政策学习何以推进政府购买服务政策发展？

王家合 张佳丽（华中农业大学.公共管理学院；b.乡村建设与基层治理研究中心，湖北武汉 430070）

一、问题提出

政府购买服务是“有为政府”和“有效市场”相结合背景下“放管服”改革的有益探索，各级国家机关通过付费的方式将公共服务事项交由符合条件的服务供应商承担，从而最大效用地发挥市场化提供方式的作用。2013 年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号），政府购买服务由此成为国家层面的制度安排。历经近十年的发展，我国政府购买服务政策体系不断完善，财政部发布的《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》（财综〔2022〕51 号），充分肯定了政府购买服务改革在改善人民群众生活、促进经济社会发展、助力新冠肺炎疫情防控等方面发挥了重要作用。

由此，政府购买服务政策再次成为公共管理及相关领域中众多学者关注的热点研究主题之一，既有成果主要从过程视角与主体视角展开研究。前者聚焦对政府购买服务政策执行过程［1］、扩散过程［2］、创新过程［3］、演进过程［4］的诠释；后者则关注政策的相关主体，从府际关系［5］、社会组织［6］、服务对象［7］等视角切入政府购买服务政策研究。正如有学者对开展政府行为研究提出的建议——关注常态应多于事件［8］那样，政府购买服务政策作为政府在公共服务领域中应对短期冲击和着眼于长远发展所作出的常态化制度安排，需要囊括政策过程与主体进行研究，才能展现政府购买服务政策的常态与底色。

实际上，政府购买服务作为公共服务领域“放管服”改革的重要实践，在其发展过程中，地方先行的政策创新与中央支持的政策扩散之间的过程值得探讨，而无论是讨论政策创新或政策扩散，其中不可绕过的主题便是政策学习［9］。政策学习是政策制定者基于先前政策经验，以确保政策目标的实现为前提，对政策进行持续调适的行为或过程［10］。政策学习的过程特征与我国改革过程中政府的强大学习能力十分契合。政府购买服务具有中国改革的基本特点，即在明确的目标范围内，自下而上或自上而下地以多种形式开展创新性实践，政策制定者通过实践经验的学习，不断对公共政策予以相应调整，从而寻找到适恰的道路［11］。在此过程中，政府购买服务政策制定者关注到先前政策的成功经验并加以吸收借鉴，呈现于后续政策问题、政策目标及政策内容的相应调整中，这一过程推动了政府购买服务政策的发展。

从行为主体的角度而言，可以认为政策学习的行为与政策发展的过程均由政策制定者发起，因而在尝试回答“政府购买服务政策如何发展”这一问题时，政策学习成为有效的思考路径。其合理性源于政府购买服务政策的时间逻辑，即在政府购买服务政策正式成为国家层面制度安排之前，已有部分地方政府在治理过程中先行开展政府购买服务的实践。正是这种地方的非常规政策学习引起了中央决策者的关注，使其对政府购买服务政策的地方经验产生学习动机，进入自上而下的政策扩散阶段，故而可以认为政府购买服务政策发展是由政策制定者为达成某种目标而进行的政策学习过程［12］。因此，通过将政府购买服务政策学习过程予以清晰呈现，是探讨政府购买服务政策发展的关键之匙。

