角色理论视阈下的北极理事会及其作用研究*

孙 凯 李文君

1996年成立的北极理事会是北极地区最有影响力的多边合作平台，在提升北极事务国际合作水平、应对北极地区日益复杂的环境变化与地缘形势、推动北极可持续发展等方面发挥着关键作用。经过20多年的变迁，北极理事会在北极治理进程中的功能及其角色也在发展演变，学界对此进行了一定的研究，(1)参见张佩芷：《知识建构、议题设置和框架效应：北极理事会与北极航运环境污染问题的治理》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期，第189—196页；王晨光：《路径依赖、关键节点与北极理事会的制度变迁——基于历史制度主义的分析》，《外交评论》2018年第4期，第54—80页；肖洋：《北极理事会“域内自理化”与中国参与北极事务路径探析》，《现代国际关系》2014年第1期，第51—55页；程保志：《试析北极理事会的功 能转型与中国的应对策略》，《国际论坛》2013年第3期，第43—49页；孙凯、郭培清：《北极理事会的改革与变迁研究》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2012年第1期，第5—8页。但现有研究大多集中在实践层面，从理论视角理解北极理事会的研究较少。本文从角色理论的视角出发，来理解北极理事会在北极治理中的作用及其角色，以期更好把握北极理事会的未来发展方向。

一、角色理论：理解北极理事会作用的新视角

社会学和社会心理学通常将“角色”(Role)界定为“符合预期的适当的行为模式”，强调人行为的社会影响方面，认为人既是社会的产物，又能为社会做出贡献。(2)Tim O’sullivan，et al.，Key Concepts in Communication and Cultural Studies，London：Routledge，1994，p.270.角色理论(Role Theory)是社会学和社会心理学理解行为体行为的主要理论之一，将其应用到国际关系中，对于理解不同行为主体在国际社会互动过程中的行为同样具有重要意义。

国际关系领域中角色理论的发展大致可分为引入、发展和完善三个阶段。在引入阶段，加拿大不列颠哥伦比亚大学教授卡列维·霍尔斯蒂最早将“角色理论”应用于国际关系领域。1970年，霍尔斯蒂以主权国家为视角研究国际社会中行为体的角色扮演，对行为体角色的解读侧重于角色的“自我维度”，认为“角色观念”是影响国际社会成员对外行为的关键因素，是行为体对自身在国际体系中角色的自我定义，决定行为体在国际体系中自身地位的认定。(3)Kalevi J. Holsti，“National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy”，International Studies Quarterly，Vol.14，Issue. 3，1970，pp.247-255.在发展阶段，瑞典隆德大学的克里斯特·约翰逊教授等学者从外生因素方面进行了补充，将“他者维度”纳入对角色的分析中，认为外部环境、国际体系结构的变化等多重因素作为外部角色期望，同样会对行为体的对外行为及政策选择造成重要影响。(4)Christer Jonsson，and Ulf Westerlund， Role Theory and Foreign Policy Analysis，Princeton：Princeton University Press，1982，pp.122-157.在完善阶段，以美国北德克萨斯大学教授马利克·布鲁宁为代表的学者突破了对传统单一的行为体角色的探讨，实现了角色从“静态”向“动态”的转变，开始探讨更为复杂的行为体角色集合，构建更为完善的国际关系角色分析框架。布鲁宁认为，行为体会基于具体事件的发生以及地缘政治因素的影响等内外环境的变化，产生不同的角色反应，自动适应环境变化，而行为体自身能力的高低也是塑造不同角色表现的重要影响因素。(5)Marijke Breuning，“Role Theory Research in International Relations：State of The Art and Blind Spots，” Role Theory in International Relations，2011，pp.16-35.

随着角色理论的发展完善，学界对角色理论的认知基本达成共识。角色理论认为，影响国际社会行为主体认知及对外行为的因素，主要包括内在的角色观念与外部的角色期望。其中，角色观念指行为主体的自我认知，即行为体对于自身在国际体系中的位置以及采取何种恰当行为的认识(自我维度)；角色期望涉及外部环境、国际体系结构特征的变化以及其他行为体对其产生的实践要求(他者维度)。在角色的自我维度和他者维度共同作用下，构成了行为体的角色表现，即国际社会成员在国际体系中的实际行为表现。(6)Gurol，Julia，and Anna Starkmann，“New Partners for the Planet? The European Union and China in International Climate Governance from a Role‐Theoretical Perspective”，Journal of Common Market Studies，Vol.59，Issue. 3，2020，pp.520-521.根据行为不同，又可以将其划分为不同的角色类别。因此，角色理论的一个中心观点就是国际社会成员并非只有一种角色，而是可以拥有一系列角色，角色之间可能是互补或冲突的关系，这些角色之间相互关联，共同构成了社会学家罗伯特·默顿所称的“角色丛”(Role Set)，即“由于占有某一特性的社会地位而具有的角色关系的全部”。(7)[美]罗伯特·默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心译，南京：译林出版社2006年版，第567—568页。综上可知，角色理论将活跃于国际社会特定场景中的行为体比作“演员”，它们依据内部因素的限定、外部环境的变化以及互动对象的期待，确定适当的角色并据此完成扮演。

