政策工具视角下我国“双减”政策的文本分析

范晓东，杨钰钰，刘一丹

（山西师范大学，山西 太原 030031）

一、研究缘起

2021年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），以《意见》颁布为起点，正式开启了新一轮的“双减”工作。在《意见》颁布后不久，各省、市、自治区为贯彻落实《意见》精神和进一步促进“双减”工作落地，相继颁布系列政策或具体实施方案进行响应。

政策文本是完整的政策过程的流通物、媒介和载体[1]，政策工具是政府用来规划与实施，继而达到推行政策的重要手段[2]，政策工具可以从政策文本中，窥见政策执行的特点，是政策由文本付诸实践的途径[3]，用政策工具对政策文本分析是政策研究最重要的一部分。由此可见，使用政策工具理论作为研究视角，在对中央与省及部分试点城市的“双减”文本进行Nvivo软件编码统计分析的基础上，对其政策工具的选择中所存在的问题进行比较分析，尝试为中央政府和地方政府的“双减”工作持续进行提供建设性意见。

二、文本收集与选择

《意见》中明确将“双减”工作分为校内和校外两大部分，在校内以减轻学生的作业负担为主，而在校外主要指多角度与多途径减轻学生的培训负担。

（一）中央政府“双减“政策文本的收集与选择

对校内教育质量的提升，中央除《意见》中对于考试的安排外，在2021年8月专门颁布了有关考试的通知，切实降低学生考试压力。对校外培训行为的规范，除《意见》相关举措，教育部又陆续颁布了关于培训材料、机构审批流程以及人员管理等相关政策，助力校外培训专项治理。此外，为各地区更好地借鉴“双减”工作典型做法，办公厅先后2次发布文件，对优秀案例推广。基于以上分析，最终筛选10份中央政策文本，具体内容如表1所示。

表1 中央政府“双减”政策文本（示例）

（二）地方政府“双减“政策文本的收集与选择

在地方政府政策样本的选取上，为保证所选政策文本的相关性，遵从以下原则：一是为研究严谨性，所有政策文本均在各省、自治区教育厅、直辖市教育委员会及各省人民政府官网收集获得。二是时间限制，选取政策发布时间均在2021年7月24日之后，即《意见》正式印发后。三是严格按照“双减”政策的相关性，选择标题中具有“双减”“课后服务”“学生作业管理”“规范校外培训”等关键词，且是义务教育阶段的政策文本。四是为研究的完整性和代表性考虑，选取了部分国家试点城市的相关政策文本。

在政策文本收集结束前，尚未找到湖北省和四川省以及内蒙古、西藏与宁夏回族3个自治区的独立下发文件，其以转发中央文件为主。基于以上原则，筛选出26个省、直辖市、自治区以及新疆生产建设兵团的37份省级政府文件。

“双减”工作涉及范围广泛，为此选取北京、上海等九个地区作为试点[4]。除北京和上海两个直辖市外，另筛选成都、威海、长治和郑州的6份国家试点城市文件，以丰富研究内容，详见表2所示。

表2 地方政府“双减”政策文本（示例）

（三）“双减”政策的分析框架

关于政策工具的使用，国内外学者基于各自研究视角的差异进行了不同的分类。依据政策对实质性目标的制约，麦克唐纳尔和埃尔莫尔（Mc-Donnell & Elmore，1987）认为，存在着5种选择性的政策工具或机制；Howlett和Remash则从政府权力角度出发，提出了政策工具的三分类法；Rothwell和Zegveld以相对宏观层面的作用方式出发进行分类。在我国，林小英教授借鉴麦克唐纳尔和埃尔莫尔等人对于政策工具的理想类型的分析，将教育政策工具从6种类型来进行详细区分[5]，如表3所示。

表3 国内外学者政策工具的不同分类

“双减”政策是针对我国教育发展与转型期间义务教育出现的问题而做出的重要决策，包括学生、家长、学校、校外各类培训机构以及社会各类服务组织等在内广泛复杂的主体。不同利益主体的参与，促使政府选择不同的政策工具将所掌握的资源进行分配，构成“双减”政策中不同政策工具的使用。为此，基于“双减”政策的实际运行特点，借鉴林小英教授的观点，构建出包含五大类政策工具的“双减”政策的分析框架，具体内容如表4所示。

