协同共生：职业本科教育办学治理的逻辑生成与运行机制

陆宇正 曾天山

（1.天津大学，天津 300350；2.教育部职业教育发展中心，北京 100029）

职业本科教育办学是助推经济高质量发展、实现更充分更高质量就业、确立职业教育类型定位的关键一招。[1]2022 年5 月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》 正式施行，规定“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划，与促进就业创业和推动发展方式转变、产业结构调整、技术优化升级等整体部署、统筹实施”。职业教育必须以服务经济高质量发展与产业转型升级为发展遵循，同时也势必要探寻出一条与教育系统外部协同增效的新路径，以谋求办学行为的价值最优解。然而，作为我国教育改革的新生事物，职业本科教育在办学探索中难免存在实践误区，限制其协调跨界主体利益、整合多方办学资源等功能的实现。我国迫切需要一套适应现代社会与职业教育高质量发展的职业本科教育办学治理框架。那么，基于职业本科教育类型化、跨界化、高端化的办学特征，其办学治理遵循什么样的逻辑？这些逻辑又是如何生成的？相对应地，职业本科教育办学治理面临哪些阻碍？又该如何破解？上述问题亟须得到系统讨论。

一、职业本科教育办学治理的逻辑遵循及其生成路径

办学治理是指管理跨学校育人、技术研发、资源分配等多个办学议题，实现权责利相互制衡的组织结构和制度安排。[2]职业本科教育办学治理旨在将办学实践置于社会整体场域中，凭借先进治理理念、平等治理关系和适契治理制度，促进人才培养发展与决策。我国职业本科教育经历了 “探索发展—试点落地—稳步发展”三个阶段[3]，其办学逐步从顶层设计下沉到区域实践，体现出多维多向的逻辑生成路径。

（一）职业本科教育办学治理的逻辑遵循

1.以适应社会发展为原动力

适应经济发展方式转变和产业结构调整是职业本科教育办学治理的逻辑起点。当前，国家引导职业本科学校优先发展新兴专业，加快建设紧缺型专业，改造升级传统专业，撤并淘汰落后专业，这在一定程度上是由社会发展需求变化所引发的。20 世纪初，杜威（John Dewey）在《民主主义与教育》 中批判了二元对立的教育价值理念，强调社会生活和社会需求对教育目标具有指向作用。[4]克拉克·克尔（Clark Kerr）更是将理想中的现代大学定义为“智力之城”（the City of Intellect），表明高层次教育机构的办学目的在于适应国家进步与社会发展。[5]职业本科教育同样是面向高端产业和产业高端的新型 “智力之城” 与 “技术之城”，只有使其办学实践高度匹配社会需求，才能有助于消除外界对职业教育的刻板印象，增强公众对职业本科教育的认同度与价值感。在党和政府的持续关注下，将职业本科专业建在 “产业链” 和 “创新链” 上，以助推经济社会高质量发展，成为职业本科教育办学治理的主要驱动力。职业本科学校需以专业建设优势服务区域经济社会发展，并以自身办学特色构建科学化治理体系和系统性治理结构，从被动模仿模式转变为主动创新发展模式，按市场和社会需求办学，制定专业建设与调整规划，克服专业设置的 “功利性” 和 “多散性”，[6]确保办学治理与社会需求紧密对接。