角色理论的三个发展阶段实现了该理论从无到有，从单一到复合的转变。从本质上看，角色理论是一种探讨结构与能动性问题的研究视角，其理论价值主要体现为分析领域与分析路径的多层次性。(8)Cameron G. Thies and Marijke Breuning，“Integrating Foreign Policy Analysis and International Relations through Role Theory”，Foreign Policy Analysis，Vol. 8，Issue.1，2012，p.1.一方面，角色理论将国际关系领域的施动者与结构联系起来，将对外政策分析领域的不同层次联系起来，一定程度上弥补了传统国际关系理论对不同层次之间互动的动态过程分析不足的缺陷，对理解行为体在国际社会互动过程中的行动具有重要意义。另一方面，角色理论作为一种多层次的综合分析路径，不同于传统的单一学科理论分析，更趋向于整合不同学科视角分析，将国际关系学与人类学、社会学和心理学等不同学科的分析路径结合起来，既关注国际社会成员间互动等国际关系内容，又关注认知、身份等跨学科概念，突破了传统国际关系分析框架的局限性。因此，角色理论可以广泛应用于分析行为体在国际社会中的问题认知及对外行为。

北极理事会是一个致力于推动北极地区环境保护与可持续发展的组织机构，在实践层面拥有一定程度的独立自主性。从其功能来看，北极理事会作为北极地区最为完善、影响力最大的多边合作平台，内部拥有相对独立的管理体系，并设有常设秘书处，能够比较有效地规范、设计相关国家参与北极治理的集体行动。此外，北极理事会框架内设有部长会议、高官会议等固定的协商机制，以此进一步推动北极理事会的内源性发展，并通过吸纳北极域外国家提升自身的国际影响力。基于此，角色理论可被用来分析北极理事会在北极治理中的实践及内外动因。将角色理论用于分析北极理事会，有助于全面分析北极理事会参与北极治理的内外驱动力，更好理解北极理事会在北极治理体系中的角色认知及表现。

二、角色观念与角色期望：北极理事会参与北极治理的双重驱动

在角色理论研究视角中，影响北极理事会参与北极治理的认知与行动的关键因素分别是自我维度下的内在角色观念和他者维度下的外部角色期望，二者分别通过北极理事会内部结构与外部环境两个层面进行互动传导，共同构成北极理事会参与北极治理的内外双重驱动力，并进一步指导着北极理事会在北极事务中的具体角色表现。

(一)角色观念：参与北极治理的内生驱动

北极理事会在北极治理议题中的角色观念，主要体现为其内部基于多重考量形成的关于参与北极事务的“治理共识”。“治理共识”的形成和作用过程主要表现为三个阶段：一是基于北极理事会轮值主席国的优先议题取向初步寻求共识，二是依托北极理事会成员国对不同议题的共同认知进一步凝聚共识，三是借助北极理事会的组织结构因素最终形成共识。

1.轮值主席国的优先议题取向

北极理事会奉行轮值主席国的领导制度，八个北极国家(加拿大、美国、芬兰、冰岛、俄罗斯、挪威、丹麦、瑞典)轮流担任北极理事会主席，任期两年。因此，北极国家都有机会推进它们对北极地区的愿景以及任期内各自关注的治理目标。尽管北极理事会遵循“协商一致”的原则，但轮值主席拥有正式程序权和非正式协商权，在任职期间可根据本国国情、利益诉求等因素确定侧重点各不相同的议题计划，因此，主席国有权对北极理事会的议程加以领导，进而影响其行动。(9)Douglas C. Nord，Leadership for the North：The Influence and Impact of Arctic Council Chairs，Berlin：Springer，2019，p.5.

俄罗斯是北极地区面积最大的北极大国，北极地区与其经济社会发展、国家总体安全等密切相关。基于此，俄罗斯将北极地区定位为支撑其在国际社会纵横捭阖的关键区域，将北极地区与国家整体对外战略规划相结合，不断强化其在北极的战略存在。2020年，俄罗斯出台《2035年前俄罗斯联邦北极国家战略基本原则》，以建设性合作原则和安全防御原则为指导，对北极地区进行整体规划。(10)黄凤志、冯亚茹：《俄罗斯的北极政策探析》，《吉林大学社会科学学报》2021年第5期，第136页。2021年5月至2023年5月，俄罗斯作为北极理事会轮值主席国，以“负责任的北极可持续治理”为优先议题，除关注原住民组织、环境保护等传统事项外，还将“绿色开发”概念应用于北极地区开发和经济建设。(11)Arctic Council，“The Russian Chairmanship of the Arctic Council Begins under the Theme ‘Responsible Governance for a Sustainable Arctic’”，June 28，2021，https：//arctic-council.org/news/russian-chairmanship-begins-under-theme-responsible-governance-for-a-sustainable-arctic/，visited on 10 June 2022.

