未成年人犯罪司法机关协调配合机制研究——以刑事责任年龄降低为视角

王 旭

司法部门是实现未成年人犯罪预防、行为矫治的主体与主责机关，其权责确定与衔接协调机制的构建与完善尤为重要。学界有必要分析司法机关在预防和治理未成年人犯罪的权责与问题，提出完善司法机关协调配合机制的相关建议，更好地预防未成年人犯罪，更有效地实现对罪错未成年人的社会化矫治。

一、我国未成年人犯罪现状概述

(一)我国未成年人犯罪基本情况

最高人民检察院对2010年至2019年未成年人犯罪人数进行统计，人数分别为68193人、67280人、63782人、55817人、50415人、43839人、35743人、32778人、34365人、43038人。从上述数据可以明显看出，未成年人犯罪自2010年至2017年持续下降，后有小幅度的回升。2016年到2020年未成年人重新犯罪率整体平稳，保持在3.65%左右。(1)《未成年人检察工作白皮书(2020)》，载最高人民检察院网站2021年6月1日，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202106/t20210601_519930.shtml#1。从犯罪类型来看，未成年人犯罪主要集中于侵犯财产罪、侵犯公民人身权利、妨害社会管理秩序罪等三大类型。

近年来未成年人犯罪，主要呈现以下特点:一是犯罪人数略有上升，总体处于较低水平。2017年后，未成年犯罪人数略有上升，未成年人犯罪占全部犯罪的比重由2017年的2.58%上升到了2019年的2.59%。但从整体上看，2017年以来，未成年人犯罪人数虽有增长，但仍处于较低的水平。二是未成年人犯罪低龄化、恶性化。已满14周岁、不满16周岁的未成年人犯罪比例呈现上升趋势，不满14周岁未成年人犯罪中出现部分极端恶性的犯罪事件，如大连13岁男孩杀害10岁女童案、衡阳12岁男孩杀害母亲案等，犯罪人虽尚未达到法定的刑事责任年龄，但其作案的手法极其残忍、恶劣，且社会影响较大，这些都不断警示我们，预防和矫正未成年人犯罪问题责任重大、使命艰巨。三是未成年人犯罪的矫治效果明显。据统计，2016年至2020年，未成年人的重新犯罪率保持在3%到4%之间，平均重新犯罪率在3.65%左右。(2)《未成年人检察工作白皮书(2020)》，载最高人民检察院网站2021年6月1日，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202106/t20210601_519930.shtml#1。虽然未成年人犯罪数量上升、各级矫正机关的压力巨大，但是重新犯罪率仍保持在3%到4%区间，这也反映出我国对未成年人再犯罪矫治工作的高度重视，矫治机制也发挥了较好的作用，为广大未成年人罪犯回归社会、重新开始生活奠定了基础。

(二)刑事责任年龄降低的现行法律制度分析

未成年人刑事责任年龄制度是刑法对未成年人为自己实施的危害行为是否负刑事责任以及刑事责任的范围和大小在年龄方面的规定。(3)参见盛长富：《未成年人刑事司法国际准则研究》，法律出版社2018年版，第80页。我国刑法已经明确规定了根据年龄确定对应的刑事责任的划分标准，我国有关司法解释还针对某些达到应负刑事责任年龄但具有特殊情形的未成年人规定了“刑事有罪但作无罪处理”的“出罪”机制(4)参见储槐植：《出罪应注重合理性》，载《检察日报》2013年9月24日,第3版。。

关于未成年人犯罪的年龄下限应设定多少岁，在研究未成年人犯罪的学者中有不同看法。(5)参见张远煌主编：《未成年人犯罪专题整理》，中国人民公安大学出版社2010年版，第22页。《刑法修正案(十一)》对刑事责任年龄作出了有限下调，下文拟对法律的变迁进行分析，进一步探讨司法实践中各司法机关之间衔接的漏洞与不足，以期为构建与完善未成年人犯罪司法机关协调配合机制寻找法律支撑和法理依据。

1.《刑法修正案(十一)》关于刑事责任年龄降低的法律分析。《刑法修正案(十一)》于2020年12月26日正式通过，其中关于刑事责任年龄部分的变化，主要体现在以下两个方面：(1)增加了对已满12周岁不满14周岁的未成年人犯罪的相关规定。《刑法修正案(十一)》规定，“已满12周岁不满14周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任”。(2)对相关罪名进行了修改。一是将“投毒罪”修改为“投放危险物质罪”。二是将“责令他的家长或者监护人加以管教”修改为“责令其父母或者其他监护人加以管教”。三是将“在必要的时候，也可以由政府收容教养”修改为“在必要的时候，依法进行专门矫治教育”，这是对收容教养在法律上予以废除并由专门矫治教育替代，与新修订的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中关于“专门学校”制度相衔接匹配。

