北京市基层治理的创新探索与实践

中央民族大学 王雯芳

作为国家治理的基本单元，基层治理水平直接影响着国家现代化治理的水平。党的十九届四中全会提出了创新社会治理、提升社会治理水平的要求，指出要建立完善的社会治理体系。[1]“街乡吹哨、部门报到”的创新源于平谷区的治理经验，经过北京市各区针对性的改革和推广，有效解决了现有行政体制下基层治理“权责不对等”的困境，提升了基层治权。

一、“街乡吹哨、部门报到”治理机制产生的背景

基层治理存在“权责不对等”的问题。在我国，政府职能部门一般实行属地管理体制，其特点是“条块结合，以块为主，分级管理”。从本质上来说，属地管理体制是一种基于地理空间可治理化的治理方式。[2]地方职能部门不仅受地方政府的领导，还受到上级部门的业务指导，其中主管部门负责工作业务的下达，而地方政府拥有解决问题所需的各种资源，如“人、财、物”等。另外，一些部门由于性质特殊，采用了垂直管理的办法，其上级部门不仅拥有“事权”，还掌握了资源。因此，基层治理存在“权责不对等”的问题。[3]

北京作为首都和超大城市，还面临一些特殊困难。一方面，北京推进“四个中心”建设，肩负着服务国家党政领导机关、服务首都人民、服务科教外交事业的任务。北京作为首都，其基层治理能力和治理水平显然承载了更多的期待。[4]另一方面，北京人口众多，城市功能齐全，各行政区内不仅有本区的行政机关，还驻扎了国家和中央机关，它们各自隶属差异大，层级跨度广，即使行政力量相对充足，但统筹和协调起来有一定困难，条块关系更加错综复杂。

二、“街乡吹哨、部门报到”治理机制的发展历程

“吹哨”即街乡党委通过对反映民众诉求问题的收集，吹响集结号；“报到”是指区部门深入一线履行职责，解决群众家门口的问题，回应群众诉求。核心要义就是要在党的领导下，找准问题所在，快速响应群众诉求，并建立起长效机制，打通影响基层现代化的“最后一公里”。

“街乡吹哨、部门报到”起源于北京市平谷区。为解决平谷区长期存在的盗采、盗挖痼疾，2017年初，平谷区启动了“双安双打”专项行动，以打击金矿及砂石盗采以及其他违法犯罪活动，确保安全生产、安全稳定。在这次行动中，平谷成立乡镇联合执法队，建立联合执法机制，由乡镇党委书记和镇长亲自指挥，统筹调度公安、环保、城管等16个区级职能部门，实现30分钟响应。[5]经过117天的多部门多单位联动配合专项行动，盗采、盗挖问题得到了基本解决，安全生产得到了有效保障。平谷区在此次专项行动的基础上积极提升，总结经验，提出“乡镇吹哨、部门报到”机制，为城乡基层治理的创新提供了有益思路。

2017年9月，北京市委决定，对平谷区及其他地区基层社会治理的经验做法进行总结提升，将其命名为“街乡吹哨、部门报到”，并且作为2018年全市“1号改革课题”向全市推广。次年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，对北京市“街乡吹哨、部门报到”的基层治理机制给予了肯定，认为北京市创新提出党建引领基层治理的新思路，为解决基层治理“最后一公里”的问题提供了一个范本。[6]

三、北京市“街乡吹哨、部门报到”治理机制改革的实践经验

（一）党建引领

作为执政党和中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党不仅肩负着民族复兴的伟大使命，同时也承担着社会建设、政治协调与国家建设等特殊功能。但长期以来，城市基层党组织一是不知道如何在基层社区中发挥作用，二是不会整合基层庞大的社会资源，最终导致基层党组织的组织力与群众号召力不强，引领基层社会开展社会治理变革和制定相关政策的能力和定力不高。[7]新时代发挥基层党建对基层治理的作用是当前我国基层治理的大势所趋，在北京市“街乡吹哨、部门报到”治理机制改革中，各区根据实际情况，采取了有效措施，加强了基层党组织在街乡治理工作中的领导作用，充分发挥基层党组织对社会资源的整合作用。

朝阳区创新推进“一轴四网”机制。[8]四级党组织（即区委、街道（乡）党工委、社区（村）党组织、网格党组织）上下协调联动，组成了“一轴”。在区、街道、社区、网格四个层面组织党建网络，组成了“四网”。海淀区建立了街镇地区党建工作协调委员会，强化了党建工作，制定了党员“双报到”的服务办法，上线“党员E先锋”网络平台，实现对区域资源的统筹调度。[9]石景山区为了突出党建引领作用，在各级各部门分别设立了职责清单，明确了街道党工委和办事处的六大职责板块，包括111项具体工作职责，促使街道聚焦抓党建与抓服务的核心主业，从而提升了街道党工委在基层治理中的主体地位。[10]

（二）权力下沉

在“街乡吹哨、部门报到”的改革实践中，北京市赋予街乡“吹哨权”，由街道和乡镇提出问题，启动议程，并且赋予基层政府考核话语权，在整个治理过程中，街道和乡镇既是发起人，又是反馈人，形成完整的闭环，真正实现权力的下沉和基层治权的提高。

