，实现了村级工程标准化对村干部服务导向的转换，减轻了村干部在村级工程标准化运行中的事务性负担，促成了基层治理“再标准化”转向。

（二）从“权力约束”到“空间让渡”：村庄自主性的激活

在村级工程标准化过程中出现的资源错位配置表明，以行政秩序和市场机制规制乡村基层资源配置的自主性，过度约束了乡村基层应对复杂事务的灵活性。这也表明，村级工程标准化同乡村基层治理情境之间存在不匹配、不适应的问题，为此，H 镇对村干部权力进行了适度松绑，为乡村基层权力自主性发挥让渡一定的权力空间，缓解了村级工程标准化秩序和效率之间的冲突。

对于乡村基层权力自主性的过度约束突出表现在村级权力在工程项目交易中的支配范围过于狭窄。如，标准化将允许村委直接发包的工程门槛设定为合同价2 万元以下，但笔者在调研中发现，近年来随着工程建材和劳动力价格不断上涨，2 万元以下的村级工程项目实际上非常少见，大部分小微项目都在2 万—5 万元之间不等，因此，2 万元以下村级工程允许村委直接发包的规定在实践中没有操作意义，意味着村干部在工程项目的交易过程中没有实际支配权。正如T 村村干部所言：

“现在哪还有2 万元以下的工程，材料和人工一直在涨价，稍微动一下2 万块钱都不够。前段时间我们村里的路被雨水冲开一个缺口，说起来多小的一个事啊，修了一下还花了近3 万块钱。而且，往往这里刚修好，那里又塌了、冲毁了，我们整个雨季都在修路，虽然每次花的钱不算多，但是整个雨季修下来，花的可不少，又不算紧急抢险工程，你说这是小工程还是大工程。”（HGTK20210715）

为此，H 镇允许部分合同价略超2 万元，对于那些简单、常规性的村级小微工程项目也可视情况直接发包，并由乡镇把关建立小微工程施工单位或工匠储备库。允许直接进行发包的村级工程可由村委在民主决策和村监委监督的基础上，从乡镇施工单位或工匠储备库中综合具体情况选择施工单位或工匠，为村干部灵活处理部分小微工程留置了适当的权力空间。H 镇招标办主任对此解释：

“施工单位（工匠）储备库其实是我们乡镇政府为村级工程选择施工方做的第一轮筛选工作。一般先由我们乡镇政府对施工单位（工匠）的资质进行审查，严格把关，排除缺少资质或者存在不良信用的施工单位（工匠），然后将靠得住的列入我们的储备名单。但在村级工程进行时，村里具体选哪一家施工方进行施工，还是由村里决定，由村干部在村监委的监督下同施工方直接接触，综合整体情况进行选择，目的在于确保工程项目施工单位的可靠性。”（HG20210402）

实质上，H 镇拓展了村干部在村级工程项目运行中的自主权范围，将更多的小微工程项目直接交给村干部，同时又通过划定选择范围的方式对村干部的自主权进行约束，既保证了村干部灵活处理的自主权，又进行了相对规范的“权力约束”。H 镇的权力“空间让渡”为村干部分配资源提供了权力基础。由于将更多的小微工程项目交给村干部直接发包，激活了村庄的自主性，村级工程省去第三方代理环节耗费的资金和时间成本，能够将资源集中用在“刀刃上”，这在一定程度上解决了资源错位配置的问题。