随着北极战略地位日益上升，美国逐渐将北极作为全球战略的重要组成部分。与其他北极国家相比，美国的北极战略更多是从全球视角出发，核心目标是维护其全球领导地位。2015年至2017年担任北极理事会轮值主席国期间，美国以应对气候变化为优先事项，强调加强北极理事会职能以及推动观察员国参与等议题，并在2017年部长级会议上主持签署了《加强北极国家科学合作协定》，以期重振在北极事务上的国际领导力。当前，拜登政府的北极政策延续了上届政府对北极安全议题的重视，关注气候变化并积极开展国际合作，致力于构建有利于美国国家利益和全球领导地位的北极秩序。

作为中等强国，加拿大虽与美俄相比综合国力有限，却力图成为北极治理的主导者。(12)肖洋：《北极理事会视域下的中加北极合作》，《和平与发展》2015年第2期，第85页。加拿大最早提出北极理事会设想，积极推动北极区域合作，主张围绕北极议题建立综合性、多边主义的国际机制。由于加拿大北极地区拥有大量原住民，加拿大尤其关注原住民组织在北极事务中的参与度和影响力。2013—2015年担任北极理事会轮值主席国期间，加拿大以“为北方居民开发”为优先议题，成立四个特别行动组支持原住民议题的推进。(13)彼得·哈里森、钱皓：《加拿大北极地区：挑战与机遇?》，《国际观察》2014年第1期，第141页。整体而言，加拿大将促进北极合作、推动北极地区经济和社会发展、加强北极自然和文化保护以及加强北极安全作为其北极战略的主要内容。

北欧五国(芬兰、冰岛、挪威、丹麦、瑞典)具有北极国家与中小国家的共同身份定位，且同处北欧地区，拥有相近的政治环境、文化背景、经济体量等，这使北欧五国在北极问题上具有一定共识。例如，芬兰在担任北极理事会第二轮主席国期间，发布了《探寻共同方案：芬兰的北极理事会轮值主席国议程》，将环境保护、气象合作和教育设为优先议程。与之类似，冰岛在担任轮值主席国期间，提出并领导了海洋环境、原住民组织、气候和绿色能源合作等四个议题。(14)Arctic Council，“Iceland’s Chairmanship Program for the Arctic Council 2019-2021”，May，2021，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2456/Arctic_Council-Iceland_Chairmanship_2019-2021.pdf，visited on 10 June 2022.挪威、丹麦、瑞典也都非常重视北极地区的环境保护、经济社会可持续发展，将北极地区列为国家内外政策的优先方向，期望依托北极理事会等多边合作机制，增强北极国家之间的信任与合作。

总体而言，北极理事会轮值主席国的设置是北极治理中各方势力相互制衡的结果。北极国家对北极事务起着主导性作用，同时由于利益诉求不同，各国在担任北极理事会轮值主席期间，可以根据本国实际情况确定北极治理的优先议题，初步寻求各方可达成基本共识的议题领域。而通过梳理各轮值主席国的优先议题可知，北极国家总体上都以环境保护与可持续发展为治理的核心目标，但不同主席国的关注点各有侧重，如美国聚焦气候变化议题、加拿大关注原住民组织议题、冰岛侧重海洋污染防治问题等。此外，基于达成共识的领域，各轮值主席国在北极理事会的框架下，不断将议题范围向推动北极经济社会发展、加强北极治理机制建设等方向扩展。但需要明确的是，除设定议程之外，轮值主席国并没有优先于其他成员国的权利。

2.北极理事会成员国的共识程度

北极理事会在北极治理中发挥作用，主要是由作为成员国的北极国家主导、通过北极理事会“协商一致”的原则对成员国达成的共识予以落实。(15)肖洋：《北极治理的国际制度竞争与权威构建》，《东北亚论坛》2022年第3期，第97页。但是，北极治理的范围不仅限于北极地区，成员国要想达成共识，需围绕不同议题进行多维考量和多重博弈。

从环境治理的角度看，北极理事会成员国主张扩大治理成本的分担。在北极环境问题上，参与者的增加并不会导致行为体之间出现恶性竞争，反而会促进北极环境保护良性运行。此时，北极国家所需分担的治理成本将会减少，推动北极国家在以环境保护与可持续发展为核心的北极治理议题上带有明显的包容性，进而作用于北极理事会的运行。例如，作为北极理事会“前身”的《北极环境保护战略》(AEPS)，是北极八国基于在环境议题上的共识而签署的，体现了北极理事会对保护北极生态环境的重视。另外，北极国家纷纷将环境问题置于北极政策实践的优先地位，为北极理事会出台《北极海洋油污预防与应对合作协定》等涉及环境保护的规范奠定了基础。北极八国对北极地区开发与治理的共识主要体现为环保优先，这成为北极理事会实现自身发展并积极参与北极治理的内在驱动性因素。

从资源分配的角度看，北极理事会成员国主张减少资源利益的共享。全球气候变暖使得大规模开发北极地区的资源成为可能，但这些资源并非取之不尽、用之不竭，有限的资源如何分配成为亟需探讨的议题。北极国家在北极部分地区拥有主权和主权权利，并不断强调自身在北极治理中的地缘优势，因而在资源分配议题上的共识主要是“内部自理，外部排他”，将域外行为体边缘化，尽可能扩大自身利益。2013年基律纳会议上通过的北极理事会《观察员手册》，更是提高了域外国家作为观察员加入北极理事会的门槛。(16)孙凯、王晨光：《中国参与北极事务的战略选择——基于战略管理的SWOT分析视角》，《国际论坛》2014年第3期，第51页。这也反映出北极国家在涉及北极事务资源分配议题上带有明显的“门罗主义”色彩，在一定程度上使得北极理事会成为具有排他性的区域性治理组织。