通过对《刑法修正案(十一)》关于刑事责任年龄下调的规定进行分析，我们可以看出：修正案仅仅对12周岁以上不满14周岁的未成年人实施的犯罪进行追责，不满12周岁的未成年人仍无刑事责任能力，仍不受刑事处罚；仅仅对“犯故意杀人罪、故意伤害罪”进行追究，这里的“犯故意杀人罪、故意伤害罪”并非仅指故意杀人罪、故意伤害罪这两个罪名，而是指故意杀人与故意伤害的行为；对犯罪方法进行限制，即“以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾”，对“特别残忍手段”的理解应与《刑法》第234条故意伤害罪的规定一样，即采用毁容、挖眼、剁脚等特别残忍手段伤害他人的行为(6)参见何帆：《刑法注释书》，中国民主法制出版社2021年版，第18页。；对犯罪情节进行限制，即“情节恶劣”才能被追责，实践中必须结合犯罪动机、手段、后果、危害、悔罪表现等犯罪情节，来综合判断是否属于“情节恶劣”；对司法程序进行限制，即“经过最高人民检察院核准”后方可追究未成年人的刑事责任，如果最高人民检察院未核准则不能追责，当然最高人民检察院核准后是否最终需要追究未成年人的刑事责任，还要看检察机关是否公诉、人民法院经过审判是否判决追究其刑事责任；对刑罚进行限制，即人民法院对未成年人作出有罪判决时，在量刑上不得适用死刑，应当从轻或者减轻处罚。此外，《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》规定，对于已满14周岁不满12周岁的未成年犯罪人，一般不判处无期徒刑，按照举重以明轻的原则，12周岁至14周岁的未成年人实施犯罪一般也不被判处无期徒刑。

可以看出，《刑法修正案(十一)》对12周岁至14周岁未成年人实施犯罪相关规定进行修改，进一步完善了未成年人犯罪的法律保护机制。但《刑法修正案(十一)》对12周岁至14周岁未成年人实施具有很大恶性和社会危害性犯罪的惩罚教育仍未提及。此外，虽然新增加了专门矫治教育的规定，但规定过于笼统，对程序如何启动，如何开展审查、变更、终结均没有详细的规定，还需要相关法律、法规进一步细化完善，制定出具有可操作性的流程规范。

2.《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》与刑事责任年龄降低的衔接。新修订的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》针对刑事责任年龄下调，进一步明确了国家和政府在未成年人司法中的责任，特别是强调了检察机关作为法律监督机关，在少年司法全流程负有法律监督责任。新修订的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》与《刑法》共同承担起完善少年司法、保护未成年人合法权利的重任：其中，《预防未成年人犯罪法》注重犯罪预防，《刑法》侧重罪错未成年人的惩罚和犯罪的社会矫治，《未成年人保护法》侧重保护未成年人各项合法权益。

具体而言，新修订的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》对各级司法机关办理未成年人刑事案件的规定主要包括：司法机关有责任辅助专门学校，完成专门矫治教育工作；司法机关在办理未成年人案件时需要配备专人专岗；司法机关有职责开展法治教育、法治宣传工作；司法机关对于失责的父母有权进行训诫，并督促父母或其他监护人认真履行监护义务，有权责令父母接受家庭教育指导；司法机关应当封存罪错未成年人犯罪记录，注重个人信息的保护；司法机关有责任完成社会调查、心里测评工作；司法机关调查取证工作尽量一次性完成；司法机关案件办理过程要有合适成年人到场，为无固定住所、无法提供保证人却符合取保候审条件的未成年人指定保证人，必要时为其提供社会观护；公安机关对不良行为有制止权，并可以根据情节轻重，采取适当的矫治教育措施；公安机关有接受报告的义务，接受关于未成年人有可能发生危险或正在发生危险的报告，并立即采取保护措施；公安机关有惩戒权，既包括惩戒罪错未成年人，也包括惩戒威胁到未成年人安全的行为人；公安机关有权决定是否启动对罪错未成年人接受、审查、终结专门教育程序；检察机关对犯罪预防、案件办理全流程进行监督，并有权就未成年人权益保障事项提起公益诉讼；监管、矫正机构要对罪错未成年人分别关押、分别管理、分别教育；社区矫正机关对罪错未成年人有帮教义务。

二、我国司法机关办理涉未成年人犯罪案件机制的现状与困境

对罪错未成年人的惩戒与保护都有赖于司法机关对法律法规的有效实施，需要通过公安、检察、审判、司法行政等机关分工协作，密切配合，共同开展好罪错未成年人犯罪的预防、审查、判定、矫治、教育等工作。现对各司法机关在办理未成年人司法案件时的不同职责逐一分析。

