简化手续 便利运输推动国际航行船舶通过“单一窗口”报告船舶预抵信息

尹先明

（作者单位：天津海事局）

为了尽可能实现最有效的海上运输，国际海事组织（IMO）在1965年通过了《便利国际海上运输公约》（FAL公约），该公约有121个缔约国政府，制定了简化船舶抵达、逗留和离开的手续、文件要求和程序的相关标准、建议做法和规则。如今，航运经济的快速发展对航道安全监管系统现场监管能力、业务办理效率、综合服务水平等提出了更高的要求。海事等航运管理部门也正向着更加注重精细化管理，更加注重发展质量，更加注重服务水平提升，更加注重解决深层次、全局性和国际性问题的方向转变。在国际航行船舶海上运输便利化方面，中国相关部门做了很多尝试：部分港口口岸开通了国际航行船舶进出口岸电子查验系统；海关、海事、边防等口岸单位积极寻求合作，尝试“一单多报”等方式将电子申报与纸质申报结合；针对国际航行船舶的海事业务情况，海事部门已开通海事“一网通办”平台，尝试将海事业务事项通过一个门户网站进行办理，努力促进实现“海事单一窗口（MSW）”框架。

海事部门组织开展全要素水上“大交管”建设以来，从服务国家战略、经济发展、社会民生和海运业高质量发展的角度，研究建立国家水上“大交管”中心，为推行船舶航次全航程交通组织一体化和全面提升水上交通组织协同性，提出希望能够实现船舶“一次报告、全程通行”。目前国内海事部门结合“放管服”改革要求，也在简政放权、转变政府职能方面进行了大量的尝试，但是仍有部分海事业务存在申报手续或申报项目重复的情况。比如国际航行船舶进港需要申请的进出口岸审批手续，与船舶交通管理（VTS）机构要求国际航行船舶或其代理人进行的船舶预确报报告（或预抵离港报告）实际上存在重复报告。在构建全要素水上“大交管”背景下，需要深入研究如何加快建设海事大数据一体化中心，实现数据资源跨部门、跨行业、跨区域流动共享，挖掘基于大数据分析的决策研判潜力，加快推动水上交通数据的共享共用和口岸业务协同，推动国际航行船舶实现通过“海事单一窗口”一次性向VTS机构报告船舶预抵信息，从而进一步提升船舶口岸通关效率，简化海事业务流程。

简化程序便利海上运输“单一窗口”报告具备必要性

FAL公约“希望尽量简化和减少从事国际航行船舶的抵达、逗留和离开的手续、文书要求和程序，以便利海上运输”[1]。2016年IMO便利运输委员会第40届会议上，关于FAL公约附则的一揽子修正案获得通过，包括有关货物、船员和乘客的电子信息交换强制性要求，并鼓励使用“单一窗口”理念，使所有公共当局要求的有关船舶抵港、逗留和出港等信息通过单一门户网站提交。2019年，IMO便利运输委员会第43届会议批准了经修订和更新的IMO便利化和电子商务纲要，以支持电子信息协调化和标准化。该纲要将在船舶抵港和出港时作为信息交换自动化和数字系统的基础，支持有关船舶、货物和船上人员的强制性报告手续，便利了从机器到机器（M2M）的信息交换以及单一窗口的相互连接。按照FAL公约规定，有关国家政府在船舶和港口之间引用电子信息交换的强制性要求自2019年4月8日起生效。[2]

IMO关于船舶交通服务指南决议（A.1158（32））要求，在VTS水域范围内参与VTS的船舶“须提供VTS所要求的报告或信息”。国际航标协会（IALA）《VTS手册2016》也强调“有关货物、船舶位置、动态、目的地和预抵时间等信息的传输是物流链互联互通的一部分，对改善货物联运至关重要”。《IALA 关于船舶交通服务运行程序的建议案（V-127）》规定：“预抵信息是关于船舶及其计划进入VTS区域的基本信息，VTS当局应规定预抵信息的格式和报告时间，考虑的方面包括预抵信息内容、对参与船舶的通信要求、获取预抵信息的方法、背离程序、与相关机构进行信息交换的程序等。”同时，根据IALA 1102-VTS与联合行动或其他服务的互动-附录B规定，除了VTS为改善海上交通的安全性和流畅性所提供的支持外，VTS的支持也可以促进整个海运链的有效信息管理。研究国际航行船舶如何仅通过“单一窗口”一次性向口岸相关部门及VTS机构报告船舶预抵信息很有必要且具有实际意义。