2.以营造协作氛围为突破口

《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》 指出，要保持职业本科教育办学方向不变、培养模式不变、特色发展不变。职业本科教育办学的本质依然是政府、学校、行业、企业、社会力量等多元主体参与下的共商共治，其办学行为也依旧是多元权力主体协同参与的组织行为。由于职业本科教育兼具 “职业属性” 与“高层次性” 双重属性，[7]其办学治理势必囊括多元主体的合作行为、合作下的组织目标、制度化的组织结构、规范化的协同行为等要素。格里·斯托克（Gerry Stoker）曾指出，系统协作的伙伴关系涉及 “规则的游戏”（Games about rules），这是由于协同过程必须设计或采用某些治理规则和结构。[8]职业本科教育办学中的利益相关者是为实现协同合作而自愿进入治理组织的主体，但由于各治理主体的利益诉求不尽相同，在面临办学利益冲突时可能会出现协调失控的情况。曼瑟尔·奥尔森（Mancur L.Olson）在 《集体行动的逻辑》 一书中指出，“几乎所有的集团和组织都服务于其成员的共同利益。”[9]因此，必须基于协同治理的视角，形成多方参与的合作办学利益契合点，营造一种和谐共处的协作环境，为跨界的利益协调提供规则平台。

3.以人才培养质量为观测点

人才培养作为职业教育办学的逻辑出发点与落脚点，是办学治理成效的重要观测点。随着我国产业结构的持续优化，“四新” 经济使职业本科教育办学改革面临新挑战，要求其所培养的技术技能人才符合产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化的新要求。为此，职业本科教育的人才培养模式开始发生转变，从传统的双主体育人向多机构合作共享模式进阶。此过程要求职业本科教育的办学模式因时而变，进一步发挥服务于人才培养的功效。一方面，技术变革造成产业结构与工作世界的改变，通过对人才数量、规格等提出要求来规范办学，以此规制职业本科教育的办学行为和产品质量；另一方面，与普通高等教育相比，职业本科教育对各行各业劳动者职业素养的提升具有显著作用，为行业、企业提供更优质的人力资本与技术创新服务。加塞特（José Ortega y Gasset）将人定义为 “一种技术性的存在”[10]。职业本科教育办学治理的概念本能地将人才的职业能力拔高到了技术的层面，内在地将与技术技能提升相关的办学主体囊括其中，避免了单一权力主体管理下的技术垄断，保证了育人活动的全域性及公平性。可见，形成科学合理的办学治理模式同样是提升人才培养质量、保障个体受教育权的必要诉求。

（二）职业本科教育办学治理逻辑的生成路径

1.协同：办学与治理相互融合的实践点

职业本科教育的办学实践与办学治理存在紧密联系。在实践层面上，职业本科教育的办学形式主要以遴选高职院校升格为主，办学体制则尤其强调构建产教深度融合的校企共同体，办学实践囊括专业建设、课程开发、教学设置、技术创新、平台搭建等各类事项，通过校企合作完成办学任务，推动与产业紧密对接以此培养高层次创新型人才。职业本科教育办学治理包括政府、学校、行业、企业、第三方组织等多个主体。卡普兰（Robert S.Kaplan）和诺顿（David P.Norton）指出，组织协同是一项关键管理流程，它将多个主体与战略目标进行链接。[11]可见，职业本科教育的办学实践与办学治理都是围绕共同的战略目标开展的，皆服务于高素质人才培养，同时两者都天然囊括了多元主体，要求形成稳定的组织架构以产生协同价值。然而，两者亦有区别。在主体层面，职业本科教育办学主体实行 “政校行企” 四方联动；办学治理则更重视办学中的利益相关者，强调多元权力主体的协同共治，并设置相应规范促使他们共同参与办学决策和发展。在客体层面，办学的客观目标是实现与产业的深度匹配，提升人才适应性与培养质量，它更关注量化指标与短期效应；但办学治理旨在通过 “善治” 实现 “至善”，要求实现某种契约影响下主体尽责与协调的自组织行为，注重自发自觉与长效价值。