表4 政策工具类型及内涵

（四）政策编码统计

以筛选得到的文本条款为研究对象，按照“政策文本编号-政策文本条目-具体政策工具”的方式对遴选的53份政策文本进行编码，形成编码表，具体如表5所示，系统检视我国各级政府“双减”政策的总体特征和聚焦点。

表5 基于政策工具的“双减”政策文本条款编码表（示例）

三、“双减”政策的政策工具使用检视

中央政策文本中，条款数总计87条，使用政策工具的条款数76条，占比87.4%；在76条运用政策工具的条款中，权威性工具占比突出，为72.4%；其次是激励性工具，占比21.1%；其余三工具差别不大，占比均在10%左右。

省级政府政策文本中，条款数总计545条，使用政策工具的条款数512条，占比93.9%。其中使用频次最高的是权威性工具，为70.6%；其次是激励性工具，占比16.4%；三是能力建设性工具（13.1%），系统变革性工具和象征与劝诫性工具持平，为9.6%。国内试点城市政策文本中，条款数总计101条，使用政策工具的条款数为94条，占比93.1%。其中，权威性工具占比达到87.2%，居第二和第三的是能力建设性工具（11.7%）和激励性工具（10.6%），二者差别不大。继而是象征与劝诫性工具，占比7.4%，系统变革性工具最少，具体如图1所示。

图1 各类政策工具使用频率

（一）各级政府的权威性工具高歌猛进，试点城市占比最高

从1955年教育部颁布第1个“减负令”开始，减负问题在我国教育政策领域便一直热度不减。据学者统计，从改革开放到2018年，我国政府累计出台35部中小学减负政策，其中，包括11部专项政策[8]。事实上，中小学减负已经逐渐从一个教育问题走向社会政治问题。

沉疴必用猛药，以往的“减负”政策仅仅从学习时间长、学习内容难和学习任务重这些学生过重负担表现的种种方面着手减负，而不去考虑究竟是什么原因导致此类表现，难免出现“治标不治本”的情况，集中呈现“头痛医头、脚痛医脚”的特点。以往政策大多空喊“提质”口号或而忽视学生的应试需求，“双减”则特意规避这一弊端，即在课堂教学之中试图将教育的育人目标和学生的应试需求结合[9]，具体表现在偏重使用权威性工具实现对作业的各项强制规定，对考试次数和考试内容的系列规范，对教学质量提升提出更详细的要求等。毋庸置疑，与既往的“就事论事”的减负或脱离学生应试需求谈“提质增效”的减负不同，“双减”这种强课提质与减负增效的举措犹如“釜底抽薪”，不仅可以突出政府的行政命令和主导作用，更意在通过权威的强制施加使减负问题得到根本改善，真正“办好人民满意的教育”，具体表述如表6所示。

表6 权威性工具

政策试点是最为典型和普遍的政策试验方式，也是中国国家治理策略体系的重要组成部分[10]。此次“双减”政策，中央选取北京和上海等九地开展试点工作，旨在通过政策试点实现政策创新和扩散。权威性工具作为一种基础治理型政策工具，其以政府为主导，并且基于政府的基本职能发挥保障性作用，具有强烈的路径依赖，是政策执行的常见治理路径，可以有效保障市域社会治理现代化政策的执行[11]。在试点城市发布的政策文本中，权威性工具相较上级政府占比更高，究其原因，一是试点政策发布是中央和省级政府政策的具体化，要解决的是具体“怎么做”的问题，在实际运行过程中需要对上级政府的政策目标进行分解，进一步提高政策的可操作性；二是权威性工具的更多使用可以提高政策执行的效率，促进政策试点的改革创新，为全面政策推广提供成功经验。

（二）中央和省级政府偏好负向激励，试点城市偏好正向激励

激励性工具在实际运用过程中，可分为正负两种偏向。正向激励主要体现在对符合政策行为的奖赏，如经费保障和物质或精神激励等；负向激励主要体现在对违反政策行为的处罚，如批评、查处、吊销资格证以及追究法律责任等。在“双减”政策中，各级政府便表现出不同的使用偏好，如表7所示。