(一)公安机关的现状与困境

公安机关的职责具体包括预防、制止和侦查犯罪等。公安机关对犯罪事实进行侦查，对犯罪事实清楚、证据确实充分的、认为应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，将案件卷宗、证据等移送至检察机关。公安机关在整个司法流程中处于前端的地位，最先介入案件，对案件事实侦查与证据掌握最先具有把控权力。公安机关在未成年人犯罪案件中的职责主要为以下几个方面：预防未成年人犯罪、制止未成年人犯罪、侦查未成年人违法犯罪活动、决定是否移送检察机关。大量的未成年人犯罪案例表明，未成年人的罪错行为一般呈现出由轻到重的规律。早期干预、及时预防就显得尤为重要，特别要加强对已有犯罪倾向的未成年人的预防和教育帮助。公安机关在整个司法流程所处的前端位置也决定了其预防未成年人犯罪职责的重要性，起着减少未成年人犯罪案件、避免未成年人进入司法流程的前期分流作用。

在司法实践中，由于地域差异、警务力量配备等多种原因，公安机关在办理未成年人犯罪案件时仍存在一些问题。一是公安机关缺乏未成年人犯罪的专门侦办机构。我国公安机关警种分类主要是因事设岗，如治安、经侦、刑侦、交通、缉毒等，但却没有针对未成年人犯罪的专门警种。而部分西方国家在这方面已经有很多不同于成年人犯罪的特色做法，如“成立专门的少年警察机关或者机构，在各级警察机关设置少年警察局、处、科等，配备包括未成年人案件承办人、女性辅导员等专职少年警察，专门处理未成年人案件，研究如何以未成年人为对象有效开展侦查工作”。(7)参见瞿丰、陆才俊等：《未成年人犯罪研究》，中国人民公安大学出版社2016年版，第98页。比如，日本的“少年警察课”或“少年警察股”、英国的“警察部”、美国的“少年管理科(处)”。(8)参见肖建国主编：《发展中的少年司法制度》，上海社会科学院出版社1997年版，第197-199页。众所周知，办理未成年人犯罪案件需要独特的专业、技能与技巧。由于刑事案件办案人员在办理未成年人犯罪案件时缺少相应的专业知识，非常不利于保护未成年人的合法利益和身心健康。二是对专门矫治教育缺乏监督。《预防未成年人犯罪法》第45条规定，针对实施刑法规定的行为、因不满刑事责任年龄而不予刑事处罚的未成年人，经过专门教育指导委员会评估同意后，公安机关有权决定对其进行专门矫治教育。专门矫治教育是一项限制人身自由的强制措施，《预防未成年人犯罪法》只规定了经过专门教育指导委员会评估同意这一原则性、概括性的程序，并未明确规定这一程序的启动、审查标准、监督程序以及救济程序，甚至看不出这种强制措施是行政行为还是司法行为，这将可能导致权力的滥用，直接危害到未成年人合法权利的维护和保障。

(二)检察机关的现状与困境

检察机关职权主要包括审查批准逮捕、决定提起公诉。同时，检察机关作为法律监督机关，还承担着对公安机关侦查活动、对法院审判活动进行监督的职责。上述职责以外，检察机关在办理未成年人犯罪案件中还承担着一些特殊的司法职能。如对罪错未成年人开展帮教工作，对附条件不起诉的未成年人在考验期开展帮助与教导，促进未成年人顺利回归社会。此外，法律法规还确定了指定辩护、轻罪犯罪记录封存、法定代理人或合适成年人到场、强制报告、入职检查等制度，以加强对未成年人在刑事程序中的保护。

在司法实践中，现行各类检察制度有效保护了未成年人的各项权益。如贯彻“少捕、慎诉、少监禁”方面，2020年全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人37681人，受理审查起诉54954人，批准逮捕22902人，不批准逮捕14709人，提起公诉33219人，不起诉16062人(含附条件不起诉考验期满后不起诉人数)，不捕率、不诉率分别为39.1%和32.59%。(9)《未成年人检察工作白皮书(2020)》，载最高人民检察院网站2021年6月1日，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202106/t20210601_519930.shtml#1。在检察机关帮助下，一大批未成年人得以回归社会、成长成才。但现行的检察制度仍存在一系列问题，如监督意识仍然薄弱，法律监督多数依当事人申请被动开展，对法律监督重视不够；监督线索获取难，监督线索主要还是源于办案中发现、其他部门移送以及当事人申诉控告，但是面对公安机关未记载入案卷过程中的违法行为、以罚代刑双方和解的案件，检察机关是无能为力的。(10)参见刘行星、李希龙：《我国未成年人检察监督及其完善》，载《预防青少年犯罪研究》2018年第1期。