2.共生：办学转向办学治理的必然结果

在我国，职业本科教育办学实践虽还处于稳步发展阶段，但其制度完善的过程离不开治理。在数字技术形塑制造业的背景下，专科层次人才将很难适应飞速发展的产业需求，构建多元主体共同参与的办学治理框架成为时代呼唤。职业本科教育的办学实践特别关注学生的职业高级能力与现场的实践性教学，基于产业与工作世界的办学治理将为职业本科教育拓展新的领域，扩大服务面向，为社会文明进步发挥极大功效。[12]换言之，办学治理的样态体现着职业本科教育的类型性与特殊性，而其能力和水平决定着职业本科教育办学的质量与效果，是办学实践良性运转的保障性基础。相较于传统办学，治理元素的融入更彰显了职业本科教育的类型属性与发展逻辑。从历史制度主义视角观察，职业本科教育的发展史亦是其嵌入现代职业教育体系的共生史。1996 年，全国职业教育工作会议明确了高职教育的 “高等性”[13]，具有职业本科教育属性的办学形式开始萌芽；2006 年，《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》 指明高等职业教育是高等教育的一个类型；2012 年开始，南京工业职业技术学院（现南京工业职业技术大学）、无锡职业技术学院等高职院校与普通高校联合培养高职本科学生，探索新的职业本科教育办学模式；2021 年，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》 提出到2025 年职业本科教育招生规模不低于高职教育招生规模10%的要求。然而，这一过程中却出现了人才培养扭曲化、学术化的倾向，办学特色不明显、学术漂移现象严重、招生优势不突出等困境。[14]这种漂移式的发展阻碍了职业本科教育办学能力的提升，归根结底在于职业本科教育办学未能真正保持职业教育办学方向不变，未能保证 “教育链” 与 “产业链”的深层次融合。此时，共生性办学治理成为职业本科教育质量型发展的逻辑基点，构建育人体系与职业专科教育相衔接、培养方案与职业岗位相适应、专业设置与产业发展相协调的办学治理框架成为目前职业本科教育稳步发展的迫切诉求。

二、职业本科教育办学治理的实践症结及其具象表征

办学治理的能力与水平制约着职业本科教育办学实践的质量，影响办学治理框架的建成。从现状看，我国职业本科教育在治理理念、治理主体、治理制度等方面正遭遇诸多阻碍。

（一）办学治理理念存在定位漂移现象

治理理念作为一种塑造行动议程且提供前瞻性指导方案的价值导向，是职业本科教育办学治理中的重要元素。戈丹（Jean-Pierre Gaudin）在《何谓治理》 一书中指出，治理理念相对于旧式统治是一种超越，被看作了新的救世良方。[15]但在办学现实中，由于职业本科学校办学基础差异大，统一化的治理理念无法实现不同学校的全覆盖指导，因此教育界开始寻求一种统一化的办学标准。20 世纪80 年代，强调绩效、评估、竞争的新公共管理理念开始盛行，通过各种数据指标对教育领域中的办学活动进行评价逐渐成为一种管理风尚。职业本科教育领域亦受此影响，借助具体指标，办学成效得以被精细化度量。国家对职业本科教育的招生与教学有着规模和质量上的指标要求。这种基于统一标准的评价旨在追求办学中的客观、公正、可操作化，但仅重视客观数据结果易使职业本科教育陷入浅表化的办学泥泞之中，反而会导致治理的形式主义。例如，存在部分职业本科学校仅以就业率、录用通知书数量、毕业生中最高首年薪资等数据作为宣传亮点，人才培养过程中学生的学习热情、专业认可程度、个性发展情况、职业定位等诸多因素被严重忽视。这是职业本科教育办学治理理念过分追求简单量化指标所造成的必然结果。王建华曾指出，如果我们忽视大学评估对象的复杂性和特殊性，在指标主义意识形态控制下，量化评估不仅误解了大学教育的本质，还会把大学发展看得过于简单。[16]随着职业本科学校和专业规模的扩张，办学主体若继续死守评价主义的樊笼，极可能造成职教本科毕业生在职业能力上与行业企业具体要求脱轨，导致职业本科办学陷入低质量的恶性循环。因此，学校需要形成 “多元共治、协同共赢” 的治理理念，着力破除与职业本科教育定位不相符的思维定式。

