论新《海上交通安全法》第八十五条对海事调查的影响

郭 峰（江苏海事局，江苏 南京 210009）

经修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）已于2021年9月1日起正式施行。此次修订是《海安法》自上世纪80年代颁布实施以来的首次大修，积极回应了近40年来海运事业发展和海上交通管理的新形势和新要求。其中，在第八章“海上交通事故调查处理”中的第八十五条第二款规定：“海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。”在本文中，笔者拟从水上交通事故责任认定（以下简称“海事责任认定”）的属性、应用和救济三个方面入手，探讨分析该条对于海事调查的影响。

一、对海事责任认定属性的再探讨

关于海事责任认定是否具有可诉性，是一个长期以来有争论的问题，在2020年之前，已经基本形成了事故责任认定不可诉的初步共识。在笔者参与的涉及海事责任认定可诉性的行政案件中，均认为海事责任认定并不直接确立事故当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生实际影响，因而不具有可诉性。在全国其他地区的情况也基本如此，通过“中国裁判文书网”进行案例检索[1]，经统计分析，2020年以前认为海事责任认定可诉的占17.6%；认为海事责任认定不可诉的占82.4%。

由于《行政诉讼法》及其相关司法解释对于海事责任认定是否属于诉讼范围并没有明确规定，在笔者参与或者检索到的案件中，各地法院多考虑到水上交通与道路交通的区别仅是在空间区域上的不同，二者交通运输的性质是相同的，水上交通事故调查结论书与道路交通事故责任认定书在处理交通事故的作用上，性质是完全一致的，因此可以参考道路交通的有关法规与解释。2005年1月5日，全国人大常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）指出：根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服，可以向人民法院提起民事诉讼。这一答复明确了作出交通事故认定书的行为不属于具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。笔者认为，根据《立法法》第四十五条的规定，法律解释权属于全国人大常委会，因此作为其下设专门委员会的法制工作委员会，就请示事项作出的答复意见，并不构成严格意义上的立法解释。但无疑，这代表了最高立法机关对于该问题的倾向性态度。

但上述初步共识在2020年发生了一些改变。2019年5月最高人民法院民事审判第四庭《关于对<交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函>的复函》（法民四〔2019〕15号）（以下简称《复函》，该《复函》在2020年被行业公众号公开）认为：“目前我国交通事故责任认定书不仅对有关事实进行确认且对当事人的责任进行了分配，实际影响了行政相对人权利义务，在民事诉讼中作为处理交通事故案件的证据，并不能成为阻碍行政相对人向人民法院提起行政诉讼的理由。公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书之所以不可诉，是因为《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除。将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”

此后，关于海事责任认定可诉性的问题，在不同地区法院出现了不同认识。比如在“招商局重工（江苏）有限公司不服福建海事局事故结论案”中①厦门海事法院行政判决书，（2021）闽72行初1号。，厦门海事法院认为，“对于被告作出案涉结论书的行政行为，是海事行政机关根据行政法规授权实施的一种行政确认行为，原告作为被拖船“招商重工2”轮的所有权人，上述行政行为直接关系到原告能否得到民事赔偿的问题，涉及原告的权利和义务，依法属于海事法院行政诉讼的受案范围，原告有权就被告作出案涉结论书的行政行为提起行政诉讼。”而与之不同的是，在“陈安奇诉广西海事局不履行行政复议法定职责案”中，一审的北海海事法院②北海海事法院行政判决书，（2020）桂72行初1号。和二审的广西高级人民法院③广西壮族自治区高级人民法院行政判决书，（2021）桂行终233号。均认为，“海事管理机构进行事故调查并作出水上交通事故调查结论等文书的行为是水上交通事故调查处理工作的一个环节，不是独立完整的具体行政行为。”

2021年9月1日，新《海安法》正式施行，其中第八十五条第二款和《道路交通法》第七十三条表述基本一致。按照前述《复函》的观点，这应属于是由法律作出的特别规定。按照该逻辑，似乎可以对海事责任认定可诉性问题形成一个新的统一认识（以下简称“认识”）：海事责任认定对当事人的责任进行了分配，实际影响了行政相对人权利义务，但因为新《海安法》第八十五条作出了特别规定予以排除，因此将海事责任认定书排除行政诉讼受案范围具有法律依据。

但是上述认识，经仔细推敲后会发现可能带来一些新的不统一，笔者试举两例：

一是关于内河交通事故责任认定可诉性的问题。如果按照上述认识的理解，海事责任认定一般而言应是可诉的，只是因为新《海安法》特殊规定而予以排除，不在新《海安法》调整范围内的内河交通事故责任认定似乎就应属于可诉范围。那么就会导致同样性质的海事责任认定因为发生水域不同，可诉性上会大相径庭。比如江苏省滨江沿海、湖泊众多，属于水网地区，自古以来素有舟楫之利，同时考虑作为航运要素的船舶、船员均具有较强的流动性特点，因此在这些区域对同一类型海事案件进行统一裁判是十分必要的。但如果按照前述理解，则在江苏沿海、沿江以及其他如大运河水域，对于海事责任认定可诉性问题将可能出现截然不同的界定。