综上可见，基于分摊成本的包容性和利益分配的排他性，北极理事会成员国在北极环境保护问题上普遍持开放包容态度，而在资源分配问题上则采取相对排外的态度。在不同议题上的差异性认知，反映了北极国家对北极理事会参与北极各项治理议题的态度，有利于进一步凝聚治理共识，推动北极理事会选择以环境保护和可持续发展为核心的治理方案，以减少不同行为主体之间的摩擦，通过良性互动实现北极地区的“善治”。而成员国关于各项北极事务议题的共识程度，直接关系到北极理事会参与北极治理的深度和广度，以及作为治理规范的“供给者”对于北极治理议题的建章立制功能的发挥。

3.北极理事会的组织结构因素

组织的内部结构是影响组织建设与发展，维护其稳定运行的最直接因素。作为北极治理体系中最重要的多边治理平台，北极理事会自1996年成立以来逐渐形成了相对稳定的组织结构，主要体现在目标宗旨、成员构成和运行模式三个方面。

在目标宗旨方面，1996年9月16日，北极八国在加拿大渥太华举行部长级会议，会议通过了《渥太华宣言》，宣布成立北极理事会，并指出北极理事会是由八个北极国家组成的政府间高级论坛，其目标宗旨是保护北极地区环境，促进北极地区在经济、社会和福利方面的持续发展。(17)Arctic Council，“About the Arctic Council”，https：//arctic-council.org/about/，visited on 10 June 2022.环境保护和可持续发展是北极理事会关注的两大核心，它希望围绕这两大主题开展区域性和国际性的合作互动。此外，北极理事会致力于加强北极国家、原住民组织以及其他北极地区居民在北极治理议题上的协调合作，原住民组织在北极事务中的重要性得到强调。

在成员构成方面，北极理事会从内至外呈现“核心—外围”结构。(18)王晨光：《路径依赖、关键节点与北极理事会的制度变迁——基于历史制度主义的分析》，《外交评论》2018年第4期，第67页。核心成员是北极八国，数目稳定不变；次核心成员是由六个北极原住民组织组成的永久参与者，可以参与北极理事会的所有会议，享有全面咨询的权利，但没有投票权；外围成员是由域外国家、各类国际组织以及非政府组织等构成的观察员，可以列席会议，但没有表决权。北极理事会对参与北极事务相关行为主体的等级划分，规定了各类主体的权利范围及相应职责义务，既维持了北极理事会的有序运行，又保障了北极利益攸关方的参与积极性与合法性，使其成为具有跨区域影响的多边合作平台。

在运行模式方面，北极理事会采用部长级会议决策、高官会议指导、工作组和任务组落实的三级运行模式。部长级会议是北极理事会的最高决策机构，每两年召开一次会议并发表宣言，对北极理事会近两年的工作进行总结，并对下一阶段的工作做出规划。高官会议是北极理事会的主要质询机构，每年举行两次会议，负责指导和监督北极理事会的各项活动。北极理事会设有监测与评估计划(AMAP)、可持续发展(SDWG)、动植物保护(CAFF)、海洋环境保护(PAME)、污染物行动计划(ACAP)以及突发事件预防准备和响应(EPPR)六个工作组，它们作为北极理事会的具体执行单位，在高官会议的指导下负责落实各项具体工作。北极理事会三级运行模式的设置，有利于打造具有国际协同性、广泛性和权威性的北极治理机制，使理事会成为北极各利益攸关方围绕北极事务展开交流对话、推动国际合作的重要平台。

北极理事会自成立以来，以环境保护与可持续发展为目标，形成“核心—外围”的成员结构，采用三级运行模式。由此构成的组织结构因素，既规定了北极理事会参与北极治理的核心主题，又扩大了参与北极事务的主体范围，同时明确了北极理事会的管理机制，进而在很大程度上确保了北极理事会的长期稳定运行，为“治理共识”的最终形成提供了明确的目标宗旨和完善的运行架构。至此，北极理事会内部形成了参与北极各项议题的差异性共识，并以此作为重要的内部考量，影响北极理事会在北极治理中多元角色作用的正常发挥。

(二)角色期望：参与北极治理的外生驱动

北极理事会在北极治理议题中的角色期望，主要是基于外部北极环境变化以及国际政治演变影响而形成的，国际社会对北极理事会参与北极事务的“治理诉求”：一是作为引领者和协调者，平衡好“开发”与“保护”二者之间的关系；二是发挥主观能动性，缓和大国博弈造成的紧张局势，提高北极事务的国际参与度。

1.北极环境变化给北极理事会带来的挑战

近年来，全球气候变暖对北极生态环境造成的影响日益显现。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的第六次气候变化评估报告(2021)指出，2010—2020年的地球平均温度比1850—1900年高出1.1℃，达到12.5万年以来的至热十年。(19)“5 Takeaways from the 2021 IPCC report on climate change”，August 12，2021，https：//onetreeplanted.org/blogs/stories/5-takeaways-from-the-2021-ipcc-report-on-climate-change，visited on 10 June 2022.受气候变暖影响，北极地区的海冰覆盖面积已达1850年以来的最低水平。(20)Nicole Mortillaro，“What the new UN report warning of climate impacts means for Canadians”，August 10，2021，https：//www.theweathernetwork.com/ca/news/article/what-the-new-un-report-warning-of-climate-impacts-means-for-canadians，visited on 10 June 2022.北极地区的变暖速度是世界其他地区的四倍，(21)Mika Rantanen，et al，“The Arctic has warmed nearly four times faster than the globe since 1979”，Communications Earth & Environment，Vol. 3，Issue. 1，2022，pp.1-10.北极海冰的融化速度仍在加快。有科学家预测，如果照此趋势发展下去，2035年北极或许将真正出现夏季无冰的现象。(22)Alejandra Borunda，“Arctic summer sea ice could disappear as early as 2035”，August 13，2020，https：//www. nationalgeographic.com/science/article/arctic-summer-sea-ice-could-be-gone-by-2035，visited on 10 June 2022.这导致当前北极地区面临机遇与挑战并存的态势，平衡“开发”与“保护”的关系成为北极理事会的当务之急。