（二）办学治理主体出现协作松散问题

办学治理的实质是在办学实践范围内运用规则维持决策权配置与制度运行安排，主要涉及统筹、参与、协调、受益等多个权力过程。职业本科教育的办学治理为学校、政府、行企等机构之间的资源互享提供了系统的制度安排。按照这种规则与契约，治理主体的责权利边界得以明确，办学过程也在多种资源的介入下得以推进。但在实践中，由于主体的利益目标存在差异，且互相保持一种“交往惯习”[17]，使得各主体看似共同参与治理，但其参与程度与资源分享力度仍处于 “黑箱” 之中，这极易引发治理的 “霸权主义”。造成这一问题的原因在于相关机制匮乏。一方面，办学治理的协同制度缺位。目前，职业教育办学治理大多沿袭了政府主导下的“政府-学校” 模式，行企的利益诉求被严重忽视。这主要是由于大部分校企合作项目依靠协议、合同等契约在进行维系，缺乏“教育端-社会端” 协同机制的确立。随着市场经济体制的完善，企业微观主体地位正逐步增强，若继续沿袭旧有管理方式，势必造成职业本科教育办学定位的偏移。另一方面，办学治理的共生结构尚未确立。除了企业，职业本科教育办学同样涉及教育评估机构、科研院所、家长、校友等群体，但由于办学实践无法在短期内为这些群体提供利益支持，所以他们融入办学治理的热情并不高。实际上，在构建技能型社会的背景下，职业本科教育的服务范围已从学校场域扩展到整个社会，基于单一主体的治理结构难以保证办学实践长期有效地推进，办学治理必须借助全社会力量的支持才能有效运作起来。但当前各主体的角色定位和分工责权模糊不清，给设计覆盖全领域的治理结构带来层层阻碍。

（三）办学治理制度面临权力失衡困境

办学体制改革客观上为职业本科教育的办学指明了方向，要求职业本科教育建立与办学体制相匹配的治理模式。[18]办学治理制度主要囊括了规范制定制度、决策咨询制度、协同管理制度、监测评价制度等，其关键在于通过制度的建设为办学行为划定框架。职业本科教育办学治理更要求具备健全的制度保障机制、高效的资源供给制度以及畅通的渠道以实现 “善治”。然而，当前制度层面存在两个主要问题。一是教育系统内部治理权力边界模糊，权力配置存在失范。当前，许多职业本科学校基础较弱，原有办学惯性大，且内部政务性事务复杂，涉及学校的多个部门。由于缺乏相应的协商与合作制度的保障，在部门运作过程中，权力的边界相对模糊，导致学校内部权力僭越、管理交叉、资源调配不当等问题时有发生。二是办学治理中多方参与下的监督制约制度缺位，多元权力架构有所忽视。目前，我国职业教育领域内的治理意识并不充分，各主体投身治理组织的主动性不强，原因在于我国素来存在行政管理惯习，职业本科教育办学也同样受到影响。多方参与的权力监督制约制度是办学治理的关键，只有打通行业、企业、第三方组织等主体参与治理的束缚，才能真正增强社会公众的教育参与权。[19]基于上述问题，在推进职业本科教育稳步发展的进程中，科学系统办学治理框架的搭建要以破解办学实际问题为导向，从实际情况出发，形成彰显职业本科教育办学特色的治理模式，保证不同主体在职业本科教育的办学场域中和谐共生。

三、职业本科教育办学治理的破局进路及其运行机制

自上而下的单向治理模式将难以应对日益复杂的办学状况，协同参与、共治共生对职业本科教育办学治理的重要性逐渐显露。[20]随着高质量教育时代的到来，“协同共生” 的治理文化正超越系统科学与生物学而逐渐步入人文社科领域。该文化的重要价值在于对职业本科教育办学治理进行前瞻性、超越性的认识和把握，强调治理体系与能力在办学中的影响作用，并由此形成职业本科教育办学治理框架（见图1）。