多平台操作繁琐易混淆国际航行船舶申报存在可改进空间

一是国际公约及国内法规对船舶报告作出要求。在IMO层面，相关国际公约均有关于国际航行船舶进出口岸及VTS预抵信息报告的阐述，比如FAL公约规定船舶进出港时须向有关口岸检查机关提交符合IMO标准的国际航行船舶进出港检查单证；IMO A.1158（32）决议要求参加VTS的船舶“在进入VTS区域之前，船舶应提交所有要求的报告”；IALA也强调“有关货物、船舶位置、动态、目的地和预抵时间等信息的传输是物流链互联互通的一部分，对改善货物联运至关重要”。国内法规也同样做出了关于船舶进出口岸及VTS水域的报告要求。《中华人民共和国海上交通安全法》对国际航行船舶进出中华人民共和国港口有报告要求，《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》针对国际航行船舶进出港报告做了具体规定，《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》在船舶报告方面规定进行船舶动态报告。由此可见，船舶进出港口岸申报或VTS预抵信息报告是国际公约和国内法律法规的基本报告项目，国际公约及国内法律均规定船舶报告要求，国际航行船舶或其代理人有义务按照规定进行报告。

二是申报工作存在多平台重复复杂操作情况。目前，在有些电子化运行水平较高的港口，国际航行船舶进出口岸申报主要通过国际贸易“单一窗口”系统平台进行电子申报（或纸质申报），有些大型港口部分VTS机构的信息管理系统也会通过网页或其他系统，要求船舶或其代理人进行“船舶预抵离信息”报告，船舶进出口岸申报和VTS相关预抵离报告需要在不同系统平台进行操作，增加了申报船舶或申报代理操作的复杂程度。国际航行船舶进出口岸申报涉及的报告内容一般包括船舶情况、抵达时间、停泊地点、靠泊移泊计划及船员、旅客、货物等信息，VTS预抵离信息的报告内容主要包括船舶预计抵达时间、船名、国籍、呼号、吃水、船舶种类、船舶尺度、载货情况、驶来（往）港及主管机关要求的其他资料等。这些不同报告规定的部分内容重合，船方及代理人员申报时需反复录入，且过多的、不同的报告平台和规定也容易造成船舶或申报人员混淆概念，不利于便利海上运输。

三是VTS预抵离规定存在探讨空间。现阶段，船舶或其代理是否报告“船舶预抵离”信息一般是根据当地VTS机构的具体要求而定。有些VTS机构颁布的《VTS用户指南》及管理规则要求船舶或其代理进行船舶预抵离信息申报，有些在这方面未做硬性规定，还有一些规定“国际航行船舶”免报预抵报告。《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》在船舶报告方面仅提出船舶在VTS区域内航行、停泊和作业时，按照主管机关的规定通过甚高频无线电话或其他有效手段向VTS中心进行有关航行动态的报告，没有明确提出必须进行船舶预抵离信息报告，只是在交通运输部海事局《船舶交通服务值班指南》和《中华人民共和国船舶交通服务质量管理体系工作指南》中规定船舶预抵离时，VTS中心应根据需要获取船舶进入或离开VTS覆盖区的基本信息，建立并提供VTS服务的海事管理机构应建立船舶计划进入或离开VTS覆盖区报告的文件化程序或规定，对要求船舶提交预抵离报告的格式、内容、时间、方式等管理活动进行控制，以确保各个环节和过程按规定进行。所以，VTS预抵离是否应该硬性规定报告，以及如何统一报告格式，还存在一定探讨研究空间。

统筹协调完善同一平台“单一窗口”实现国际航行船舶预抵信息报告便利化

IMO FAL公约及IALA相关指南都一致提到对于船舶便利化报告的要求，比如IALA 1102提到“单一窗口”被定义为一种服务，允许参与贸易和运输的各方提交标准化信息和文件，具有单一入口点，如果信息是电子的，则单个数据元素只应该提交一次，以满足相关监管要求，以及“当包含在VTS数据库中或由VTS数据库捕获的信息和数据可用于在“单一窗口”环境中重复使用时，可以避免为不同的利益相关者多次报告和处理相同的信息或数据”。应当注意，重要的是避免联合行动和其他服务与VTS提供的服务之间的混淆。所以从如何便利船舶海上运输的角度考虑，应该在实施国际航行船舶进出口岸申报和VTS预抵离信息报告时统筹协调，尽可能达到一次报告的目的。