北极地区气候变暖、海冰融化，使得北极航道迎来了开发机遇，它有望成为国际贸易的重要干线。北极航道主要指西北航道和东北航道，与其他国际航道相比，北极航道一旦开通将大大缩短国际航线的航程，且能够避开海盗高风险区，这意味着更少的运输成本、时间成本以及更低的航运风险。与此同时，北极地区存在大量的油气资源，储量占到全球待开采总量的25%，冰雪融速加快以及北极航道的开通也为北极地区的资源开发提供了便利。这意味着北极地区将呈现显著的地缘经济属性，随之而来，各类参与北极经济开发的域内外行为主体之间的关系将变得更加紧密和复杂。

同时，北极地区的生态环境十分敏感脆弱，气候变暖，冰融加速导致北极生态系统失衡，生物多样性遭到破坏。世界自然保护联盟(IUCN)将北极熊列入濒危物种红色名录，强调由于气候变暖、海冰融化，北极熊的生存环境日益恶化，其数量正随着栖息地的缩小而减少。(23)“New assessment highlights climate change as most serious threat to polar bear survival-IUCN Red List”，November 19，2015，https：//www.iucn.org/content/new-assessment-highlights-climate-change-most-serious-threat-polar-bear-survival-iucn-red-list，visited on 6 August 2022.此外，北极地区污染问题迫在眉睫。北极地区人类活动的增加给当地生态系统带来了巨大的压力，越来越多的污染物随之侵入北极。北极航道的开发也使北极海域面临石油泄漏的潜在威胁。北极环境的脆弱性意味着北极地区面临严峻的生态安全问题，这或将成为威胁北极地区地缘安全、经济发展的关键一环，进一步造成相关国家之间的纷争。

降低气候变化、经济发展以及人类活动对北极环境的影响，是确保北极环境的可持续性、实现北极“善治”、维护北极地缘安全稳定的首要前提。为实现此目标，北极理事会需要基于外部环境的变化采取相应的治理行动，践行“环境保护与可持续发展”的目标宗旨。具体而言，北极理事会关于适应与调节北极变化、实现北极地区经济和环境可持续发展的治理行动主要包括：为各方寻找有效治理方案提供交流平台，相关行为主体之间可在北极理事会框架下进行对话、交换意见、分享专业知识，进而探索应对气候变化的治理方案，提升围绕相关议题的国际合作力度以及适应能力。

2.国际政治演变影响北极理事会发展

当前，百年未有之大变局加速演变，国际环境错综复杂，国际力量对比深刻调整，国际形势的不稳定性不确定性明显增加，国际格局正在发生深刻复杂变化。(24)习近平：《新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局》，《求是》2022年第17期，第5页。这种国际格局“大环境”的宏观变化正逐步映射至北极的“小环境”中，成为塑造北极态势，影响北极理事会发展的重要变量。

冷战期间，北极作为美苏军事对峙的前沿地区，双方均在此进行了大量的军事部署，地区局势尤为紧张；冷战结束后，大国关系缓和，北极地区态势随之趋向稳定，北极成为各国展开对话合作的舞台，区域间合作机制进一步形成。北极理事会正是在这一背景下成立的。但随着全球气候变暖，尤其是2007年俄罗斯“插旗事件”之后，北极争端日趋激烈，北极地区迎来新的“开发时代”，新一轮“北极热”正在上演。近年来，由于俄罗斯与西方国家关系的日益紧张，北极地区地缘态势进一步发生变化，并成为影响北极理事会活动的关键因素。

2022年2月以来，受俄乌冲突影响，北极地区国际合作面临进一步的冲击与挑战。3月3日，美国、加拿大、芬兰、冰岛、挪威、丹麦、瑞典等七国发表联合声明，表示不会派遣代表前往俄罗斯参加北极理事会相关会议，并暂停参加北极理事会及其附属机构的所有会议。(25)Office of the Spokesperson，“Joint Statement on Arctic Council Cooperation Following Russia’s Invasion of Ukraine”，March 3，2022，https：//www.state.gov/joint-statement-on-arctic-council-cooperation-following-russias-invasion-of-ukraine/，visited on 10 June 2022.该声明的发布，意味着北极理事会暂时停摆，国际社会普遍对北极合作的现状和前景表示忧虑。鉴于北极理事会的重要性，北极理事会俄方主席尼古拉·科尔丘诺夫呼吁尽快恢复北极理事会的工作，在该框架下与其他国家开展对话合作。(26)Astri Edvardsen，“Russian Chair of the Arctic Council：‘The Council’s Work Should Be Resumed As Soon As Possible’”，June 01，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/russian-chair-arctic-council-councils-work-should-be-resumed-soon-possible，visited on 10 June 2022.西方七国也发表声明，宣布有限恢复北极理事会的合作事项。(27)Trine Jonassen，“The Arctic Council：The Arctic 7 Resume Limited Work Without Russia”，June 08，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/arctic-council-arctic-7-resume-limited-work-without-russia，visited on 10 June 2022.由此可见，尽管俄乌冲突给北极地区的国际合作带来挑战，但北极理事会没有长期停摆。而北极理事会奉行成员国协商一致原则，北极八国是维持北极理事会正常运作并保证其权威性的关键因素，排除俄罗斯的北极理事会只能是一个丧失权威性且效率低下的区域性论坛。(28)Evan T. Bloom，“A new course for the Arctic Council in uncertain times”，March 3，2022，https：//www.arctictoday.com/a-new-course-for-the-arctic-council-in-uncertain-times/，visited on 10 June 2022.