二、政策学习的分析框架

当政策制定者吸取政策执行经验与教训，持续关注政策问题的再次界定、政策目标的改变或强调、政策内容的局部调整时，政策学习便已产生。而与大多数概念一样，政策学习难以进行直接观察，如果能够借助与研究主题相适宜的已有研究成果进行分析，或许可以在方法与内容的匹配过程中获得新的灵感。仅从研究成果的形成而言，西方学术界因其相关研究起步较早，形成的研究成果更为成熟；而从研究成果的适用性而言，中国政策情景则是不可忽略的观察场景。在寻求中国政策情景下可资借鉴的政府购买服务政策学习研究经验时，May 基于大量公共政策经验所提出的政策学习形式——政策制定者对某项政策的政策问题、范围及目标等进行重新确认或再次确认［13］，为本文提供了可能的参考。首先，政策学习适用性体现在对政策情景的稳定性要求上。尽管May提出的政策学习形式是基于西方国家的政策经验，但由于西方国家政治体制中存在众多谋求自身最大化利益的利益集团，不同利益集团力量的此消彼长导致政策情景长期处于不稳定状态，政策目标共识难以达成，致使西方政策情景中虽然易于形成政策学习的机会，但在实际中却难以实现政策学习。我国坚持以人民为中心的发展思想，经济社会发展规划目标制定模式易于达成全社会对于未来发展目标的明确共识，在此基础上形成的长期稳定的政策情景对于政策学习形式的使用具有很好的适用性。其次，政策学习适用性体现在公共政策研究领域中本土研究成果的借鉴。谢秋山和陈世香基于对政策学习的理解，结合我国农民公共就业服务政策特点，构建了关于政策演变逻辑及结果的观察框架［14］；吕佩等人以价值共创视角理解May界定的政策学习概念，形成共创性政策学习的理论模型［15］；丁建彪基于政策学习对政策制定者思维的改变，指出政策学习是扶贫政策演变的驱动力［16］；杨宏山和李娉提出“府际学习”概念，剖析了中国政策创新的互动学习路径及运作机制［17］。上述学者结合西方语境与中国场景，通过研究方法工具性的发挥，凸显研究问题的价值性。最后，政策学习适用性体现在政府购买服务政策的发展过程。我国政府购买服务政策体系正处于一个政策制定者不断调整购买目标、创新购买方式、规范购买流程、明晰相关主体、健全监督机制的完善过程，这与政策学习形式的内容相符，即政策制定者对政策重新思考，思考的结果涉及某一政策领域内政策制定者对于某些关键问题的信念是否被改变或再次重申。有鉴于此，本文尝试与西方语境的研究经验进行对话的同时讲述中国故事，以May提出的政策学习形式为参考，呈现政府购买服务政策学习过程，探寻中国治理逻辑。

为表明政策学习发生的过程，May将“政策目标调整—政策目标群体改变—政策权利授予变化”作为分析维度。政策目标调整指的是对政策目标进行修正、强调或转变；政策目标群体改变指的是因政策变化而能够满足诉求的群体的改变；政策权利授予变化表示政策对某些群体新增政策相关权利或限制原有的政策相关权利。政策学习分析维度为本文观察政府购买服务政策学习过程提供了基本框架，但与普遍的公共政策不同的是，政府购买服务政策更多涉及服务购买主体、服务承接主体及服务对象之间签订的合作、委托协议，在这份内容复杂的“协议”规范中，政府必须关注其他主体的合理需求。即便肩负着维护与实现公共利益的职责，作为购买主体的政府在政策制定中也存在自身需求偏好且显著地影响其学习动机，进而影响其公共行政行为［18］。政府购买服务的各个阶段均存在相关主体之间基于需求传递与回应而形成的交互行为，服务对象向服务购买主体传递难以被家庭或个人力量满足的公共服务需求，作为公共权力的拥有者，服务购买主体承担着为服务对象提供相应公共服务供给的责任；在向社会力量寻求服务供给的过程中，服务购买主体期望实现其职能转变、资金效率提升、服务质量改善等多种需求。同样，服务承接主体也期望实现盈利空间、政策支持和风险共担等保障需求；作为公共服务的直接提供者，服务承接主体实际上承担着由服务购买主体转移而来的责任——提供公共服务。同时，服务对象是服务供给过程中的监督者、服务使用满意度的评价者和服务效果的反馈者，服务承接主体需要服务对象的认可，以使其在服务评估中获得良好结果，从而增强服务购买主体的信任并得到再次合作的机会。

结合政府购买服务过程中相关主体的需求关系，本文在May 提出的政策学习分析框架基础上将“政策目标群体改变”这一维度调整为“政策目标群体需求改变”，建构“政策目标调整—政策目标群体需求改变—政策权利授予变化”的政府购买服务政策学习三维分析框架，如图1 所示。

图1 政府购买服务政策学习的分析框架

三、政府购买服务政策学习的三个维度

作为国家层面部署的一项重要改革工作，政府购买服务的正式提出是在2013 年，此后多项政府购买服务政策相继发布。在我国，中央对政策的吸纳引发地方政策爆发，导致公共政策由中央到地方的扩散过程是全面与及时的［19］。而当公共政策向地方政府扩散时，由于国家层面的政策对于地方政策具有极强指导性，政策的扩散更多地体现为政策模仿，其中也存在各地依据实际情况进行政策内容的部分调整，但总体而言，我国地方层面的政策扩散存在“大一致、小不同”的特征［20］。有鉴于此，笔者认为，国家层面的政策相较于地方层面的政策更具代表性与系统性，因而选择了2013—2022 年国家层面的政府购买服务政策作为分析对象。政策文本主要来源于中国政府采购网、国家财政部和北大法宝、法律之星等具有权威性和代表性的政策法律网站。基于政策体系的完整性考虑，将政府购买文化服务、养老服务、救助服务、法律服务等领域的重要政策文本也纳入研究对象的范畴。最终，整理了2013 年以来国家层面关于政府购买服务的30 份政策文本（见表1）。