（三）从“规则替换”到“惯习兼容”：程序主义的调适

秩序的建立不必压制地方的和流行的内容，压制地方和流行的东西往往会带来无序［13］。标准化规则“悬浮”的结果表明，正式秩序的建立不能完全排斥非正式秩序。基层的双重秩序结构，即基层内生秩序和国家权力塑造的秩序适度共生才是村级工程标准化的现实选择［14］。为解决标准化正式规则在村级工程中“悬浮”问题，H 镇在村级工程标准化过程中兼容了一些乡村社会的生活惯习，对于村级工程标准规则落地起到助推作用。村级会议规则悬浮的根本原因在于以行政秩序逻辑主导的标准化忽视了非正式惯习在乡村社会运行中的必要性。对此，H 镇对村级会议标准进行了调整，将乡村非正式惯习重新带入村级工程项目运行中，重新审视村干部面临的复杂情境，不再要求村级工程必须完整地在村民代表会议或者村民会议上提出、讨论。尊重村民非正式议事惯习，对于已经在会下充分讨论、酝酿成熟的村级工程事项不必在会上重复讨论，但要对表决过程进行完整记录。H 镇纪委书记表示：

“有些项目确实在会议之外就已经酝酿好了，而且一般来说这类项目都是响应老百姓的呼声、对老百姓都有好处的项目，比如说修建娱乐广场、健步道，现在大家生活条件好起来了，对这些设施都有需求，基本没什么太大的争议。那么这类项目大家平常都有交流，就没有必要必须在会议室里从头开始讨论，这种项目的决策会议记录就可以稍微放松一些，只要有表决意见就行。”（HG20210715）

此外，为提升村民代表会议效率，解决会议记录中的形式主义问题，使民主决策会议记录更加真实有效，H 镇对会议记录要求进行了调整，允许一次村民代表会议商讨更多的议程并简化会议记录内容，使村级工程标准化更加贴近村民代表会议过程和表决的真实情境。为确保村民代表发表意见的权利，H镇在村民代表大会表决前设置了意见发表环节。若村民代表在会上对表决事项仍有意见，必须保证其发言权利。为防止出现主要村干部“一言堂”的情况，H 镇要求村干部只能在充分听取村民代表意见之后“末位表态”，而不能“抛砖引玉”，将自己的意见首先传递出来，以免影响最终表决结果。正如H 镇纪委书记所言：

“如果主要村干部在会上先发言的话，他的个人意见和喜好马上就传递出来了，别的村干部或村民如果有不同意见也不太好意思讲了，整个会议就会为少数意见所控制。”（HG20210715）

四、理解基层治理的转向

基层治理“再标准化”转向是基层应对标准化与治理情境之间抵牾的一种策略选择，但又不同于已有的政策执行“异化”现象。从“标准化”到“再标准化”的自主实践，展示了基层在复杂情境下推行国家意志、维护乡—村共同体与动员干部、释放基层活力，从而促成有效治理的行动转向。

（一）适应基层情境与推行国家意志

标准化是一种体现国家意志的规制［15］。村级工程标准化背后是国家意志向乡村基层的延伸。基层政府是连接国家与乡村以及推行国家意志的重要载体。村级工程标准化过程中的基层困境倒逼基层以“再标准化”的方式推进标准化。本质上，“再标准化”是基层政府以适应村庄的方式对国家意志的推行。无论是通过服务导向的转换维护乡—村共同体进而动员村干部，还是通过让渡基层权力空间激活村庄自主性进而实现有效治理，或者对程序主义的调适，都是基层政府适应村庄的具体表现，最终目标均指向国家意志的推行。

适应性治理①适应性概念最早被用于生物学领域，是指生物体与外界自然环境相适应，提升自身生存能力的一种现象。随着现代管理学的发展，适应性概念逐渐被用来解释管理体制的弹性、灵活性，以适应不断变化的环境，而管理者也需要不断通过学习、调适以适应环境的变化，形成适应性管理。在此基础上，奥斯特罗姆提出适应性治理概念，认为适应性治理既是摆脱哈丁公地悲剧困境的关键所在，也是人类治理公共资源的重要策略，强调必须增加治理体系的弹性和学习功能，以此面对治理对象的不确定性。是理解基层从“标准化”到“再标准化”转向的关键逻辑。在村级工程标准化过程中基层事务性负担加重、治理资源错配以及规则悬浮等问题的根本原因在于标准化与乡村基层治理情境之间的不适应。科层行政逻辑始终主导着村级权力规制、公共资源配置以及村级工程秩序，强调对村级权力的过程性监督、对乡村自主性的强势约束、对乡村惯习的全面替代，远远超出村庄秩序的承载能力。国家的制度文本是刚性的和标准的，但现实社会问题是柔性的和多变的［16］。村级工程标准化必须适应乡村基层情境才能真正发挥效能，从而构建符合国家意志的标准化秩序。