(三)未成年人案件审判工作的现状与困境

三十多年来，最高人民法院也出台了《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等一大批司法意见，详细规范了未成年人的案件审理工作，也创新设立了圆桌审判、心理评估干预等有效的工作机制。我国审判机关以事实为依据，以法律为准绳，在刑罚适用上秉承从宽处理原则，在免于刑事处罚、宣告缓刑、服刑期间的减刑假释等方面强调尽量减少适用监禁刑、坚持禁用死刑，也有力保障了未成年权益，促进了未成年罪犯积极改造、回归社会。在未成年人审判机构建设上，1984年11月，我国在上海市长宁区人民法院成立了第一个少年法庭，标志着我国未成年人刑事审判制度的诞生。1988年5月，在上海召开的全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会，充分肯定并决定推广长宁区创建少年法庭的经验。1991年最高人民法院颁布的《关于办理少年刑事案件的若干规定(试行)》，第一次在制度上明确各级法院应当建立少年法庭或少年刑事审判庭，由少年法庭或少年刑事审判庭专门负责少年刑事案件的审判。(11)参见1991年最高人民法院《关于办理少年刑事案件的若干规定》。截至2018年6月，全国共设立少年法庭2253个，合议庭1246个，少年刑事审判庭405个，综合审判庭598个。(12)参见孙谦主编：《中国未成年人司法制度研究》，中国检察出版社2021年版，第532页。

但也需要承认，我国未成年人审判工作体系上仍存在一些问题。如，如何设置未成年人审判的各项主体，如何避免法庭教育与无罪推定原则的冲突，社会人格调查制度是否需要设立独立的司法程序，如何协调未成年人犯罪案件审理的快速简易与社会人格调查全面详尽之间的关系等。特别是在刑罚适用上，我国目前尚未建立独立的少年刑事司法制度，对未成年人量刑上在比照成年人量刑的基础上适度放宽，并不适合未成年罪犯量刑的特点。在刑罚种类上，行政处罚因年龄限制无法适用，“训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚”几类惩戒措施强度层次区分不明显、效果不佳；刑罚种类仅有“管制、拘役、有期徒刑及无期徒刑”四种主刑，“罚金、剥夺政治权利、没收财产”三种附加刑，附加刑执行多由父母替代履行或履行无效果，替代性刑罚种类少，需要根据未成年人犯罪的特点建立相适应的刑罚制度。此外，未成年人审判组织的成员不一，法官知识水平、结构差别较大，影响审判质效。(13)参见孙卫华、傅勇、张丹丹、张炳生主编：《艰难的跋涉 未成年人司法“海曙模式”的探索与创新》，中国法制出版社2021年版，第99页。

(四)司法行政机关未成年人社区矫正工作的现状与困境

矫正是指通过监禁、假释、缓刑，理想的情况下通过教育方案和社会服务，来改变和修正认定犯罪的人的行为。(14)参见李庆：《未成年人犯罪矫治社会工作的介入途径与方法》，载《社会工作》2008年第9期。未成年人刑事案件判后矫正制度是针对已构成犯罪的未成年人，司法机关对其做出处理后，针对被告人本人情况进行帮助、教育，使其悔过自新，重走正途的制度。(15)参见杨飞雪：《未成年人刑事审判帮教矫治制度研究》，载《首届全国少年审判论坛论文集》，第347页。未成年人刑事司法领域，对被判处有期徒刑的罪错未成年人，由监禁刑执行机关来负责实施矫正工作。目前由专门学校对罪错未成年人的矫正相关制度规范尚未建立完善，对被判处非监禁刑、假释、缓刑、暂予监外执行的罪错未成年人，主要由司法局、未管所等司法矫正机关负责实施矫正工作。司法矫正机关、监禁刑执行机关虽然截然不同，但两者都承担着对罪错未成年人开展矫治的职责。

与监禁刑相比较，社区矫治能有效降低教育改造成本，效果也更明显。少年社区矫正制度还需依附于成人社区矫正，由此实践中也带来诸多问题。如，未成年人的矫正与成人的矫正在矫正理念、矫正方式方法等方面具有自身特点，但这些在社区矫正中均未能有效体现；社区矫正人员很多工作均由社区志愿者担任，矫正效果也参差不齐，缺乏专业性；矫正的措施、帮教的手段也很有限，许多被矫正少年对帮教手段接受意愿不高，抗拒、逃避矫正的情况屡见不鲜，这些都直接影响了矫正的效果。