一是加强国际组织间的合作，进行公约系统性规划和国际视角研究。强化IMO及其委员会、IALA、国际标准化组织（ISO）等的交流合作，对于相关提案开展横向融合研究，对于便利化海上运输相关条款进行包容性研究和系统性规划，以国际化视角对相关条款进行分析，针对海事海上运输“单一窗口”加大规划和策略研究，使更多业务更多角色从“单一窗口”中受益[3]。

二是建立协调机制，适时调整法律法规规定。梳理《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国港口法》等的要求，归类整理相关管理规定，使《口岸检查办法》《船舶安全监督规则》《船舶交通管理系统安全监督管理规则》《船舶载运危险货物安全监督管理规定》等的详细要求达到规定一致、步调协调、要求统一。从法律层面上严格进出口岸船舶报告要求，合理简化船舶报告制度规定和要求，做好事中事后合理监管，做到有法可依、有理有据、依法行政[4]。

三是推进海事业务与国际贸易“单一窗口”国家标准版的互联互通。整合优化海事申报项目和流程，加快完善和推广船舶进出口岸海事行政许可事项全流程在线办理，完善不见面申报和无纸化审批等电子流程办理程序。在推进海事申报项目前期，应该深入船舶、航运企业或船舶代理公司等开展问卷调查和有效沟通调研，或在网站设立相对人反馈栏目，与利益相关方切实沟通交流，以实际需求作为解决问题的参考标准[5]。目前海事进出口岸申报平台与相关VTS船舶预报信息平台都相对独立，直接融合存在难度，需要进行针对性考量。

四是研究完善利用一个统一平台解决所有船舶报告的问题。可以考虑在“单一窗口”系统上增加“VTS船舶预抵离信息”项目，或者统筹联动相关平台数据，优化海事系统“一网通办”平台等。利用大数据及人工智能等信息手段，增加数据库级别联动，实现数据端互联互通，提高信息技术智力支持，提高海事服务水平，节约社会经济成本[6]。对“单一窗口”及VTS船舶预抵离信息数据做好数据库对接共享，实现数据双向传输。在不能实现所有船舶“一个平台”和“一单多报”的情况下，应该做好后台数据库系统的数据互联和交互共享，尽量减少船舶或代理人的填报项目，实现船舶在其中一个平台申报，其他相关平台数据同步联动。

五是统筹水上“大交管”建设，建设和有效利用“海事一体化数据中心”。目前正是海事部门水上“大交管”试点建设阶段，应该充分利用好试点建设的“红利期”，协调解决好现行船舶预抵信息报告的法律程序后，在部海事局信息一体化平台框架下，及时对接和建设船舶船员动静态数据、船公司数据、VTS动静数据、船舶进出港数据、货物装卸数据、港口通航数据、导助航数据等业务要素为主的数据中心，建设和利用“海事一体化数据中心”，配套制定数据分类管理与共享共用办法，制定与相关单位的数据共享机制等，实现相关数据资源跨业务部门和跨业务层级等的“一网通享”功能。

在国际航行船舶进出口岸申报、VTS船舶预抵离信息报告等业务中，由于国际公约和国内法律法规规定不同，而相关业务部门又按照不同的规章制度在各自平台分别进行相关船舶进出口岸或港口的不同申报或报告，所以造成船舶进出口岸申报和VTS预抵离信息重复申报的现状。因此，统筹做好国际航行船舶进出口岸或预抵离的报告业务，需要海事系统统一协调机制，统一法律法规要求和规章办法实施手段，深入研究申报数据互联互通技术手段，强化事中事后管理能力，统筹利用好“海事一体化数据中心”和水上“大交管”建设，从根本上实现“海事单一窗口”“一单多报”等目的，实现让数据多跑路、让相对人少跑腿的初衷，更好地履行海事部门的监管和服务承诺，履行中国作为负责任大国的国际义务。