二是关于海事责任认定复议的问题。由于《复函》是对交通运输部海事局《关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》（海政法函〔2018〕1607号）的答复，因此并未涉及到是否可以复议的问题。这点在前述北海海事法院和广西高级人民法院判决书中，两审法院也都如此认为。根据2019年颁布实施的《海事行政复议工作规定》第五条中明确，“对海事管理机构调查处理水上交通事故中依法作出的事故调查报告、事故调查结论书、肇事船舶认定书等不服的”不属于海事行政复议范围。因此，如果当事人对海事责任认定有异议，但并未提起诉讼而是申请复议的话，根据现有规定，海事行政复议机关应当作出不予受理决定。但这样会带来两方面的问题：其一，根据《行政复议法》第六条，判断是否属于行政复议范围的标准是看被复议行为是否属于直接对行政相对人的权利义务产生影响的具体行政行为。在“尤军杰、宁海县第三航运公司诉江苏海事局不履行海事行政复议法定职责案”④南京市中级人民法院行政判决书，（2011）宁行初字第99号；江苏省高级人民法院行政判决书，（2012）苏行终字第0009号。以及“陈伟诉江苏海事局不履行海事行政复议法定职责案”⑤南京市中级人民法院行政判决书，（2015）宁行初字第27号；江苏省高级人民法院行政判决书，（2015）苏行终字第00321号。中，南京中级人民法院和江苏省高级人民法院均认为，“海事管理机构根据水上交通安全管理法规，对水上交通事故在查明事故原因、过程后，运用专业技术，对交通事故中船舶所处的地位和作用作出的结论，虽依职权作出，但仅作为海事管理机构处理水上交通事故过程中的一个环节，尚未直接对行政相对人的权利义务产生影响，故不属《行政复议法》规定的受案范围。”这些观点和前述认识存在不尽相同的地方。其二，2021年9月27日，最高人民法院印发了《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，其中规定了行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件，由地方基层人民法院管辖。如前所述，目前对于海事责任认定有关的复议案件，海事复议机关均会按照规定作出不予受理决定。这样，会带来同一案件因提起复议与否，而存在由地方基层人民法院受理和海事法院受理的区别，这同当初设立海事法院发挥其专业技术性的目的可能相违背。

基于上述这些可能存在的问题，有必要对海事责任认定的属性进行再探讨。考虑到《复函》中，认为事故责任认定书“实际影响了行政相对人权利义务”的理由在于：“目前我国交通事故责任认定书不仅对有关事实进行确认且对当事人的责任进行了分配。”笔者认为这里需要着重探讨的是如何理解事故责任认定书中分配（或者说认定）的责任属性。

关于事故责任的属性问题，笔者曾撰文详细论述[2]。概而言之，通过对责任设定目的、责任认定主体、责任承担主体、责任承担方式、归责条件以及因果关系等方面的比较分析，笔者认为这里的事故责任并非法律责任，对于事故责任的认定也不涉及对于法律责任的分配，实质上是对事故各方行为之于事故发生的作用力有无及其大小的判定，该判定综合了定性和定量分析，其中定性分析是指对于是否存在不安全行为，以及不安全行为是否和事故发生具有因果关系的判断；定量分析是指对不安全行为之于事故发生作用力大小的判断。也正因为如此，海事管理机构对事故责任的划分，并不涉及对法律责任的分配。

在本文写就之际，最高人民法院民事审判第四庭于2021年12月31日印发了《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会议纪要》（以下简称《纪要》），其中第89点明确了“海上交通事故责任认定书的不可诉性”，认为根据新《海安法》第八十五条第二款规定，海上交通事故责任认定行为不属于行政行为，不应将海上交通事故责任认定书纳入行政诉讼受案范围。

二、对海事责任认定应用的再认识

关于海事责任认定在诉讼活动中的应用，早在2006年《最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》（法民四（2006）第1号）中即明确：“海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。”2013年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国保险法>若干问题的解释（二）》中也明确：“行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。”在前述《纪要》中再次明确：“海上交通事故责任认定书可以作为船舶碰撞纠纷等海事案件的证据，人民法院通过举证、质证程序对该责任认定书的证明力进行认定。”