有鉴于此，H 镇对村级工程标准化与村庄情境相悖的环节进行了适应性调整，从而使村级工程标准化更加贴近基层情境，使之衔接村级权力和乡村社会秩序。总之，H 镇通过“再标准化”增强了村级工程标准化的适应性和操作性，从而在基层建构符合国家意志的秩序，使国家意志在乡村基层情境中得到推行。

（二）维护乡—村共同体与动员干部

乡村关系是国家治理进入乡村社会的通道［17］，也是基层政府完成上级各项任务的基础性条件［18］。在“乡政村治”背景下，基层政府始终与村级权力保持不同形式的“共同体”关系，从而不断维系对村级权力的组织与动员。村级工程标准化本质就是“监督下乡”。大量实践和已有研究表明，“监督下乡”在推动乡村治理规范化、制度化的同时，也加剧了村干部的消极避责行为［19］。在过高的行政风险与履职压力面前，村干部往往选择将风险移交上级或者干脆搁置。

作为国家意志的传递者、表达者以及资源的控制者，基层政府对村级权力运行具有监督的责任，但强势监督之下，村干部的积极性势必遭到削弱，基层政府对于村级权力的动员能力也随之下降。国家意志的推行既需要规范村级权力的运行，又需要对村级权力进行有效动员。基层政府必须跳脱标准化治理中强监督弱动员的制度困境，在强监督的基础上，增强对村级权力的组织动员能力。

H 镇村级权力虽然在工程项目标准化过程中得到强势监督和规范，但村干部的负担因此加重，村干部履职积极性也被严重打击，支撑基层完成上级任务的乡—村共同体关系失衡。村干部在工作中以乡镇对其权力监督为由消极避责，“多一事不如少一事”“能花钱解决的就花钱解决”成为村干部在监督高压中自我保全的“秘诀”。在缺少村干部有效配合的前提下，乡镇难以展开有效的基层治理。村级工程标准化也因此难以真正落地。对此，H 镇干部深有体悟：

“标准化确实为村干部带来了不少负担，事务上和精神上的都有，反弹也比较强烈，工作积极性明显降低。有些脾气急躁的村干部甚至曾直接向镇里辞职，认为工作无法继续开展，怨言非常多。”（HG20210402）

H 镇治理转向的重要动力就是维护乡村关系，以此保持对村干部的有效动员。因此，维护乡村关系与动员干部成为H 镇“再标准化”基本逻辑。H 镇通过将对村干部的权力规制方式由“接力式”过程监督转向“集中式”事前指导，既能够避免出现村干部同时被乡镇多部门监督“包围”的局面，减轻村干部履职压力；又能够站在村干部的角度，为村干部提前化解村级工程运行过程中的潜在风险，真正发挥基层政府的指导作用。

质言之，“集中式”预审以事前指导代替“接力式”监管中的事中纠错和事后追责，以“教练员”的身份服务村干部，而不是始终以“裁判员”的身份来考核村干部，真正站在村干部的立场，帮助村干部解决问题，为村干部减轻负担。总之，基层政府通过“再标准化”转向减轻村干部压力和负担，并同村干部共担风险、培养信任，从而维护乡—村共同体，增强基层政府对村干部的动员能力。

（三）释放基层活力与有效治理

村级工程标准化的重要目标在于促使公共资源高效利用，实现基层有效治理。有效治理是工程标准化的合法性基础和前提，但在标准化实施过程中，出于对村干部权力监督的目的，以基层政府为载体的国家权力干预村级公共资源的分配，并将公共资源的配置与市场机制接轨。乡村公共资源的配置权在很大程度上为行政权力和市场机制所置换，但行政权力以秩序为旨向，市场则追求回报［20］，而资源有限的乡村以实现效用最大化为需求。在村级工程的运行中，由于村级资源配置自主权空间受到过度挤压，难以按照最符合村庄利益的方式配置公共资源，最终造成公共资源的错位配置。