监禁刑执行中的矫正方面，我国在实践中也形成一套体系化的做法，如设置未管所收押未成年罪犯，避免与成人罪犯间之间交叉影响；又如强调教育为主、惩罚为辅，更加注重以教育的方式进行改造，仅附带性进行劳动改造。但实践中监禁刑中矫正也存在一些问题。如关于少年犯监禁刑的规定尚不够具体，少年改造效果很大程度上依赖于管教狱警的管理水准；少管所内部的学习活动脱离正常社会的学习活动，学业在进行到一定程度后被动中止；不注重开展刑罚结束前的适应训练，回归社会适应能力低，容易再次犯罪，教育效果不尽如人意等。

三、未成年人犯罪司法机关协调配合机制的完善

2021年8月25日国务院常务会议审议通过的《中国儿童发展纲要(2021-2030年)》中对我国儿童发展提出了诸多规划与目标，突出强调了司法机关在未成年人犯罪预防、行为矫治、长期发展中的重要地位，提出健全未成年人司法体系的目标。司法保护是预防未成年人犯罪、实现罪错未成年人矫治的重要举措，司法机关是实现未成年人犯罪预防、行为矫治的主体与主责机关，建立健全权责明确、衔接有序的司法机关协调配合机制至关重要。在办理未成年人刑事案件中，司法机关除了自身勤勉履职，必须按照法律规定，注重与其他司法机关、社会组织协调配合；司法机关之间也需要构建相互配合、相互制约的分工协作机制，切实发挥好少年司法保护制度的作用。

(一)进一步明确各司法机关在未成年人案件中的权与责

1.公安机关：构建少年警务机制。目前，世界部分国家已经建立起来了较为完善的少年警务制度。德国在较大的警察局一般设有“少年署”专门处理少年案件，英国警察部门设有专门的“少年部”。(16)参见刘东根：《试论我国少年警察制度的建立》，载《北京科技大学学报(社会科学版)》2008 年第 4 期。日本设立少年警察机构，并以街头辅导、少年商谈等各种具体措施来矫正少年不良行为。(17)参见吴海航：《街头辅导与少年商谈：日本不良少年矫正教育的启示》，载《中国青年研究》2010 年第 4 期。相对来说，我国少年警务的发展还处于探索发展期。从全国整体来看，少年警务既不是公安机关关注的重点议题，也不属于各地公安机关予以特殊设置的警务工作环节。(18)参见姚建龙：《中国少年司法的历史、现状与未来》，载《法律适用》2017 年第 19 期。相对于少年检察、少年审判来说，少年警务发展相对滞后。但是，对于预防和处理未成年人罪错行为，少年警务作用举足轻重。少年警务是整个少年司法流程的前端，最先干预未成年人罪错行为，其与未成年人互动的程序、方式、内容影响未成年人对自己行为认知及对国家惩戒机制的认知，可以对未成年人形成有效震慑从而预防犯罪。因此，构建少年警务机制是保障少年司法机制顺畅运行的前提。

首先，明确少年警务的职能是构建少年警务机制的基础。少年警务机构的主要职能包括预防犯罪、打击侵害未成年人合法权益、惩戒罪错未成年人三个方面。犯罪预防要求在案件发生前注重法治宣传教育，如有轻微犯罪征兆时提前介入，对较为严重的不良行为依法惩治。当未成年人权益被侵害时，一方面及时制止侵害行为，对侵害行为依法惩戒；另一方面以家庭教育、社会教育、心理辅导等方式，减少与避免侵害行为对未成年人造成更严重的危害。在惩戒罪错未成年人时，要根据未成年人主观恶性与客观行为进行判断。除了移送检察机关起诉的案件，针对不予或不能刑事处置的案件，少年警务机构还可以决定对未成年人进行帮教、训诫、监护人管教、专门学校矫治等。

其次，设置少年警务机构是构建少年警务机制的组织保障。少年警务机构设置与人员配置方面，各地可以根据本区域涉未成年人犯罪案件数量和性质、公安警力资源等实际情况进行设置少年警务机构。在未成年人案件较多的地区、区域警力充沛的情况下，可以设置专门的少年警务机构开展探索。在未成年人案件较少的地区、区域警力不足的情况下，可以探索设立跨区域少年警务机构，管辖本区域内的未成年人刑事案件，达到优化警务资源配置的目的。少年警务机构警务人员配置方面，一方面，可以在招录时设置相应的选拔条件，挑选心理学、监管改造类、教育学等特殊专门人才担任少年警务工作；另一方面，可以开展内部遴选工作，从现有干警中遴选出有志于或热爱、熟悉少年警务工作的干警，同时注意配备一定比例的女性干警，负责处理女性未成年人刑事案件。