表1 2013—2022 年国家层面政府购买服务政策

（一）政策目标调整：从范围扩张到领域深化

政策目标是政策制定者在公共政策落实前预估可以实现的目的或结果，它是政策执行的前提、政策评价的基础以及政策调整的依据［21］。当政策目标发生改变时，政策制定者的认知也随之变化，而引起这种变化的原因很多，或是原有的政策目标已实现，或是原有的政策目标难以实现，抑或出现更重要的政策目标代替了原有的政策目标。在近十年的政府购买服务政策发展过程中，随着政策制定者认知的深化，政策目标呈现从范围扩张到领域深化的变化趋势。

1.拓宽购买的政策目标。2013 年9 月，国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求地方各级人民政府因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作。同年12 月，财政部发布的《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111 号），要求积极有序推进政府购买服务工作。自此，政策推动政府购买服务成为全国范围内的改革工作。《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社〔2014〕13 号）、《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34 号）、《关于做好2016年政府购买农业公益性服务机制创新试点工作的通知》（农办经〔2016〕12 号）等政策基于前期政府购买服务实践经验的学习，逐步扩大政府购买服务领域；《关于民政部门利用福利彩票公益金向社会力量购买服务的指导意见》（民发〔2014〕219 号）则尝试探索福彩公益金与政府购买服务结合的可行性。政策目标在拓宽服务购买方面彰显力度，具体表现为深化服务购买领域和扩大服务购买规模。

2.优化购买的政策目标。通过前期政策的引导和推动，各地政府在扶残助残、养老助老、公共文化、交通运输等多个适宜社会力量进入的公共服务领域积极开展了政府购买服务工作。在此基础上，政府购买服务政策目标进一步深化，着眼于服务承接主体的培育、购买过程的管理及购买效果的评价等。《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96 号）明确了购买主体和承接主体、购买内容和指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等方面的要求。根据对承接主体的条件要求，《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综〔2014〕87 号）和《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》强调，各级政府和相关部门既应提供社会组织自我管理能力与服务承接能力提升所需的必要支持，也要依法对社会组织的登记审查、资金使用、业务活动、信息公开等进行规范管理。在服务购买具备一定规模后，提升服务购买质量成为政策学习新的聚焦点。《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》（民发〔2015〕89号）等政策强调，在通过独立自主的第三方机构对服务承接主体展开服务供给完成度评估的同时，还需进一步对服务购买过程中成本节约水平、流程规范程度、资金使用效率、服务供给公平等方面开展评价。

3.精准购买的政策目标。拓宽购买和优化购买政策目标取得一定成效后，政策制定者更加注重精准实现政策目标，满足服务对象的需求。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）体现了政策制定者对于前期政府购买服务实践中出现的违背政策目标现象的关注，突出“严”的基调，要求严格按照规定范围实施、严格规范预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。《关于做好2022 年政府购买服务改革重点工作的通知》更是要求进一步加大城乡社区服务、公共卫生服务、基本养老服务、就业服务、教育服务等重点领域政府购买服务改革力度，精准提供基本公共服务。

（二）政策目标群体需求改变：从单点聚焦到多点覆盖

公共政策是在一定时期内为满足特定群体需求，实现特定目标的政治工具的集合。群体需求在很大程度上影响政策目标共识的达成，进而影响着公共政策内容制定，因而公共政策内容能够体现引起政策学习的群体需求。总体而言，政府购买服务政策对目标群体需求的回应呈现从单点聚焦到多点覆盖的变化趋势，相关主体的需求逐渐得到政策制定者的关注。

1.突出服务购买主体的公共服务职能强化需求。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》强调了政府购买服务对于强化政府公共服务职能、创新公共服务供给模式的重要性。《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》鼓励地方先行，积极探索具有中央与地方适用性的政府购买服务政策体系，要求各级政府部门履职尽责，制订部门职责范围内的政府购买服务工作实施方案，加快推进政府公共服务职能的转变。这两份政策对政府购买服务工作的全面推行提出总体性要求，期望通过向社会力量购买服务强化政府公共服务职能，后续政策逐步扩大政府购买服务的领域和规模，在全国范围内推广政府购买服务改革，探索实现强化政府公共服务职能的目标。

