欧盟兽用抗菌药禁令相关立法进展与应对建议

郭林宇，马 苏，郝利华，黄筱静，赵 鑫，郝海红

(1.中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，北京 海淀 100081 ；2.中国兽医药品监察所，北京 海淀 100081 ；3.中国合格评定国家认可中心，北京 东城 100062 ； 4.北京市怀柔区农业农村局，北京 怀柔 101400 ;5.华中农业大学动物科学技术学院-动物医学院，湖北 武汉 430070)

近年来，人用和兽用抗菌药耐药性成为影响公共健康的重大潜在威胁，在全球范围内备受关注。由于抗菌药耐药性具有复杂性、跨国界性，可对人类和动物健康造成严重后果并导致沉重的经济负担，国际组织和许多国家纷纷采取措施实施应对抗菌药耐药性战略。减少因使用兽用抗菌药产生的耐药性是应对抗菌药耐药性行动战略的重要组成部分，尽管部分国家采取措施限制使用某些抗菌药，但很少有国家具体立法禁止这些抗菌药用作兽药。欧盟作为全球食品安全管理最为严格的地区之一，目前正在其新兽药条例(EU)2019/6框架下推动某些兽用抗菌药禁令措施。这些措施在应对抗菌药耐药性的同时，可能会对全球动物产品出口及兽用抗菌药法规标准体系调整产生重要影响，需要重点关注。

1 欧盟兽用抗菌药禁令相关立法的演进

1.1 欧盟兽用抗菌药禁令相关立法的提出 欧盟是较早采取兽用抗菌药使用限制措施的地区，早在1999年就撤销了杆菌肽锌等4种抗菌药用于动物促生长，2006年又全面禁止抗菌药在动物中作为促生长剂使用。但这些限制措施仅局限于禁止抗菌药用于动物促生长，不影响继续使用具有治疗或预防疾病用途的抗菌药，并且相关规定仅适用于欧盟成员内部，只要能满足欧盟严格的最大残留限量标准,欧盟并不限制进口使用了此类抗菌药的动物源产品[1]。

随着应对抗菌药耐药性的形势日益严峻，欧盟认为有必要按照“同一健康”方针对减少兽用抗菌药耐药性采取更有力行动，包括更谨慎地使用抗菌药，避免常规预防和治防性使用抗菌药，限制在动物中使用医学重要抗菌药，以及鼓励和激励研发新抗菌药及抗菌药替代品等。因此，欧盟在2018年12月11日通过的新兽药条例(EU) 2019/6中纳入了一系列应对抗菌药耐药性的条款，其中，第107条第2款规定，不得以促生长或增产为目的在动物中使用抗菌药；第37条第3款和第5款规定，欧盟委员会应指定保留供治疗人类某些感染使用的抗菌药或抗菌药组，禁止批准这些抗菌药作为兽药使用；第118条第1款规定，向欧盟出口动物和动物源产品的第三国经营者必须遵守上述2项禁令[2]。这意味着，根据新兽药条例(EU) 2019/6，向欧盟出口动物和动物源产品的第三国经营者不得以促生长或增产为目的在动物中使用抗菌药，并且不得使用欧盟指定的为治疗人类某些感染而保留的抗菌药。

1.2 欧盟兽用抗菌药禁令相关立法的进展 欧盟新兽药条例(EU) 2019/6于2022年1月28日生效。为有效执行新条例中兽用抗菌药相关禁令，欧盟需配套制定3项法案，包括关于“保留供治疗人类的某些感染使用的抗菌药的认定标准”(以下简称禁用抗菌药认定标准)、“保留供治疗人类的某些感染使用的抗菌药清单”(以下简称禁用抗菌药清单)和“从第三国进口动物和动物源产品的规则”(以下简称进口执行细则)。2021年5月26日，欧盟已经通过了禁用抗菌药认定标准(EU)2021/1760。根据欧盟原定的时间表，其余2项法案最晚应于2022年1月27日通过。但截至2022年1月底，欧盟尚未公布这2项法案。

1.3 欧盟禁用抗菌药认定标准的主要内容 欧盟禁用抗菌药认定标准(EU)2021/1760不仅适用于尚未批准作兽药使用的抗菌药，也适用于现有已批准作兽药使用的抗菌药。根据该标准，当抗菌药同时符合以下3种条件时，应禁止兽用[3]。