表7 各级政府激励性工具使用情况

中央和省级政府文件中，以负向激励措施为主，主要表现在对校外培训乱象的规范。董圣足指出，在功利驱使和资本裹挟下，大量缺乏资质的校外培训机构，与公益性办学宗旨偏离，面向义务教育学段学生过度开展升学和考试学科知识培训活动，不仅加重了在校学生的课业负担、使社会焦虑感加重，也违背了素质教育的初衷。心理学家认为，在可以计算的情况下，人们对于某一物品的缺失感会是得到这一物品满足感的两倍[12]。负激励的正效应主要表现在规范、警示、矫正和教育等多个层面[13]。中央和省级政府作为宏观层面政策的制定者，使用负激励的方法，以制度法规等对管理对象的不良行为进行限制和处罚，不仅在于给犯错者一种强制或压力，更重要的是在于对整个管理对象起到震慑和警示[14]。中央和地方政府希望通过此大力打击校外培训隐形变异问题，有效治理培训乱象，恢复教育正常生态。

试点城市政策则呈现出以正向激励措施为主的偏好，主要表现在提升课后服务水平。多手段提高课后服务质量是此次“双减”政策的又一重要目标，试点城市政策对课后服务教师的奖励从经费保障、职称评定、绩效考核、保险管理等诸多方面进行了细致规定，条款数目相较中央政府而言，更加繁多细致。试点希望通过统筹核定教师编制，为学校配足配齐教师，充足保障学校师资，进一步缓解“校内减负，校外增负”的教育异象，树立典型，为客观上的模式探索提供更多的可能性。另外，中央政府对于试点成功的高度期待,使其本质上不仅是一个简单的科学实验,而多表现为塑造示范标杆。不难发现，为了使试点城市取得成功，塑造榜样，上级政府还对试点城市进行集中资源投入，使得试点得到政策、财政等方面更多的支持[15]，也使得试点城市可以多使用正向激励以促进校外培训机构的良好转型，为全地区经验推广提供方案。

（三）能力建设性工具呈现目标群体全覆盖、途径多样化特点

“双减”政策中的能力建设性工具目标群体呈现全覆盖的特点。具体包括学校的教师学生、校外的各类培训机构和社会各项服务机构资源等在内的诸多群体。针对不同群体，本轮“双减”政策途径多样，希望通过多类能力建设性工具的使用，形成多方合力的局面，促进“双减”落地。

针对校外培训，中央于10月份专门出台了《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》，将其作为落实“双减”工作的一项重要环节，用来帮助全面规范校外培训机构的服务行为。同时，与中央政府决策保持一致，地方政府设立了举报平台和所在省各区的举报邮箱或电话，畅通群众的举报途径，形成全社会共同监督，共同治理的局面；针对课后服务，以《意见》内容出发，地方政府从多渠道积极拓展课外服务，既要鼓励图书馆、博物院等社会资源介入，提升课后服务的吸引力；又要为教师和学生提供免费线上优质学习资源，使其达到个性化学习，推进教育资源全面均衡发展。

“双减”政策致力于重构家校政社等在内的多方关系，从中央到地方，要求政策主体在“堵、疏、破、立”中坚定改革目标，严守政策底线；育人主体从既定职责出发，做时代育人的引领者；监护主体克服急功近利心态，承担主体责任；承载主体强化教育责任主动意识，转化为实际行动。

（四）系统变革性工具突出顶层设计，地方政府寻求个性表达

系统变革性工具主要体现在通过权威在个人和机构之间的有效转移，从而实现将权威重新授予新的或不同的个人或机构。作为教育改革与发展的重要组成部分，科学合理的教育制度建设与创新发展同时也为教育事业发展的制度与体制提供了保障[16]。此次“双减”政策的系统变革性工具的一个突出点是自上而下要求建立“双减”工作专门协调机制，并要求多部门联动。在《意见》的第27、28、29条中明确要求各省（自治区、直辖市）党委和政府要把“双减”工作作为重大民生工程，明确各部门工作责任，并且联合开展治理行动。从系统变革性工具的词频图（图2）和汇总表中（表8）不难看出，各省在中央文件的要求下，民政部门（0.17）、行政部门（0.15）、办公室（0.1）、教育局（0.07）、监管部门（0.07）、家委会（0.05）等部门形成综合治理（0.1）的局面，形成政策协同的效应。