图1 职业本科教育办学治理框架

（一）树立协同发展理念，促使他治到自治嬗变

20 世纪80 年代新公共管理运动兴起，推动治理理念诞生。在职业本科教育领域，协同发展的治理理念凸显出办学组织内主体之间的协作关系强化与组织内部的约束制约。这意味着职业本科教育办学治理要以目标实现、惯习形成、生态培育为群体意志，从他治走向自治。

第一，推动灵活化办学目标，促成适配性办学治理。职业本科教育办学模式的多样化决定办学治理的差异性目标，因此制定办学整体规划前要充分考虑学校发展特色，为不同区域、基础的学校匹配 “最近发展区”。在实践中，政府及主管部门应将国家 “大目标” 解构为区域“中目标” 与学校“小目标”，并赋予学校制定目标的自主权。具体而言，学校在实现既定目标后，可以动态化地把控下一步人才培养进程。打造高适配性的办学治理目标将使基础深厚的学校专耕办学事业，避免资源有限的学校为达标而疲于应付，也将有助于消除预备升格学校的畏难心理，助力办学实践的进一步开展。

第二，重视交互化办学信息，形成内外部协作惯习。数字化背景下，信息在办学中所起到的互动作用被重新定义。基于海量信息的高交互办学治理将实现对标准化办学的超越，顺应从他治到自治的转型。鉴于此，提升各主体的信息意识显得尤为重要，在充分保证政府、学校、行企等机构拥有自主治理权的前提下，创建“职业本科教育信息数据平台”，使办学信息成为协同治理的基础。信息数据平台需利用技术的优势，针对人才定位、课程设置、专业布局等事务提供信息共享与处理支持，引导治理主体积极主动地投入办学治理之中。

第三，构建深度化治理客体，培育良性治理生态。治理客体是指治理的对象，包括考察维度、交往关系、发展问题等要素。培育良性办学治理生态系统的前提在于摒弃 “指标主义”“恶性竞争” 的顽疾，这需要将深度化思维引入办学治理，形成基于技术工具的新型实证流向过程，促使治理经验转向治理理性。在传统办学治理视野中，指标与数据是一种通过观察、实验或计算等手段获取的量化结果，职业本科学校可以以此了解办学现状，从而把握统一标准下的办学质量状况。但绩效主义给我们敲响了警钟，职业本科教育办学治理客体应更多从人才培育角度设计观察构面。具体上，可通过比较办学中的复杂参数判断办学质量的客观情况，如利用学生学习满意度、岗位实习收获感、用人单位口碑评价等描述性内容指导办学改进。

（二）构建协作共赢组织，助推协同效应最大化

职业本科教育办学治理过程中存在多个利益主体，因此常会因为利益分配不均而 “左右为难”。所以，需通过约束条件为治理主体提供权力规制，使治理组织“塑身定型”。

首先，规范治理逻辑与责权，促使治理行为有序开展。一是要摆脱主客体分离的二元论，强调以办学质量提升为主要导向，兼顾学校的特色发展，紧密结合政府、行业、企业等核心主体的诉求，实现激励与促进并存的 “外部－内部” 闭环治理结构；二是要明确多元治理主体的责权利边界，基于此建立交流合作机制，同时不仅要确立供给侧向需求侧转换的有效路径，夯实办学自主权，而且要改善府学之间的办学治理责权关系，改变行政命令式的办学管理模式；三是加强多元主体治理方式变革，允许学校内部跨层级跨部门联动，教育与行企之间资源整合，实现治理组织的整体性设置和伙伴关系形成。