2.实现服务购买主体与服务承接主体之间的优质合作需求。服务购买的过程是服务购买主体与服务承接主体共同发挥各自优势的过程，没有优质的承接主体，就无法形成充满活力的承接市场。因此，为服务购买主体培育可靠的合作伙伴，满足服务购买主体与服务承接主体之间的优质合作需求成为政府购买服务政策学习的重要指向。《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》等政策相继发布，向作为服务购买主体的各级政府提出打造良好的服务供给市场、提升社会组织服务供给能力、加强对社会组织的考核等诸多要求。政府购买服务不再是简单地花钱办事，而是围绕服务承接主体的公共服务过程提供必要的政策支持，使其在健康规范的环境中进行服务供给。2016 年6 月，国务院成立政府购买服务改革工作领导小组，立足全局统筹协调各地区、各部门的政府购买服务改革工作。《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53 号）明确支持符合条件的事业单位与社会力量在公共服务供给中竞争，进一步扩大服务承接主体的选择范围，在激发服务承接市场活力的同时，也提升了政府购买服务质量。

3.满足服务对象多层次、多样化的公共服务需求。政府购买服务改革的核心是尽可能精准满足服务对象的公共服务需求。在精神文化需求满足方面，《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37 号）要求建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与服务对象文化需求有效对接；在住房保障体系建设方面，《推行政府购买公租房运营管理服务的试点方案》（建保〔2018〕92 号）提出试点开展政府购买公租房运营管理服务，增强保障对象的幸福感和获得感；在服务乡村振兴方面，《关于2019 年度金融支农创新试点政府购买服务有关事宜的通知》（农办计财〔2019〕49 号）要求引入金融机构作为承接主体，围绕农户尤其是新型农业经营主体的资金需求，创新服务事项；在贯彻依法治国理念、提升全民法治素养方面，《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》（司发通〔2020〕72 号）鼓励通过向社会力量购买的方式为有需要的群体提供法律服务，并要求对政府购买法律服务指导性目录实行动态管理；在实现“人人享有康复服务”目标方面，《关于积极推行政府购买精神障碍社区康复服务工作的指导意见》（民发〔2020〕148 号）提出发挥市场机制作用，在把握社区服务需求特点基础上合理选择购买康复训练、支持性服务及机构疗养服务。

（三）政策权利授予变化：从基本权利授予到权利体系构建

政策权利授予在使政策目标群体获益的同时，也对目标群体的资质、义务、诉求等提出相关要求。随着时间与实践的推进，政府购买服务政策权利授予的学习过程呈现从基本权利授予到权利体系构建的变化趋势，即在服务购买主体拥有服务购买权利的基础上，朝着服务承接主体拥有权益保障权利与服务对象拥有需求表达与监督权利的方向延展。

1.授予服务购买主体购买权利。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出在适宜的公共服务领域开展政府购买服务的同时，授予服务购买主体购买权利。购买何种公共服务是购买权利的重要内容，《政府购买服务管理办法（暂行）》规定基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项等六类服务事项应纳入政府购买服务指导性目录实施购买服务，然而，公共服务具有不同程度的非竞争性与非排他性，并非所有公共服务都适宜以政府购买的方式提供，2020 年1月发布的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）规定了不得纳入政府购买服务范围的六类事项①《政府购买服务管理办法》规定以下各项不得纳入政府购买服务范围：不属于政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的事项；政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；融资行为；购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。，这一服务购买“负面清单”明确划分了服务购买主体购买权利的边界。

2.授予服务承接主体权益保障权利。多地政府购买服务实践的经验与教训表明，如果服务购买主体将服务生产职责向服务承接主体一转了之，只顾花钱办事而对于服务承接主体在服务供给过程中遇到的困难和存在的漏洞不帮不察，那么购买的最终效果将大打折扣［22］。首先，针对政府购买服务实践中存在的问题，《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》要求政府将社会组织视为合作伙伴，充分发挥社会组织的专业优势，增强服务供给。其次，针对服务承接主体的诉求，《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》要求在对服务承接主体提供简化服务项目审核流程、加大财政资金支持、联合培养专业服务人才等支持的同时，建立社会组织“异常名录”和“黑名单”，促进服务承接市场的优胜劣汰，向优质服务承接主体倾斜公共资源；《关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知》（财综〔2017〕57 号）首次提出在全国范围内搭建公开、透明、高效的政府购买服务工作平台，为服务承接主体提供了解信息的便捷渠道。最后，针对提升服务承接效能的要求，《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》强调由第三方机构评估服务购买效果的重要性，要求评估过程公开透明、评估结果与激励政策和信用记录挂钩，确保评估的公正性、客观性、专业性。