表8 系统变革性工具词频查询汇总（局部）

图2 系统变革性工具词频图

经过对地方政府系统变革性工具的具体分析发现，《意见》中要求各地区政府结合本地实际细化完善措施，因此在各地方政府的政策文本中，各政府多进行基层探索，从政策“地方化”出发提升“双减”行动的执行弹性。安徽省“前期规划、中期检查和年度考核的监管机制”、山东省“校长第一责任人、主任分管责任人，年级主任等具体责任人的作业统筹管理机制”、上海市“中小学教师全员导师制”以及黑龙江省“五专项工作组”协调工作机制等都是其中具体表现。政策从中央到地方是一个逐步推进，逐渐细化的长期过程。每一个优质政策提出与执行既需要关注中央政府的顶层设计，也需要地方各级政府进行基层探索[17]。各地方政府政策关注了政策的地方属性，以期促进国家政策与地方文化的政策适配性。

（五）地方政府象征与劝诫性工具手段单一，影响力不足

象征与劝诫性工具是一种价值理念层面的政策工具。它的主要意图是对目标群体进行劝告，会呈现出劝说性的特点。“给出一种信号，即政府优先考虑某些目标或行动”（McDonnell,1994）。在应试教育指挥棒的主导下，家长对学生参与课外补习班行为持默许或支持态度，并为此提供高额补习费用[18]；然而，与减负政策相矛盾的高考招生制度和社会重文凭、重学历的就业观，导致政策目标群体对减负政策的不信任和不认同感，进一步阻碍了减负政策的推行[19]。

为推进“双减”政策的执行，中央政府于8月和9月连续两次发布专门文件要求地方政府推广北京、上海等地的典型做法，为地区提供经验。但是遗憾的是，作为“双减”政策的一个重要执行主体，在此次地方政府的“双减”政策中，对于家庭包括其他社会目标群体价值观的引导，即象征与劝诫性工具的使用，在执行上很难起到实质性的作用。在之前的减负政策中，家长的主体参与程度较低，出现边缘化的现象并没有明显改善[20]。

通过对象征与劝诫类工具的政策文本进行词频查询（见图3）和分析（见表9），发现依旧多是以“引导”（0.98）、“宣传”（0.83）、“鼓励”（0.47）或“营造”（0.33）此类话语出现，手段单一，缺乏必要执行力，同时缺乏后期长期有效可以推行的措施，无法在社会上引起反响共鸣，很难从根本上改变目标群体，特别是家长群体的价值观，从而造成“纸上谈兵”的局面。

表9 象征与劝诫性工具词频查询汇总（局部）

图3 象征与劝诫性工具词频图

在《意见》颁布之后，上海诸多家政公司推出变相“家教”，如“高端家政”、“高级保姆”和“高级管家”等[21]，培训机构改头换面，父母“执着于抢跑的姿态”，家庭资本过分投入现象大量存在[22]，根本原因就是家长焦虑问题没有明显改善，家长观念尚未做出改变。毋容置疑，从政策工具使用上来说，象征与劝诫性工具的使用仍然需要做出很大努力。

四、提升“双减”政策工具效能的建议

从实践层面来说，不同类型政策工具在政策执行过程中，承担着不同的作用效果。在一项政策中综合使用多种政策工具，政策执行的效果会相当理想[23]。为此，各级政府在使用政策工具时，要综合掌握各项政策工具的优劣，围绕政策目标进行合理配置，在最大程度上形成政策合力，保证政策执行效果。

（一）加强党的领导，强化政府履职评价，推进权威性工具落地落实

格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）曾表示，在政策目标的具体实现过程中,10%由政策方案决定，其余则全部由政策执行的实际效果决定。因此，在教育政策实际执行过程中，对政策进行监测和评估是政策质量保障体系的重要组成部分。“双减”工作是一项涉及到多方利益集团的系统性工程，关系到诸多部门的职责。因此，只有在党委和政府的高层协调下，各部门进行长期有效合作，才能保证各项措施切实落地。加强党对“双减”工作的领导。各省、市、县级党委要把“双减”工作作为重大民生工程，列入重要议事日程，并将其纳入党委教育工作领导小组的重点任务。明确“双减”各部门的工作职责，并逐步完善相关部门的责任履行机制，要求分工明确的基础上，做到协调配合。同时可以开展多部门联合抽查、处置投诉举报、“24小时在线监测”等日常执法检查行动[24]，强化社会协同监督，促进“双减”常态化进行。将“双减”效果纳入政府履行教育职责评价。国务院教育督导委员会曾数次对省级人民政府履行教育职责的情况发布评价方案及细则，但其中尚未涉及“双减”，因此，可将“双减”政策落实情况及具体成效纳入各级政府的履职督导评价中，进一步压实政府的相关责任。针对“双减”工作，各级政府应该逐步完善督学培训制度。从中央到地方，各级教育督导部门可依据《意见》及其他相关政策文件发布督学培训大纲，针对“双减”细则组织专题培训，加强培训力度，促进督学队伍的专业化发展，保证督导质量[25]。有计划地定期组织国家督学、学校责任督学进行走访，逐渐形成“双减”常态化督导；约谈、通报问题多发地区或相关单位，按照相关规定给予处罚。