1.3.1 对人类健康极为重要 包括：(1)是治疗人类严重的、危及生命的感染的唯一或最后手段，如果治疗不当，将导致严重的衰竭性疾病发病率或严重的死亡率；或(2)是治疗人类严重的、危及生命的感染的有限替代治疗方法的一个基本组成部分，如果治疗不当，将导致严重的衰竭性疾病发病率或严重的死亡率；或(3)在欧盟批准用于治疗发生严重生物感染的病人，可选择的治疗方式有限，此类抗菌药被认为可解决与抗菌药耐药性相关的未得到满足的医疗需求。

1.3.2 耐药性传播风险较高 包括：(1)对于批准用于动物的抗菌药，耐药性已经出现、传播和扩散，或能诱导对其他抗菌药的交叉耐药性或联合耐药性，此类耐药性与在动物中使用相关抗菌药有关，且从动物向人类传播较为显著；或(2)对于未批准用于动物的抗菌药，耐药性有可能出现、传播和扩散，或有可能诱导对其他抗菌药的交叉耐药性或联合耐药性，此类耐药性与在动物中使用相关抗菌药有关，且从动物向人类传播可能较为显著。

1.3.3 动物卫生非必需 包括：(1)没有确凿证据表明需要在动物中使用此抗菌药；或(2)尽管抗菌药用于治疗动物中严重的、危及生命的感染，如果治疗不当，将导致严重的发病率或死亡率，或将对动物福利或公共卫生产生重大影响，但有足够的替代药品可用于治疗有关动物物种的这些感染；或(3)尽管抗菌药用于治疗动物中严重的、危及生命的感染，但如果治疗不当，导致的发病率或死亡率有限，而且有科学证据表明，不使用这种抗菌药在公共卫生方面具有重要意义。

2 世界贸易组织(WTO)成员对欧盟兽用抗菌药禁令的关注与诉求

欧盟兽用抗菌药禁令相关立法引起了WTO成员的广泛关注，2018年7月以来，在WTO/动植物卫生检疫措施SPS委员会例会中被7次提起特别贸易关注，阿根廷、美国、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、日本、挪威、巴拉圭、乌拉圭等11位成员参与讨论[4]。除挪威以外，参与讨论的其他成员普遍认为欧盟兽用抗菌药禁令过于严苛，相关措施缺乏国际协调，科学依据不足，没有考虑成员为应对抗菌药耐药性所建立的SPS体系的等效性，对抗菌药耐药性风险的过度反应可能会影响动物福利和粮食安全。抗菌药耐药性是一个健康问题，不应被用作不合理的贸易壁垒，应考虑动物的生产特性，给予成员充分的过渡期以适应新措施。

2.1 缺乏国际协调 抗菌药耐药性是一个复杂的全球性问题，解决抗菌药耐药性需要协调一致的国际方案。WHO、世界动物卫生组织(OIE)、联合国粮食及农业组织(FAO)等国际组织协调领导的多边机制为应对抗菌药耐药性做出了诸多努力，包括联合制定抗菌药耐药性国际标准和指南，以及组建食品法典抗微生物药耐药性政府间特设工作组(TFAMR)开展相关工作。某一成员单方面决定禁止使用某些兽药，并禁止进口来自允许使用这些兽药的成员的产品，不符合《SPS协定》规定的协调一致原则。欧盟采取与国际标准不一致并且没有科学证据支持的抗菌药耐药性相关风险管理措施，将可能扭曲贸易，是对风险的过度反应。WTO成员应遵守其国际义务，在多边机制下以符合《SPS协定》的方式协商一致达成适当的解决方案。

2.2 缺乏科学性 各成员的动物卫生状况和疫病流行情况存在差异，欧盟为解决其特有的卫生问题所采用的其认为适当的相关条款，不应适用于卫生条件不同的其他成员，其他成员批准使用的兽药可能与欧盟不同。欧盟没有基于科学的风险评估确定其适当保护水平，欧盟应更关注抗菌药残留水平，而不是简单要求第三国生产商遵守欧盟禁止在动物中使用某些抗菌药的规定。目前欧盟尚未提供禁用抗菌药清单相关的科学证据和风险评估细节，新法规缺乏科学依据，且可能阻碍来自具有不同抗菌药使用标准的第三国的动物产品进入欧盟市场。