最后，加强少年警务机构与各司法机关协调配合是构建少年警务机制的重要举措。少年警务机构与各司法机关要做好案件分流工作，对不需要进入司法流程的案件由少年警务机构依法予以处理。在未成年人案件的侦查过程中，少年警务机构应要求检察机关提前介入案件调查，确保未成年人案件流程规范有序；及时做好社会调查与心理评估等工作，为后续司法流程奠定扎实基础。此外，少年警务机构还要注重发挥社会力量的作用，在法治宣传、犯罪预防、少年帮教等方面发挥应有的积极作用。

2.检察机关：明确“办案与监督”的双重职责。检察机关在新形势下面临着新的问题，如何更好地解决涉未成年人刑事问题，就是要在与其他司法机关协调配合的基础上，积极发挥检察机关检察监督职能，通过对现有制度进行规范，对尚在探索中制度进行不断地完善，实现在监督中办案，在办案中监督。(19)参见孙谦主编：《中国未成年人司法制度研究》，中国检察出版社2021年版，第310页。检察机关在办理少年刑事案件中职责至关重要，承担全流程的司法监督责任，上承侦查程序、下启公诉程序。检察机关应当通过行使自由裁量权分流案件，有效降低刑事程序对未成年人的影响。

目前，我国未成年人检察程序实行“捕、诉、监、防、教”一体化模式，即由同一名或同一个团队的办案人员办理未成年人刑事案件，包括审查逮捕、起诉、诉讼监督、犯罪预防、社会帮教矫正等，为未成年人提供连贯的司法保护。(20)参见杨新娥主编：《未成年人检察的实践与探索》，中国检察出版社2015年版，第8页。检察机关的办案人员在审查案件情况后，依法决定不起诉、相对不起诉、附条件不起诉或起诉。目前，我国检察机关正在探索未成年人刑事和解制度，尚存在一些组织程序不清晰、适用条件不明确、和解效力未确定等问题，还需要在实践中不断完善。

与此同时，检察机关作为法律监督机关，在未成年人司法程序中还承担着重要的监督之责，包括对公安机关羁押活动进行审查，对公安机关申请逮捕进行审查，对侦查流程的关键节点进行审视，向审判机关提出量刑建议、提出抗诉等等。检察机关还通过巡回检察组、驻监检察室，对看守所、未管所履行监督之责。检察机关应在扩大监督线索上积极开拓，除主动对其他司法机关的行为进行监督，查找线索外，还应当通过当事人、代理人、相关利害关系人来发现监督线索，如设置监督热线、电子信箱等反馈渠道，并通过发函、纠违等方式，要求公安、审判机关及时纠正。

3.审判机关：重构少年法庭运行机制。我国少年法庭机制已运行三十多年，在未成年人犯罪预防与矫治方面发挥了巨大作用。随着社会形势的发展与少年案件审判任务的变化，少年法庭机制面临新的挑战。在司法改革的大背景下，应顺应改革形势，重构少年法庭运行机制，巩固少年法庭的功能定位，推进少年法庭综合审判改革。

首先，建立以审判为中心的少年法庭运行机制。以审判为中心的刑事诉讼制度改革方兴未艾，在公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关的刑事诉讼活动中，以审判为中心已形成新的司法格局，在少年司法工作中也同样明确以少年审判为中心。在司法机关协作的工作机制中，发挥少年审判的指导作用，将少年审判作为少年侦查、起诉、社区矫正等各项工作的抓手，解决各司法机关各自为政的问题。重新审视部分未成年人轻罪案件的分流转处措施，优化整个以少年审判为中心的司法流程。

其次，明确少年法庭的职能定位。少年法庭以未成年人这一特殊群体为对象，其主要功能在于审理涉未成年人案件，矫治未成年罪犯，维护未成年人的合法权益。少年法庭的受理案件范围，在司法实践中并不统一，存在诸多争论。关于以未成年人为被告人或被害人的刑事案件，一直是少年法庭主要的案件。关于涉及未成年人的家事案件，包括未成年人的抚育纠纷、监护权纠纷、继承纠纷、收养纠纷等案件，该类案件成为少年法庭受案范围会不会造成“少年法庭”成为“家事法庭”。对此，笔者认为保护未成年人合法权益是少年法庭的重要功能，与未成年人合法权益保护无关的家事纠纷不应由少年法庭审理。