总体而言，北极地区形势的变化主要体现在北极利益攸关方的多元化、受关注议题领域的多样化以及北极态势的波动化。首先，在参与主体方面，俄罗斯“插旗事件”引起国际社会对北极事务的高度关注，北极议题逐渐“外溢”到全球治理的范围内。北极事务不再是北极国家的“特权”，越来越多的域外国家及相关区域性、全球性国际组织等行为体对北极表现出浓厚的兴趣，希望能够增强自身在北极地区的实质性存在。其次，在议题领域方面，全球气候变暖使北极渔业、油气、航道等资源的经济潜力得到释放，北极进入开发时代。这也加剧了北极国家之间关于北极航道、岛屿主权以及大陆架划界等问题的争端，使得北极治理成为覆盖政治、经济、社会、环境等多元维度的综合性议题。此外，受政治多极化、大国博弈常态化等国际形势的影响，北极态势呈现波动化倾向，各国在北极的互动总体上表现为竞争与合作并存的双面态势，这既是一种围绕利益展开的竞争运动，又是一种追求稳定的合作过程。

国际政治演变在影响北极地区态势的同时，也进一步塑造着北极理事会在北极治理中的角色。一方面，当前国际形势的宏观性和趋势性演变对北极形势产生了多方面的深刻影响，北极地区经济与环境的影响已远超北极本身，北极地缘政治空间表现为横纵方面双向发展的趋势，这进一步要求由北极理事会领导的新一轮北极治理改革具有更广泛的国际参与度。另一方面，尽管大国博弈影响日益显著，但围绕北极事务的国际互动，依旧可以将国际社会的注意力转向各北极利益攸关方共同关心的问题上。(29)奥兰·扬、杨剑、安德烈·扎戈尔斯基：《新时期北极成为和平竞争区的发展逻辑》，《国际展望》2022年第3期，第10页。因此，推动北极在日益复杂的国际政治中向好发展，就各方互信领域达成制度化合作，必然成为以北极理事会为代表的北极事务参与行为体的职责所在，也是北极国际政治的主流趋势。

三、角色表现：北极理事会参与北极治理的路径

基于上述分析可知，北极理事会内部因素构成的角色观念和外部环境变化生成的角色期望，共同作用塑造了北极理事会在北极治理中的角色表现。在内外驱动力的共同推动下，北极理事会通过科学引领北极治理议题、多方协调北极事务利益以及有序供给北极治理规范等路径方式积极参与北极治理，在北极事务中扮演了引领者、协调者、供给者的角色。

(一)北极治理议题的引领者

北极理事会自成立以来，围绕“北极环境保护和可持续发展”议题，在应对新的挑战和机遇中担任引领者的角色。2009年北极理事会第六届部长级会议上通过的《特罗姆瑟宣言》肯定了北极理事会在北极治理议题中的领导地位，并强调要进一步加强北极理事会引领者的角色。

首先，随着气候变化对北极地区影响的加速，科学应对北极变化的核心议题受到北极理事会的关注。“科学先导”成为北极理事会参与北极治理的核心，科学治理自然作用于北极理事会“引领者”的角色表现上。各个工作组、任务组作为一种次级实体，是北极理事会在北极国际治理机制中践行科学治理路径的一种领导形态。以科学家为代表的认知共同体是北极理事会次级实体的构成主体，就相关北极治理议题达成共识，并通过发布报告的形式引导北极理事会相关合作议程的推进，从而间接推动各类行为主体的政策执行。最具有代表性的是北极海洋环境保护工作组(PAME)，其内部成员主要由来自各国政府的专家代表以及非政府的科研人员组成。工作组成员联合北极国家及其他工作组共同进行北极海洋环境、涉海法律政策的监测与评估，在此基础上向北极理事会提交评估报告，并提出进一步的政策建议。(30)耿嘉晖、孙凯：《北极理事会观察员国参与北极海洋环境保护工作组的比较分析》，载刘惠荣、陈奕彤、孙凯编：《北极地区发展报告(2019)》，北京：社会科学文献出版社2020年版，第72页。其中，2009年由其主导的《北极海洋航运评估报告》自出台以来一直作为基准性文件，领导北极航运活动的有序开展。(31)张佩芷：《知识建构、议题设置和框架效应：北极理事会与北极航运环境污染问题的治理》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期，第192页。北极理事会次级实体在组织架构上兼顾了“科学—政策—行动”的相互连通性，各工作组均设有主席、管理委员会以及指导委员会，因此工作组内部项目的执行以科学为先导，领导各类任务的执行。(32)赵隆：《多维北极的国际治理研究》，北京：时事出版社2020年版，第92页。此外，从权力来源来看，工作组的合法性来自北极理事会部长级会议授权，主要职能是完成部长级会议确定的项目目标，对部长级会议负责并受其监督。