村级权力自主性在乡村公共资源配置过程中具有显著的有效性。一是村级权力的合法性基础在村庄社会，公共资源配置是否合理，村庄能否获得发展，关乎村级权力的合法性。因此，村级权力具有回应村庄资源配置需求的内在动力和外在压力。二是村级权力深嵌村庄发展环境中，最了解村庄发展的需求与矛盾，能够准确识别村庄对公共资源的需求并及时予以回应。三是村级权力在村庄范围内具有相对权威性，对于成本低廉的非正式资源配置渠道具有一定的支配力，在公共资源配置中具有明显优势。T 村村干部直言：

“我们村干部也希望用好村里这点钱，多给村里办点事。村里老百姓说村干部是当家人，弄不好的话，责任全在村干部身上，说你村干部不称职。村里需要什么样的工程项目，做什么项目对老百姓来说最划算，村干部心里都有一杆秤，我们比谁都清楚。”（HGTH20210402）

村级权力自主空间对于村庄有效治理具有积极意义。在村级权力规范化监督的前提下，保留适当的自主空间，适当兼容基层权力运行环境中的传统惯习，能够使村干部在秩序的基础上按照最有利于村庄利益的方式行使权力，释放村级权力在配置公共资源中的活力。在动员干部的基础上，释放基层活力与有效治理成为H 镇“再标准化”转向的重要逻辑。通过“再标准化”赋予村级权力更多的资源配置空间，为村级资源配置权“松绑”，发挥村级权力在资源配置中有效性优势，实现资源的精准、高效配置，降低资源配置交易的成本，从而实现有效的基层治理。

五、结论与讨论

标准化是实现国家在基层有效治理的制度工具，能够推动基层精细化治理，实现基层治理现代化，但标准化治理遵循的监督导向、自主性规制以及程序主义原则往往不同程度地背离基层治理情境。当标准化治理内在逻辑遭遇基层治理差异化组织结构、有限的治理资源以及复杂的治理情境时，标准化治理就会在基层面临治理低效的困境，表现在基层事务性负担加重、治理资源错配以及标准化规则悬浮等方面。

从“标准化”到“再标准化”是基层谋求上级标准同基层情境相适应的尝试，与“策略主义”［21］、“权宜性执行”［22］、“选择性执行”［23］、“变通”［24］、“共谋”［25］等政策执行“异化”行为不同，基层治理的“再标准化”转向是基层主动用“再标准化”的策略选择，消解并克服治理低效困境的行为，是一种更为积极的适应性治理尝试。适应基层复杂的治理情境以推行国家意志、维护乡—村共同体与动员村干部、释放基层活力，以实现基层的有效治理是理解基层治理转向的关键维度。

在标准化治理中应重视标准与基层治理情境适应性问题，预防和化解标准化治理中可能出现的风险与困境。在标准化治理顶层设计中应将基层治理秩序与活力的释放作为重要的考量因素。在资源下乡、治理下沉的背景下，规范化治理秩序是实现基层治理现代化的基础，但在非程式化的基层治理情境中，传统惯习的依赖、非正式秩序依旧是基层治理活力的重要支撑，应在标准化治理中予以重视。

本研究仍有进一步探讨的空间。一是个案H 镇的村级工程标准化不可避免受到地域因素的约束，标准化治理中的其他要素可能在H 镇村级工程标准化中表现不够显著，当研究视野转向更大的范围时，该个案经验可能存在适用性问题；二是由于田野观察的范围受限，本研究未能将标准化的初次制定纳入案例视野中，而标准化制定中的影响因素与“再标准化”转向的影响因素之间的对比可能对本研究具有重要价值。