再次，规范审判人员准入标准。美国、英国、加拿大、新西兰等国均要求担当少年法庭法官除具备一般法官任职资格外，还需额外资格或接受特殊培训，通晓未成年人保护相关理论。(21)参见颜茂昆：《关于深化少年法庭改革若干问题的思考》，载《法律适用》2017年第19期。例如新西兰《1989年儿童、青少年及其家庭法令》规定：“获委任为少年法庭法官的区域法院法官，必须具有所需的训练、经验、性格，以及对不同文化观点的了解和认同。”我国也有如“熟悉未成年人特点，善于做未成年人思想教育工作”等要求，但整体上比较笼统。少年法官的员额标准、任职资格，应当有更为统一、细化的标准。人民陪审员的选择也应有特殊的要求，可优先选择从事青少年工作的专业人员、或擅长青少年心理咨询的人员担任人民陪审员，能更有效地保证未成年人合法权益。此外，在规范审判人员任职条件的同时增加对少年法庭审判工作人员的培训，强化审判人员审理未成年人案件的能力。(22)参见李海斌：《我国未成年人刑事审判研究》，中国社会科学出版社2019年版，第232页。

最后，注重“智慧法院”助力少年审判。随着法院信息化的深入应用，对审判实务产生了深远的影响，少年审判亦是如此。少年法庭也应充分融合智慧法院建设带来的高效便捷，实现传统合法性与技术创新性相辅相成，促进少年法庭运行机制迅速发展。例如，通过司法大数据的运用，少年法庭可更便利从中分析案件特点，一方面制定更适宜未成年人成长的审判模式以保护其合法权益；另一方面，延伸审判职能，制定案件延伸工作计划，帮助犯罪少年更好地回归社会。

4.司法行政机关：完善社区矫正与专门学校制度。(1)完善社区矫正制度。2020年7月1日，《中华人民共和国社区矫正法》正式生效实施。这是我国社区矫正领域的首部专门性法律，填补了我国社区矫正工作缺乏统领性法律依据的空白，在完善社区矫正法律规范体系进程中迈出至关重要的一步，具有里程碑式的重要意义，使我国的社区矫正工作从此步入了有专门法律予以高速规范的新阶段。(23)参见罗智勇、李慧涛：《关于〈社区矫正法〉实施中人民法院正确履职的若干思考》，载《法律适用》2021年第2期。未成年人正是社区矫正特别关注的对象，社区矫正坚持司法行政机关与社会力量相结合，监督管理与教育帮扶相结合，进行个别化矫正，预防和减少未成年人犯罪，提高未成年犯的矫正质量。该法进一步明确了在社区矫正中各司法机关的法定职责，在有关衔接配合方面提供了具体规范。鉴于首次就社区矫正进行立法，关于少年矫正的规定尚有进一步完善的地方。

一是减少未成年人监禁刑适用。一方面，对于未成年人放宽减刑、假释条件，予以特殊照顾，不能与成年人案件并合处理。对于主动接受学习改造、有认罪悔罪表现的未成年人适当放宽减刑、假释条件，在法律范围内适当加大减刑幅度。另一方面，适当延迟未成年人移送成年监狱年龄。按照当前的规定，未成年人服刑期间满18周岁而剩余刑期超过2年的，需要移交普通监狱服刑，以防未管所超过20岁的服刑人员与其他未成年人交叉影响。但这一规定却使部分已成年的罪犯在离开未成年人管教所后表现恶化，前期改造的成果也前功尽弃。因此，不宜对移送成年监狱的年龄进行一刀切的划分，应当根据剩余刑期的不同予以区分，特别是对于刑期即将结束的已成年罪犯，可以在符合一定条件的情况下继续在未成年人管教所服满刑期。二是探索未成年人的矫正项目。未成年人是特殊的群体，需要特殊的保护。针对未成年人，可以根据我国未成年人年龄、生理及心理特点，制定特定的矫正项目。例如，有学者提倡设计未成年人的矫正项目体系，第一层级的矫正项目包括禁止令、社区服务令、教育令、家中监禁、电子监控、宵禁、毒品治疗与检测、少年犯管教中心令以及震慑性的监禁项目等；第二层级的矫正项目有：家庭关系类矫正项目、社会交往类矫正项目、文化教育类矫正项目、生活能力类矫正项目、认知行为类矫正项目、情绪控制类矫正项目；第三层级的矫正项目是可选择的矫正项目，即未成年犯除必须参加的矫正项目外，可以根据自己的需要或兴趣选择参加的矫正。(24)参见陈清霞：《我国未成年犯社区矫正项目之体系建构与实施路径》，载《福建警察学院学报》2020年第1期。这些主张可以为司法机关所借鉴，探索未成年人的矫正项目，减少其重新犯罪的风险。

(2)完善专门学校制度。《预防未成年人犯罪法》第45条规定，“省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行专门矫治教育”。这标志着我国历史上的工读学校退出历史舞台，专门学校正式取代了工读学校。专门学校有效减少了罪错未成年人与成年犯罪人的接触，也有效避免了交叉感染情况的发生，有其独特的制度优势。近年来，随着我国未成年人法律的逐步完善和专门学校教育的改革，专门学校教育的内涵逐渐发生了变化，由半工半读教育演化为涵括义务教育、职业教育和特殊教育的教育形式。(25)参见郭开元：《犯罪预防视阈中的专门学校教育改革和发展》，载《青少年犯罪问题》2017年第3期。