（二）完善配套型和内涵型激励性工具，增加能力建设类工具的资源供给

善用激励性工具，为政策协调进行提供外在支持。激励性工具是对政策对象作用最为明显的工具，“双减”政策中多是对良莠不齐的校外机构的整治和严肃处理，但是在“双减”政策长期执行中，过多使用负向激励性工具，培训机构为追求短期自身利益最大化，可能出现阳奉阴违、“阴阳合同”的情况，导致政策执行失效。中央和省级政府需要在政策实际执行中，及时调整激励性工具的正负向使用偏好，刺激校外培训机构进行良好转型。“双减”工作的顺利推进需要统筹资源，对其进行优化重组。在运用能力建设性工具时，需要明确社会各方服务机构在“双减”工作中的权责分工，避免出现协调低下、互相推诿的情况，实现政策资源的流动化、动态化、系统化和整体化。立足全局，保证公共利益、社会公平和社会效率最大化，为教育质量提升提供资源保障。

政府、培训机构、教师和社会公众之间在相互协商的基础上，联合塑造校外培训机构治理的配套型激励和内涵型激励体系，以解决校外培训机构教师端发展失序的忧患。除了“黑白名单”制度外，地方政府也可根据实际情况建立重入制度，不合格的培训机构在进行整改后，可从“黑名单”撤出，进入“白名单”。结合能力建设类工具，使其为校内课后服务质量的提高提供外在保障。针对双减背景，结合教师专业发展需求，做好教师培训供给。地方政府结合各地区不同的发展条件，为各级学校配备专业教师培训团队，通过理论学习、教学实践和专家引领等方式进行有针对性的培训与辅导。充分利用校外培训机构的优质资源优势，使其为学校教育助力。具体可通过政府购买服务的方式，使其参与到学校课后服务，也可将推动校外培训机构的优秀教师与校内教师形成教学共同体，推动课堂创新，提升课堂质量[26]。

（三）健全学校和家庭教育指导服务体系，提升象征与劝诫性工具作用

民众作为政策参与者，其认可程度决定了政策本身能否达到其效用，且政府制定政策的根本目标就是满足公民基本诉求[27]。要重视提升各参与主体，特别是家长群体在“双减”改革中的话语权，聚焦“双减”执行中家长、教师、学生等目标群体背后的现实问题，从多角度、多平台、多手段激发社会群体的积极性，助力其观念的转变，发挥社会群体的各方力量，提高其对“双减”政策的认可度，使其主动参与到“双减”工作的日常进行和监管中，提升我国政策的民主化水平。

以《中华人民共和国家庭教育促进法》为基本准则，明确建立国家、省、市、县（区）、街道（乡镇）五级家庭教育指导服务体系，将相关服务人员列入事业单位正式编制并按国家规定享受匹配的工资福利待遇[28]。在此前提下，各级家庭教育指导服务机构应当就“双减”政策及其具体内容开展积极有效的宣传，帮助家长逐步改变教育观念，正确看待“双减”政策的出台及其作用。

在各地区逐步健全学校家庭教育指导服务体系[29]。在义务教育阶段，学校是未成年人教育的主要场所，不仅在开展家庭教育指导上具有便利条件，同时也要承担相应的法定义务。应当根据各地区的实际情况，健全学校家庭教育指导服务体系，提升家长群体的整体素养。建立学校、年级和班级三级家长委员会，为家长搭建专门平台，对家庭教育基础知识进行普及，帮助家长解决实际困惑，掌握科学高效的教育方式。

家庭和学校的协同教育，要树立“一切为了孩子的发展”的观念。充分发挥家长作用，促进“双减”政策的深入执行，其中最重要的是家长群体内部的互相影响，通过家长之间相互沟通交流，让更多家长深切领会“双减”的精神实质[30]。学校可积极组织优秀的家长梳理典型的家庭教育的经验，以“座谈会”形式树立榜样向全体家长进行宣传与传播，组织包括读书交流和文体艺术等多方面在内的各项成果交流和展示活动。