在司法实践中，根据《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零五条规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审核证据，依照法律规定，运用逻辑推理和日常生活经验法则，对证据有无证明力和证明力大小进行判断，并公开判断的理由和结果。”各地法院在民事诉讼中，将海事责任认定作为证据进行审核后，并不完全予以采信的案例并不鲜见。比如在“鲁维宏与芜湖市中南船务运输有限公司等船舶触碰损害责任纠纷案”⑥武汉海事法院行政判决书，（2016）鄂72民初370号。中，武汉海事法院综合网箱的设置、警示标志设置及显示存在的违法性、船员瞭望义务的有限性以及违法行为与事故发生之间的因果关系，对于涉案触碰事故作出了同海事行政机关截然不同的责任认定。

本文想要强调的是，新《海安法》作为一部行政法范畴的法律，其第八十五条明确的证据作用，除了在诉讼活动可以作为诉讼证据外，更是指在和海事调查有关的各项行政处理中作为证据的应用。

（一）在认定事故责任方面

2021年，交通运输部组织对《长江江苏段船舶定线制规定》进行了修订，其中一项重要修改就是删除了原第六章。在这一章，对具有相应违法行为的船舶直接划定了责任，比如原第26条规定：“违反本规定进入深水航道行驶的小型船舶，与在深水航道内正常行驶的船舶发生事故时，小型船舶应负主要责任或全部责任。”在此之前，交通运输部在对《长江上海段船舶定线制规定》修订中也采取了类似做法，2017年12月发布的现行规定中已经删除了有关责任的章节。

对此，有学者很早就指出，责任条款存在的问题是，不问违规船舶的违规行为是否是构成碰撞事故的原因，也不问违规行为对发生碰撞事故所起作用（因果关系）的大小，就规定其应负主要责任或全部责任。船舶违反分道通航制规定的行为并不一定是构成船舶碰撞的原因，而要依据因果关系分析的结论而定。[3]

笔者赞成这种观点，原因正在于前述对事故责任以及认定属性的认识，水上交通事故责任并不是法律责任，而是对于事故当事方的不安全行为之于事故发生作用力有无及大小的判定，不应将水上交通事故责任和由交通事故引起的法律责任等同。水上交通事故责任的确定，为分析相关法律责任提供了一定的事实基础和专业参考，但还需要进一步考察责任主体、主观方面、法律因果关系等要件，才能确定相应法律责任。

（二）在海事行政处罚方面

考虑到水上交通事故责任认定是关于责任方不安全行为对于事故发生原因力大小的综合判定，而不安全行为本身多是违反强制性行政法规规定的违法行为，同时在责任认定中，海事管理机构也会列明其违反的有关行政法规规章，因此在完成调查认定责任后，实际上已可判断有关行为是否涉嫌违法，以及是否需要立案予以处罚。在此意义上，水上交通事故责任认定构成了海事管理机构实施行政处罚的证据，而在行政处罚的实践中，调查结论或报告也是作为证据对待的（具体来说，一般作为书证使用）。

这里需要注意的是，同海事责任认定作为行政处罚的证据不同，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”从中可以看出，经人民政府批复的生产安全事故报告是作为有关机关事实处罚的依据，而不是证据。也正是因为这点不同，在审判实务中，最高法院及各级人民法院都支持了生产安全事故报告可诉性的观点。比如在“王大庆与大连市人民政府行政批准申诉案”中，最高人民法院第二巡回法庭认为：“负责事故调查的人民政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，对安监部门的事故调查报告作出的批复，对当事人权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。”⑦最高人民法院行政裁定书，（2015）行监字第730号。

（三）在船员违法记分、失信惩戒等方面

在这些方面，当事人均不会因为自身在事故中被认定是全部责任、主要责任或者对等责任，而被记分或者受到失信惩戒。

在船员违法记分方面，《中华人民共和国船员违法记分办法》在附件《船员违法记分分值标准》中列举了需要记分的违法行为，其中涉及事故的有“发生海上交通事故的船舶、设施在不严重危及自身安全的情况下，擅自离开事故现场或逃逸的”，“船舶、设施遇难时，不及时向海事管理机构报告出事时间、地点、受损情况、救助要求以及发生事故的原因的”，“在事故现场附近的船舶、设施，不听从海事管理机构统一指挥实施救助的”，均是违反了具体行政法规的违法行为。将这些行为纳入记分范畴，是基于其违法危害性，而并不是基于事故当事方是否被认定负有事故责任。

在失信惩戒方面，以笔者所在的江苏为例，在2021年9月6日修订颁布，于10月6日施行的《江苏海事监管领域信用管理规定》中，将“发生水上交通事故后肇事逃逸”列为严重失信行为予以惩戒。这是因为按照《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），要将“严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为”列为严重失信行为，发生事故后肇事逃逸显然属于此列。同样跟当事方是否被认定负有事故责任没有直接因果关系。