其次，关注灵活流转的治理场域，保证内外协同治理。职业本科教育办学治理是教育内外协作的结果，它为政产教提供了交流契机，让办学资源的碰撞成为可能。学校可以把办学场域迁移至企业，采取 “双场育人” 的组织形式，将治理重心迁移到课堂之外，将以课程教学为主导的治理转为以工作岗位、项目质量、技能实践等多要素为主导的治理，在多场域中形成治理网络，为办学模式的实践及其质量检测提供 “试验田”。同时，为避免办学的学术化倾向，要吸纳更多的企业技术人员参与职业本科教育办学与育人方案设计，将岗位实习、定向式的毕业就业内嵌至办学的各项环节，为面向工作岗位的技术知识的传递创设应用场景，为巩固办学治理嵌入企业打牢基础。

最后，以实践问题为导向，促使治理过程去冗存精。目前职业本科教育的办学主体基于发展中的 “微小” 问题，衍生出一系列复杂的“宏大” 问题，最终集结成问题的集合。在高质量教育的要求下，我国职业本科教育办学治理的重心应是重点破除这些问题，直指质量型办学这一根本议题。此时，办学治理不再是严格遵照条条框框，而是依循以实际问题为导向的破解逻辑，有选择地攻破主要矛盾，并归纳出去冗存精的办学治理之道。为实现这一目标，政府及主管部门应作为引导者与监督者提供必要扶正，帮助学校在混沌中摸索出办学治理的新秩序，可利用模型构筑、推演假设、案例解析的方式对办学实践进行可视化、预测性分析与展示，有针对性地对治理策略进行指导。

（三）制定同生共治制度，实现紧密型治理方案

传统办学治理受限于学校的个体思维与竞争意识，将办学治理视为一种巩固自身地位的工具，漠视办学治理的丰富性、开拓性与贡献性。同生共治的治理制度将通过密集型工具手段促进主体之间的交流对话、经验共享以及学习借鉴。

其一，布局宏观性网络，设置高适应度的治理制度。职业本科教育在办学治理制度上整体呈现出一种异质性和不确定性。为此，治理制度必须依托交错复杂的治理逻辑体系，设置具有高适应度的治理行动准则，形成多方参与下的权力制衡关系和决策系统。例如，设置针对人事、资产、设备等资源的互利互相制度，摆脱既往管理制度的路径依赖，惠及更广大的社会群体。此外，治理制度也应进一步关照微观层面上的专业建设、课程设置、教学改革等行为，提升治理制度覆盖面与针对性，通过聚焦于每个专业、每门课程、每次教学，以实现资源质量的最优化。

其二，激发办学活力，搭建强架构感的治理结构。一方面，办学治理结构是治理责权的约束性框架，政府可以通过职业本科学校的准入备案、人才培养质量监测等工作监督办学情况，通过分布式决策的方式提升治理效率。政府还需制定办学的 “负面清单”，以 “法无禁止皆可为” 的思想取代 “权威工具” 的强制，将“令必要行” 转变为 “禁止即可”，以此唤醒办学主体的积极性。另一方面，规范不同主体的办学行为是政府发挥统筹与引导作用的关键。为避免市场自由度过高造成育人质量滑坡，治理组织应设置达标性的办学标准、专业教学标准以及师资队伍建设标准，并框定其质量保障的功能定位，形成央地与校际的联动格局。

其三，促成约束下的自由，形成多工具性的治理手段。多中心治理理论是以奥斯特罗姆（Vincent A.Ostrom）为代表的新制度学派提出的公共管理概念，它强调公共服务过程中工具使用的多元性。在该理论的指导下，职业本科教育办学治理手段可从以下方面加以设计。第一，善用经济手段。引导企业主动进入办学市场，设立专项资金支持办学事业，鼓励社会资本参与办学。第二，下沉政策手段。通过完善政策体系，推动职业本科教育办学的有序发展，以达成职业教育高质量发展的进阶行动。第三，不过分依赖行政手段。转变办学治理手段的向度，支持职业本科教育办学主体的依法自治，鼓励治理主体自主探索创新办学模式与育人模式，同时优化政产教之间关系，弱化行政命令，通过共享校际资源网络，让各主体自发形成实时交流的办学治理共同体。