2.3 缺乏等效认可 欧盟限制措施将要求其他成员采用本质上与欧盟相同的法规框架。尽管其他成员应对抗菌药耐药性的法规框架与欧盟有所不同，但很多成员都致力于建立预防和遏制抗菌药耐药性的有效体系，部分成员在成功实施应对抗菌药耐药性国家计划的同时避免了贸易限制。欧盟应考虑农业生产者的实际需求，承认和尊重各成员自己的监管体系所提供的保护水平，考虑第三国兽医部门抗菌药使用法规的等效性，为各成员执行各自有效的SPS体系提供灵活性。

2.4 可能影响动物福利和粮食安全 畜牧业应用抗菌药治疗、预防和控制疫病至关重要。虽然人们支持药物创新并寻找替代方法，但在某些情况下，目前尚不存在安全有效的替代方法。欧盟可能对防治现代畜牧业中常见牲畜疫病所需的药物进行不必要的限制，此类没有科学理由限制使用抗菌药的风险管理行动，会对动物健康造成意想不到的负面影响，可能会导致疫病传播，并最终损害欧盟境内外畜牧业生产者的生计，进而影响各国实现粮食安全和可持续发展目标的能力。欧盟禁止的兽用抗菌药应局限于依据国际共识真正需要禁止使用的抗菌药。

2.5 应更好履行透明度义务 虽然目前新兽药条例(EU) 2019/6已经生效，但除禁用抗菌药认定标准之外，禁用抗菌药清单和进口执行细则尚没有向WTO通报并征求成员意见，成员认为欧盟应及时通报有关文件，为利益相关方进行仔细审查和评论留出充足时间。这些法规的公布和执行之间是否留有足够的过渡期也引起了成员的担忧，成员认为应根据目前处于生产之中的牲畜预期寿命以及已进入供应链的产品的货架期和贮存期确定合理的过渡期。牛、家禽和猪等动物具有不同的生命周期，养牛者可能需要至少5年的时间适应新措施，部分成员建议欧盟为贸易伙伴提供5年或更长的充足过渡期。

面对成员的质疑，欧盟表示其条例(EU)2019/6根据国际公认的最有效应对抗菌药耐药性的“同一健康”方针制定了相关措施，以加强欧盟应对抗菌药耐药性的行动。由于耐药菌和耐药因子可能通过食用源自欧盟境内外的食物和饲料传播给人类和动物，该法规引入了某些非歧视性条款，以防止非欧盟国家的运营商将抗菌药用于促生长或使用某些在欧盟仅批准供人用的抗菌药。新条例将对欧盟境内的经营者实施比非欧盟国家更严格的规则，因此，不应被视为贸易壁垒。欧盟承诺将及时向WTO成员通报相关措施的进展情况，并重申其愿意就遏制抗菌药物耐药性与相关国际组织及WTO成员进行合作。

3 我国兽用抗菌药批准使用及动物源产品出口欧盟情况

3.1 兽用抗菌药批准和使用情况 根据农业农村部194号公告，我国已全面禁止在饲料中添加抗菌药用于动物促生长，目前兽用抗菌药在我国仅可用于预防和治疗动物疾病[5]。2020年兽药产业发展报告显示，截至2020年底，农业农村部共核发抗微生物药原料药有效的批准文号399个，实际使用了235个。2020年我国兽用抗菌药使用情况报告显示，目前我国境内使用的兽用抗菌药品种共68种，制剂个数216个，使用量比2017年下降21.9%，生产1吨动物产品使用的兽用抗菌药约为165克。

3.2 我国动物源产品出口欧盟概况 我国出口欧盟的动物源产品主要以水产品、肠衣和蜂蜜为主，根据国际贸易中心Trade Map数据库 2020年度贸易数据，我国水产品出口欧盟年贸易额约14.7亿美元，约占我国水产品年出口总额的13.7%；肠衣出口欧盟年贸易额约4.4亿美元，约占我国肠衣年出口总额的47.8%；蜂蜜出口欧盟年贸易额约0.74亿美元，约占我国蜂蜜年出口总额的28.9%[6]。