3.授予服务对象需求表达与监督权利。一方面，相较于被动接受服务购买主体与服务承接主体的需求搜寻，服务对象主动的需求表达能够极大提高政府购买服务的精准性与及时性。《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》等政策要求将公共服务需求作为政府购买服务指导性目录制定的依据，通过设立热线、开通微信微博和电子邮箱等渠道保障服务对象意见表达权利。服务对象不再是听之任之的沉默者，有相应渠道向服务购买主体和服务承接主体表达其需求。另一方面，仅仅依靠服务购买主体对服务承接主体的单一监督难以达到理想效果。《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）等政策明确指出互联网、新媒体应成为服务对象在政府购买服务过程中发挥监督作用的重要途径，政府应重视服务对象的反馈，并将其对服务供给的满意度在评价指标体系中赋予更大权重，引导服务对象积极参与政府购买服务监督过程。

四、政府购买服务政策学习的特征与动因

（一）政府购买服务政策学习的特征

前文分析发现，稳定性、渐进性与战略性是政府购买服务政策学习过程中最为显著的三个特征。首先，政府购买服务政策学习具有稳定性。2013—2022年至少发布了30 份国家层面政府购买服务政策，表明政策制定者持续稳定关注政府购买服务工作，不断调整、完善政府购买服务政策目标、内容及其执行和评价等过程。其次，政府购买服务政策学习具有渐进性。我国的政治体制与社会经济制度对政府购买服务提出本土化要求，无论是对购买内容的界定、承接主体的选择，还是对购买效果的评估，都不难发现政策制定者不断探索在中国社会语境下合理调控政策调整的幅度与范围，以渐进的方式增强政策适用性，并为政策结果留下容错空间。最后，政府购买服务政策学习具有战略性。从关注为什么要买，到如何买，再到为谁买，政策制定者始终站在国家与社会发展的高度，使政策目标、政策目标群体需求和政策权利授予等政策学习维度紧紧围绕国家的总体部署，在稳中求进的总基调中规划下一阶段的政府购买服务政策的走向。

（二）政府购买服务政策学习的动因

1.政策场域的规范作用。依据一定逻辑而形成的相对独立的社会空间被称为“场域”，不同社会语境下构建的场域并不相同［23］。我国国民经济和社会发展规划以五年为一个发展时期，并在发展时期内遵循总体发展方向构建一定的政策场域，对该时期内所有政策的制定提出总体要求。根据前文的梳理可以发现，政府购买服务政策发展跨越“十二五”至“十四五”时期。作为一个人口大国，实现“十二五”规划中以覆盖全民为标准提供基本公共服务的要求并非易事，因而向公共服务领域注入社会力量便成为实现“十二五”规划相关要求的重要举措。党的十八届三中全会正式将政府购买服务确立为中央层面的要求后，相关政策相继发布。“十三五”时期我国公共服务体系的建设已形成一定规模，覆盖范围持续扩大，此时对于公共服务的要求不仅是覆盖全民，还要求创新服务供给方式，更好地满足公共服务需求。《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等政策相应地体现了“十三五”规划的指导思想，以人民为先，以需求为主，要求服务购买内容精准、服务购买过程规范、服务购买效果彰显。在“十四五”时期，政府购买服务成为国家深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要助力，《政府购买服务管理办法》便以更为明晰、准确的制度性要求规范政府购买服务工作的开展。回顾政府购买服务政策学习过程，不难发现其走向始终服务于国家的重大战略部署，并且保持长期、持续的渐进发展。