三、对海事责任认定救济的再思考

如前所述，基于对海事责任认定属性的再探讨以及对其应用的再认识，海事责任认定不具有可诉性，也不属于复议范围。但这并不是说当事人对于海事责任认定有异议就完全没有行政救济渠道。

《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》（2006年交通部令第12号，2007年1月1日起实施）在第三十一条规定：“任何与事故有关的新证据被提出或者发现时，海事管理机构应当予以充分评估。该证据可能对事故原因和结论产生实质性影响的，应当对事故进行重新调查。”“上级海事管理机构有权对原因不清、责任不明的已结案事故要求原调查的海事管理机构重新调查。”根据条文内容，可以看出：1. 如果没有发现与事故有关的新证据，仅仅是对认定结论持有不同观点，海事管理机构没有义务进行重新调查。2. 上级海事管理机构有权要求原调查机关重新调查，但前提是上级海事管理机构依职权要求，而不是当事人依申请提出。

一些地方政府通过出台地方政府规章的方式设定了相应条款，比如1998年浙江省政府颁布实施了《浙江省水上交通事故处理办法》，在第二十一条规定，当事人对交通事故责任认定不服的，可以在收到责任认定书之日起15日内，向上一级港监机构申请重新认定；上一级港监机构应当在收到申请书之日起30日内，作出维持、撤销或者变更的决定。又如，《江苏省内河交通事故处理办法》在2018年修订前，第30条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级海事管理机构申请重新认定；上一级海事管理机构应当在接到申请书之日起30日内，作出维护或者变更的最终决定。”但在2018年修订后，变成了同前述《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》的规定：“任何与事故有关的新证据被提出或者发现时，海事管理机构应当予以充分评估。该证据可能对事故原因和结论产生实质性影响的，海事管理机构应当对事故进行重新调查。”

江苏海事局2013年在全国海事系统率先推行了事故责任认定复核制度，规定“如对事故调查结论有异议的，可自收到上述文书之日起15个工作日内向江苏海事局提出书面复核申请。”在此笔者建议，充分利用新《海安法》施行的契机，出台相应规定，在全国范围施行事故责任认定复核制度，除了相应规范程序要求外，重点在以下两方面进行探索：

（一）在全国范围内建立分级复核制度

建议交通运输部海事局在全国范围内推广施行水上交通事故复核制度，并按照分级复核的原则，统一由上一级主管机关复核，分支海事局结案的由直属海事局复核，直属海事局结案的由部海事局复核，复核以一次为限。

（二）引入复核委员会制度

考虑到水上交通事故涉及技术、管理、法律等方面，建议参考《道路交通事故处理程序规定》相关要求，引入复核委员会制度，该规定第八十条明确：“上一级公安机关交通管理部门可以设立道路交通事故复核委员会，由办理复核案件的交通警察会同相关行业代表、社会专家学者等人员共同组成，负责案件复核，并以上一级公安机关交通管理部门的名义作出复核结论。”

具体来说，其一，在系统内部成立相对独立的复核委员会，其成员对学术界、实务界开放，吸纳来自海事管理机构之外的专家。其二，严格遴选专家，保证专业资质，建立专家库以及信用档案。其三，保障专家独立发表意见，对于专业性问题可以考虑实行票决制。

四、结语

通过对具体案件的分析不难看出，每一起涉及事故责任认定的行政案件，基本都是源于相关的民事纠纷，那么除了赋予当事人可以申请复核的权利之外，通过有效方式帮助各方当事人妥善解决民事纠纷，也将有利于维护当事人合法权益，有效减少社会矛盾。

为贯彻落实习近平总书记“坚决把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的指示精神，江苏海事局和南京海事法院持续深化海事行政执法与司法协作，2020年6月，率先在南京海事局海巡执法支队设立了水上交通事故一站式解纷中心。2021年7月以来，陆续在全省水域全面推广布设一站式解纷中心，收到了良好的社会效果和法律效果。

相较于之前仅由海事管理机构组织的行政调解，前述这种解纷机制的优势是很明显的：首先，中心调解人员不仅有海事调查官，也有海事法院法官以及人民调解员，可以多维度多视角促进民事纠纷的化解。其次，中心调解案件更加广泛，诉讼之前、诉讼过程中以及诉讼后的执行环节发生的水上交通事故纠纷均可纳入一站式解纷中心的调解程序。最后，根据有关法律规定，经中心调解达成的协议可以向法院申请司法确认，经司法确认的调解协议，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，从而有效保证了调解协议的执行性。

在新《海安法》实施后，随着海事责任认定的证据属性更加明确，在全国范围推广一站式解纷模式，已不仅是为民办实事的“加分项”，更将成为完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的“必备项”。