3.3 欧盟立法对我国动物源产品出口可能产生的影响 受国外技术性贸易措施日益严格、我国动物源产品价格比较优势不高以及生产成本上涨等因素综合影响，我国动物源产品出口一直面临困境。水产品、肠衣和蜂蜜是我国重要的出口创汇农产品，欧盟是我国上述产品出口的重要目标市场，欧盟制定禁用抗菌药清单及实施相关的动物产品进口符合性核查可能会对我国动物源产品出口产生一定影响。

4 我国应对欧盟兽用抗菌药禁令相关立法的对策建议

4.1 积极做好重点贸易产品预警与磋商应对准备 积极跟踪欧盟禁用抗菌药清单和进口执行细则的公布情况，及时向动物源产品出口企业通报欧盟相关措施的最新动态，针对水产品、肠衣和蜂蜜等重点对欧出口动物源产品开展兽用抗菌药用药需求调研，充分利用技术性贸易措施通报评议、SPS例会等多双边机制表达中方关注与诉求，加强与欧盟磋商协调，推动解决对我出口贸易的不合理限制，为我国相关产品出口和产业调整争取有利环境。

4.2 加强国际兽用抗菌药管理政策跟踪研究 当前全球应对抗菌药耐药性的形势严峻，每年因抗菌药耐药性导致约70万死亡病例。尽管国际层面针对减少因抗菌药兽用产生的耐药性达成共识，但由于各国在动物种类、病原体、卫生管理做法、抗菌药获取、有无替代治疗方法以及抗菌药敏感性等方面情况不同，所采取的抗菌药耐药性应对行动及进程也各不相同。欧盟兽用抗菌药禁令相关立法有可能引起其他国家和地区相继实施兽用抗菌药禁限用管理措施的连锁反应，我国应密切关注全球兽用抗菌药禁限用管理政策和限量标准变化，结合我国动物卫生实际状况，在确保畜牧业生产可持续性和与国际接轨科学减抗之间寻求政策平衡点，为我国科学调整兽用抗菌药管理措施提供决策参考。

4.3 加快构建兽用抗菌药耐药性标准体系 国际食品法典标准是解决国际贸易争端依据的重要准则，WTO《SPS协定》规定成员拟定卫生与植物卫生措施应与国际标准协调一致。目前，国际食品法典委员会抗微生物药耐药性特设工作组(TFAMR)已经制定了《最大限度减少和控制抗微生物药耐药性操作规范COP》[7]和《抗微生物药耐药性综合监测指南GLIS》等国际标准[8]，用于指导食物链各环节、各利益相关方谨慎合理用药和进行抗菌药使用及耐药性综合监测。我国作为兽用抗菌药生产和使用大国，应深入研究食品法典国际标准，结合我国产业实际，加强国际标准的转化应用，加快推进国内抗菌药残留限量、耐药性检测、耐药性判定等标准制定工作，为兽用抗菌药使用和耐药性监测提供标准依据。

4.4 加强抗菌药使用和耐药性监测工作 抗菌药使用和耐药性监测是世界各国应对抗菌药耐药性行动中亟待加强的重要基础性工作，对于科学开展抗菌药耐药性风险分析和风险管理具有重要意义。国际食品法典《抗微生物药耐药性综合监测指南GLIS》鼓励各成员分享耐药性监测数据，应参考相关国际标准要求，进一步强化兽用抗菌药使用和耐药性监测工作，推动相关工作与国际接轨，为我国更好参与遏制抗菌药耐药性国际合作奠定基础。

4.5 积极研究兽用抗菌药替代措施和整体解决方案 研究兽用抗菌药替代措施是实施畜牧业减抗和应对欧盟和国际上其他地区禁限用抗菌药政策调整的根本之策。在全国“兽用抗菌药减量化”和“科学使用兽用抗菌药”行动基础上，应针对受影响的重点动物种类，综合运用强化生物安全措施、良好饲养管理、替代药物筛选等技术措施集成一批减抗综合养殖技术，为企业实现减抗养殖提供具体可行的整体解决方案。