其次，北极理事会的引领者角色还通过定期举行的部长级会议及其宣言体现。北极理事会部长级会议作为最高决策和权力机构，在主席国任期即将结束时召开会议、发表宣言，对北极理事会近两年的工作进行总结，并制定下一阶段的工作规划。2009年第六届部长级会议上通过的《特罗姆瑟宣言》决定设立副部长级会议以应对部长级会议休会期间北极治理议题中的突发性事件，加强其在北极地区的政治影响力。(33)程保志：《试析北极理事会的功能转型与中国的应对策略》，《国际论坛》2013年第3期，第44—45页。

此外，轮值主席国机制实现了形式上对北极理事会领导权的有序分享。但由于北极八国对北极事务所关心的优先议题不同，不同轮值主席国上任期间，北极理事会的“引领者”身份也有所差异。如在主席国第二次轮转期间，加拿大将北极开发置于北极治理议题中的优先地位，推动了北极经济理事会的建立；美国将应对气候变化作为优先议程；芬兰明确表示环境保护、互联互通、气象合作和教育是其担任轮值主席国期间的优先议程；(34)孙凯、吴昊：《芬兰北极政策的战略规划与未来走向》，《国际论坛》2017年第4期，第19页。冰岛以可持续发展为主题，强调北极海洋环境、气候和绿色能源、北极原住民和社区、更强大的北极理事会等四个优先事项；(35)Arctic Council，“Icelandic Chairmanship”，https：//arctic-council.org/about/previous-chairmanships/iceland-chair-2/，visited on 10 June 2022.现任轮值主席国俄罗斯则在延续可持续治理议题的基础上更加关注北极经济合作，积极推动北极国际科学合作。(36)Arctic Council，“Russian Chairmanship 2021-2023”，https：//arctic-council.org/about/russian-chairmanship-2/，visited on 10 June 2022.不同主席国在任期间的优先议程既有延续性又各具独特性，使得不同阶段北极理事会的“引领者”角色呈现差异性与延续性并存的特点。

(二)北极事务利益的协调者

实现北极“善治”的基本保障是治理公共产品的有序供给，即北极治理目标的实现程度与相关行为主体提供公共产品的能力和意愿呈正相关关系。而北极治理公共产品的提供者涉及国际社会、主权国家、地方政府及以相关组织、企业为代表的非国家行为体。(37)杨剑：《北极治理新论》，北京：时事出版社2014年版，第63—64页。提供者身份的复杂性、不同行为体之间“体量”以及利益所得的差异也会导致提供公共产品的能力和意愿各不相同，行为体之间必然会围绕谁来提供公共产品而讨价还价。北极理事会作为北极地区最重要的治理平台，所涉成员广泛，可以分为北极国家、永久参与者以及观察员三类。北极理事会为各类行为主体提供了参与北极治理的重要平台及相应的机制安排，以此协调北极利益攸关方间的利益诉求，满足行为体进行利益表达的需要，提高其参与北极治理的意愿，使其能够积极参与到一个相互认可的有效治理体系中来，以实现北极善治。

北极国家对北极理事会拥有绝对的参与权、话语权以及主导权，它们对自身北极事务利益的协调维护，主要体现在北极理事会的协商机制以及部长级会议与高官会议两方面。北极理事会的协商机制主要体现在北极国家间“协商一致”的决策原则，即北极八国不论实力如何，都对北极理事会的决定拥有一票否决权，这从根本上保证了北极国家的北极利益。北极理事会下设的部长级会议以及高官会议则分别作为最高决策机构与质询机构，通过定期召开会议、发表宣言等方式将北极国家的涉北极优先利益“嵌入”北极事务中，是北极国家维护北极利益，化设想为行动的重要渠道。

对原住民组织而言，当前北极理事会已将因纽特人环极理事会、俄罗斯北方原住民协会、阿留申国际协会等六个原住民组织确定为永久参与者，既提高了原住民在北极事务中的地位，又扩大了其在北极理事会中的权利。北极理事会成立的初衷就是保护北极地区人类及其居住环境，而原住民作为北极地区的传统居民，自然被纳入到北极理事会的议题范畴内。为处理原住民组织事宜，北极理事会设立了原住民秘书处，它实质上是北极理事会秘书处下设的一个实体，职能主要涉及促进原住民组织与北极理事会的双向交流，包括将北极理事会的相关文件、通知信息转达给原住民组织；协助原住民组织向北极理事会设计、提交相关报告提案；确保原住民组织参与旨在维护原住民社区文化的行动等。(38)潘敏、郑宇智：《原住民与北极治理：以北极理事会为中心的考察》，《复旦国际关系评论》2017年第2期，第126页。原住民秘书处的设立为北极原住民组织提供了参与北极治理的常态化渠道，赋予其参与及全面咨询的权利。