目前专门学校制度尚在发展中，应从转入机制、考核转出与变更机制、管理机制、监督机制等几个方面具体完善。一是进一步完善转入机制。罪错未成年人监护人、居委会村委会、民政部门可以主动申请，经审核后转入；公安机关也可以依照职权决定，经检察机关同意，最后由法院依法裁定转入。二是完善管理机制。《预防未成年人犯罪法》中规定,“公安机关司法行政机关承担矫治工作、教育行政部门承担未成年人的教育工作，实行闭环管理”。专门学校职能应当包括文化教育、司法矫治等方面，由司法行政机关会同教育部门，共同选派有资质的人员，承担教育、矫正等工作，确保未成年人的教育和今后的升学能有效衔接。三是完善监督机制。教育部门承担监督教学工作，检察机关负责监督司法矫正工作，教育部门、检察机关与司法行政机关建立沟通机制，确保工作配合顺畅。

(二)完善各司法机关之间的协作机制

1.完善协调配合机制。刑事责任年龄有限降低，司法机关在办理未成年人刑事案件时，处置的类型更多，情况更为复杂，因而公安、检察、司法等机关之间如何分工协作、协调配合显得尤为重要。具体而言：公安机关经过侦查，认为未成年人不需要追责的，应及时作出撤案的决定；认为需要提起诉讼的，做好完善的社会调查，将案件移送检察机关处理。检察机关对未成年人案件依法进行审查，并决定是否提起公诉；对于不符合提起公诉要求的未成年人案件进行分流，做出不提起公诉、结束相关司法流程的决定。审判机关在审理案件中，依据前一阶段作出的社会调查结论与自身审查的情况，及时做出是否有罪的裁判。裁决同时，审判机关还应当依据未成年人的情况作出矫治意见，并送达矫正机关。矫正机关据此对未成年人采取具体的矫正措施，并按照规定，将矫正的结果及时反馈至法院。

2.完善衔接配套机制。各司法机关顺畅的协调配合有赖于各衔接配套机制的完善，应通过完善回访制度、家庭教育指导制度、矫正司法建议制度，进而完善衔接配套机制。

首先，完善回访制度。回访制度是了解社会矫治效果，有效预防未成年人再犯罪的重要举措，各司法机关均有涉及。公安机关应重点跟踪在对未成年人作出训诫等决定后，对该未成年人的反省态度与不良行为的改正情况进行回访。检察机关应着重对附条件不起诉的未成年人进行跟踪观察，在考验期间，如矫正机关提出该未成年人重新犯罪，或违反考验期间相关规定的，应当作出撤销对未成年人的附条件不起诉决定，依法向审判机关提起公诉。审判机关应重点关注裁判结果做出后，未成年人的矫治效果，特别是已判罚未成年人的再犯罪情况。刑罚执行机关应着重关注被矫治未成年人的矫正效果、回归社会、重新犯罪等情况，不断提升矫正措施的有效性。

其次，完善家庭教育指导制度。2022年《中华人民共和国家庭教育促进法》第48条、第49条明确规定：父母或其他监护人不履行家庭教育责任或教育行为不当对未成年人权益造成侵害，公检法机关有权在案件办理过程中对其批评教育、训诫、责令其接受家庭教育指导。开展家庭教育指导虽然已经滞后，但对罪错未成年人的父母或其他监护人开展相关教育能让他们了解自身的失责之处，更好地去关注未成年人的身心发展情况，帮助父母提升教育未成年人健康成长的能力。家庭教育指导在促进父母加强管教的同时，还能够及时防范未成年人再次犯罪，更可以有效节省司法资源和社会资源。

最后，完善矫正建议制度。判后矫正建议制度是指在对未成年人被告作出非监禁刑处罚判决或假释裁定后，案件承办法官根据掌握的未成年人的个人情况，通过出具有针对性的矫正措施建议的形式告知并连同判决、裁定材料送达负责该未成年人社区矫正的司法行政机关。(26)郭开源主编：《我国未成年人司法制度的实践和探索》，中国人民公安大学出版社2014年版，第128页。审判机关的矫正建议能将法官在全面审查案件后对未成年人在刑事司法流程中的表现，特别是悔过表现情况传递至矫正机关，让矫正机关能够迅速掌握罪错未成年人的思想近况，进而制定更加合理的、个性化的、有针对性的矫正方案，促进罪错未成年人更好地回归社会。