2.政策价值的引导作用。公共政策的价值意涵不能仅仅基于事实层面上的认知，更要把握公众对于美好生活的精神追求，在政策的制定与执行过程中实现事实与价值的统一，将提升效率与满足需求共同蕴含于公共政策中。由于服务购买主体中各级政府、各个部门存在购买偏好的差异化，服务承接主体中不同领域的企业、社会组织、团体及个人存在不同的承接偏好，服务对象中不同的社会群体因区域环境、经济条件、身体状况等原因对公共服务的种类、数量、使用方式等同样存在不同偏好［24］，政策制定者须考虑如何在政策价值中体现不同目标群体的偏好以达成政策目标。最初，在追求“效率”的政策价值引导下，政府购买服务政策目标聚焦通过政府购买的方式解决由政府公共服务职能不强引起的公共服务供给低效等问题，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等政策主要关注服务购买范围与规模的扩大。随后，当“效率”在一定程度上得到满足时，政府购买服务政策价值转为追求“效益”，既要求充足的服务购买数量，也要求更高的服务购买质量，《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》等政策开始关注服务承接主体能力的提升和服务承接市场的维护。最后，“效率、效益与社会公平正义”成为政府购买服务政策价值的更高导向，《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42 号）等政策强调服务对象多层次、多样化需求的满足程度应成为服务购买绩效评估的主要标准之一。不难发现，政策制定者遵循不同阶段政策价值的引导，加强服务购买方、服务承接方以及服务对象之间的合作与沟通，持续提高政策制定与执行的科学化、民主化、法治化。

3.政策议程的开放作用。我国当前的社会治理共同体建设为公众提供了更多有序参与的途径，使公众的诉求更易于进入政策议程。在以人民为中心的发展思想引领下，公众对于政府购买服务的公平正义产生愈加强烈的要求，表现为公众对公共服务的种类、数量、质量形成了扩大化、精细化的需求。同时，微博、微信、APP 等新媒体平台为公众提供了参与政策议程的平台，为政府购买服务政策诉求传递与政策效果反馈提供了便捷渠道。《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》等政策在正式发布前公开进行意见征询，为政府购买服务政策内容注入必不可少的民声民意。在国家治理要求、公民意识强化与新媒体技术支持等多重作用下，作为政策接收者和服务消费者的公众逐渐有意识、有目的地参与到政府购买服务政策议程中，促使“精英参与”的封闭型政策输出模式向“公众参与”的开放型政策输出模式转变，打破了传统公共政策“上传下达”的单一路径。

五、结论与讨论

在我国政府购买服务政策发展过程中，政策制定者的政策学习过程一直在持续，具体体现为政府购买服务政策目标从范围扩张到领域深化、政策目标群体需求从单点聚焦到多点覆盖、政策权利授予从基本权利授予到权利体系构建。可以发现，政策学习自政府购买服务政策形成便已产生，政策学习成果具体化于政策目标、政策目标群体需求及政策权利授予的调整中，各学习维度清晰地呈现了政策制定者如何基于上一阶段政策经验的学习回应新的政策问题，并在此过程中推动政策发展。此外，通过讨论政府购买服务政策学习的动因，发现政策场域的规范作用是关键，正是我国长期以来稳定的政策场域为政府购买服务政策学习提供了生成环境，使之得以围绕国家的总体战略部署展开。政策价值的引导作用同样是政府购买服务政策学习有效进行的重要因素，促进社会公平正义的价值追求最终融合并呈现于政府购买服务政策学习中。政策议程的开放作用则为政府购买服务政策学习拓展了信息接收渠道，使政策制定者能够基于政策目标群体的反馈信息开展下一阶段的政策学习。由此可见，政策学习推动政策发展，政策发展又体现了政策学习过程。

尽管政策制定者具有强大的学习能力，但我国政府购买服务政策既具有关乎民生保障的重要性，又具有发展时间较短的特殊性，故而下一阶段的政策学习走向应得到全面性、系统化的考虑。

一是社会主要矛盾的变化应成为政府购买服务政策目标调整的依据。纵观人类发展历程，其前进步伐始终处于不同时期社会矛盾解构与重建过程中［25］，政府购买服务政策不断发展的过程同样处于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾中。因此，人民群众日益增长的美好生活需要应成为政府购买服务政策目标的最终指向。

二是对政策相关主体需求的关注应体现在政府购买服务政策内容中。在满足服务使用需求的同时，也不可忽视服务购买需求和服务承接需求，需要根据服务购买目标的相关性，收集、筛选、整合不同群体的需求，以科学民主的方式将之整合到政府购买服务政策内容中，激发服务购买的主动性、服务承接的积极性以及服务反馈的广泛性，从而聚合多方力量以推动政府购买服务政策走向完善。

三是加强服务购买的监管应成为政府购买服务政策发展的重点。政府在服务购买过程中具有服务购买者、效果评估者以及政策制定者的多重身份，政府购买服务政策发展应通过政策学习赋予服务承接主体和服务对象更多的话语权，使之更有效参与到服务购买的监管过程中。因此，在政府购买服务内容、流程、管理等方面日益完善的情况下，加强服务购买的监管应成为政府购买服务政策发展的着力点。