对观察员而言，当前北极理事会已吸纳包括中国、日本、韩国、法国、新加坡等13个国家为北极理事会观察员。《观察员手册》从多个方面对观察员的职责和权利作了规定，给予了观察员列席会议权、陈述权、项目参与权以及分论坛倡议权。(39)Arctic Council，“Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies”，2013，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observer-manual-with-addendum-finalized_Oct2016.pdf，visited on 10 June 2022.基于以上权利，观察员能够获得相关北极事务信息，合理陈述有关北极治理的观点，参与、协助工作组项目的开展，以及依据自己的利益诉求发起相应的分论坛，进而与其他北极利益攸关方加强彼此之间的协调互动，主动承担相应的责任与义务。因此，北极理事会是观察员构建“北极身份”、深度参与北极治理的重要渠道和平台。

(三)北极治理规范的供给者

北极治理规范供给的有效性是北极治理的基本保障，是确保北极地区秩序的关键。北极理事会作为北极治理规范的重要供给主体，围绕北极环境保护与可持续发展的相关议题，基于内部角色观念形成的“治理共识”，依托现有的运行机制，采取循序渐进的方式对北极治理进行规范设计。

传统上，北极理事会通过召开部长级会议的方式发表一些不具有强制约束力的宣言、倡议，以相对“柔和”、灵活的方式引导各类治理主体参与北极治理。同时，北极理事会下设的工作组、任务组会发布相关北极科学报告，这也是表达关切、推动工作的重要“软法”性成就。例如，在北极航道治理议题方面，北极理事会通过部长级会议发布《伊纳利宣言》(2002)，同意在北极海洋环境保护工作组(PAME)的领导下考察北极海洋环境，并于2004年发布《北极海洋战略规划》(AMSP)、《北极气候影响评估报告》(ACIA)。在此基础上，北极海洋环境保护工作组联合北极国家及其他工作组，对航运活动造成的北极环境影响进行考察评估，发布《北极海洋航运评估报告》(2009)，以此形成了关于北极航运污染治理的宣言与报告制度，在维护北极海洋环境保护方面发挥积极作用。

北极自然环境和政治态势的变化，使得国际社会对北极治理规范的需求发生转变，北极理事会逐步围绕一些议题推出了具有一定约束力的“硬法”。2011年，北极理事会通过首个具有法律约束力的协议——《北极海空搜救合作协定》，这是其对权威性治理规范的首次突破。(40)Arctic Council，“Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic”，2011，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/531/EDOCS-1910-v1-ACMMDK07_Nuuk_2011_Arctic_SAR_Agreement_unsigned_EN.PDF，visited on 10 June 2022.此后，北极理事会又分别于2013年和2017年通过了《北极海洋油污预防与应对合作协定》和《加强北极国家科学合作协定》，进一步实现了对权威性规范的供给，推动北极治理规范从“软法”模式向“硬法化”方向转变。(41)肖洋：《北极国际组织建章立制及中国参与路径》，北京：中国社会科学出版社2019年版，第161—162页。北极理事会还积极推动《极地水域航行船舶国际准则》等权威性规范在北极治理进程中的实施，实现治理规范的自我更新和完善，以及从单一的北极环保规范供给方向跨议题领域规范供给方的升级。

随着全球化、信息化时代的到来，北极治理已经“嵌入”全球治理的总体框架下，核心是构建一套具有普遍约束力，且受到区域内外行为体共同认可的治理规范，进一步为各类北极利益攸关者参与北极治理提供信息服务、明确参与准则，以有效应对全球化时代下北极事务的跨区域性影响。北极理事会对北极治理规范的供给不仅能够降低国家间合作的预期成本，更能带来丰厚的边际收益，为实现北极“善治”提供有效的制度框架和行动路径。

四、结语

角色理论作为分析国际社会行为体对外问题认知及行为的重要视角，能够理解北极理事会在面对复杂多变的北极治理议题时，做出适应性的认知及政策选择。在全球气候变化对北极地区影响加速的当今时代，北极地缘态势也发生着深刻变迁，北极问题日益呈现全球化、综合化、复杂化等特点，新时期的北极呈现出明显的“和平性竞争”的发展态势。为适应北极议题中出现的新态势，作为北极治理架构中起关键性作用的北极理事会，在内在角色观念与外部角色期望的互动作用下，通过实现自身多元治理角色的融合，将“推动功能转型，提高治理自主性”作为应对当前北极事务中新出现的机遇与挑战的理性选择。随着北极内外形势的不断变迁，未来北极理事会将始终坚持“环境保护与可持续发展”的目标宗旨，但治理功能与议题范围将继续呈现扩大外溢的趋势。此外，为适应当前形势的快速变化，北极理事会或将进一步加快机制化建设，提高自身的权威性与公信力，以在北极治理中发挥更大作用。

作为“近北极国家”以及北极事务的重要利益攸关方，中国高度重视北极理事会在北极治理中的地位和作用。2013年，中国成为北极理事会观察员，这为中国深度参与北极事务提供了机遇。中国应依托北极理事会，以北极科考与环保合作为切入点，在北极科技外交上着重发力，继续在北极科技事务上贡献力量。具体而言，中国应依托北极理事会下设的工作组和特别任务组，加强与各行为主体在北极地区的环境保护、科学研究和航运领域等“低政治”议题领域的合作。此外，正式观察员的身份给予中国在北极理事会中的发言权与提议权，中国应加以合理运用，发挥自身优势和力量，加强与其他参与者的联动与全方位协作，为北极理事会的议程设置和发展演进做出实质性贡献。