具体来说，北京多措并举，实现了资源的下沉和在基层的有效整合。一是启动街道管理体制改革，将9个区28个街道按照“六办、一委、三中心”的模式设置机构，使各部门发挥最大效用[11]；二是推行“街巷长”工作制，在全市设立“街长”“巷长”，主要负责每日巡查访问各街巷，及时记录、上报和处理街巷治理问题；三是建立街乡一体化执法平台，遵循“区属、街管、街用”的原则，普遍采用“1+5+N”模式（一个城管执法队，五个常驻部门，其他职能部门辅助配合、随叫随到）在全市290个街乡建立起实体执法中心，执法力量由此从区下沉到街乡；四是推行网格化管理，推动城市管理网与城管综合执法网协同发展；五是改变考核方式，从区职能部门对街乡的单向考核，转变为基层对派驻职能部门的同步考核，如北京市朝阳区通过了《朝阳区落实街乡相关职权的实施方案（试行）》，方案规定了街乡政府具有协调统筹和督办辖区综合事务的权利，同时街乡区职能部门派出的工作人员考核也具有建议权，且明确规定考核权重达38%左右[12]；海淀区政府也将重大事项建议权和对区职能部门派出人员的考核建议权下沉到基层，进一步强化了街乡政府的基层治理主体地位。[13]

（三）多元参与

新时代的基层社会治理离不开广泛、有序的社会参与。基层治理主体的多元性决定了城市社区治理不仅要依靠党建引领，更要秉持“共建、共治、共享”的思路，使多元主体协同参与、协同治理，寻找解决基层问题的最优解。北京市进行“吹哨报到”机制改革实践的过程中，采取了一系列举措促进多元参与，从而解决好治理过程中参与主体单一、权责关系不对等等问题，寻求社区公共利益的最大公约数。

一是建立“小巷管家”队伍。北京在全市推行了“街巷长”工作制，街乡干部担任街巷长，深入基层一线，承担社区服务、环境治理等具体职责，成为街巷治理和协调调度的吹哨人。[14]街乡干部不仅深入社区居民中间开展群众工作，还广泛动员基层的各类主体，如居民、驻村单位、社会组织等，共同参与解决社区生活中的难题。

二是借助政府购买服务、规模集聚等方式吸引企业与社会组织参与基层治理过程。如北京市工商局鼓励社区内的小微企业、个体工商户和专业市场在基层治理中发挥更大作用，有效加强基层治理力量。

三是搭建多元参与的治理平台，广泛吸收多方治理力量。如北京市东城区积极推动社区、社会组织和社会工作“三社联通”，构建了“区-街-社区”纵向到底的一体化工作平台，形成了“政府、市场专业力量、社会组织、社区、居民”五方联动的基层治理格局。[15]

（四）数据治理

现代城市治理效能的提升不仅寓于机制创新，也蕴含在工具升级之中，随着治理事务的增加，难度的升级，新技术手段往往能够重塑流程，带来变革。大数据、云计算等技术的创新运用，有效推动了行政执法效率的提升，促进部门之间的协调配合，从而提升整体治理效能。

北京市建立“网格综合服务管理平台”和“实体化综合执法平台”，利用信息技术及时将“哨声”传达到相应部门，跟踪落实。建立哨声收集机制，通过完善已有的微博、微信、热线、网站举报等渠道。北京市东城区开发“随手拍”App；平谷区上线“爱我平谷”群众吹哨平台，拓宽了群众反映诉求的通道[16]；西城区打造了大数据平台“数字红墙”，建立起时空大数据的管理模式，实现了全区数据的一体化，同时推进街道大数据分中心建设；海淀区打造了大城管综合指挥平台，实现了对辖区内大数据的智能感知、分析、响应，打造“城市大脑”，创新“1+1+2+N”的架构，使得辖区数据汇集和分析效率显著提升。[17]

四、“街乡吹哨、部门报到”治理机制为城市治理带来的启示

“街乡吹哨、部门报到”整合了原有的条块关系，在不改变原有属地管理的基础上理顺条块关系，实现基层治权的提升。它赋予了基层治事权力和资源，在党组织的领导和整合下，基层政府能够直面问题，提高效率，顺利推进工作。更加可贵的是，“街乡吹哨、部门报到”有效解决基层治理问题，提高治理绩效的同时，并未调动额外的行政资源，而是通过原有“人、财、物”的下沉，实现了多种力量的整合，从而实现了对行政资源的充分利用。由基层发现问题，到职能部门到场解决问题，最后由基层进行考核和评价，实际上形成了一个完整的政策过程。与过去不同的是，问题议程的设置在基层，这改变了原有的治理过程，激活了基层政府的活力。

“街乡吹哨、部门报到”还有效推进了基层治理现代化。首先，“吹哨报到”机制为基层系统化治理勾勒了框架。“街乡吹哨、部门报到”改革的最大特点就是系统化地推进改革，努力克服传统条块关系中基层治理存在的资源与事务不对等的状况，协调整合了社区和区职能部门的资源，汇聚上下各职能部门的合力，及时有效地解决群众诉求。其次，“吹哨报到”机制促进了基层的精细化治理。针对背街小巷在设计和管理上容易被忽视的问题，推行“街巷长制”，这也是对网格化治理的重要补充和发展，最终实现基层城市治理的全覆盖。最后，“吹哨报到”机制提高了基层的智能化治理水平。各个区根据实际情况不同程度地采用了大数据、云计算等技术，提升了治理的精准度和智能化程度，体现了社会治理和公共服务的精准高效，提高了城市治理的科学化水平。

五、结语

“街乡吹哨、部门报到”的创新做法为我国其他城市和地区的城乡基层治理提供了有益借鉴，基层发起“集结令”，使资源和人员下沉，解决群众诉求，真正提升治理效能，提升了城市的治理水平和治理能力，也进一步提升了政府的公信力。未来，各地也应结合本地实际，借鉴北京市的成功经验，逐步探索适合当地的基层治理机制。