地方国企混合所有制改革面临的困境及解决办法

鲁芸芸

（重庆对外经贸（集团）有限公司，重庆 401121）

地方国企是我国国家经济中的重点组成要素，也是地方经济主导产业的重要支撑，由国家直接调控和管理，对于地方经济建设和社会进步，地方国企发挥了重要的价值和作用。在我国经济体制进一步深化改革的社会背景下，地方国企需要根据整个市场的经营规则，对企业经济体制进行相应的调整和优化，而混合所有制模式，就是我国国企改革的重点发展路径。混合所有制改革模式能够有效弥补传统国有企业在经济模式中存在的缺陷，为了进一步深化地方国企混合所有制改革，国企需要针对现阶段正在面临的困境和问题提出针对性的解决措施。

一、地方国企混合所有制改革面临的困境

1.理念文化障碍

在我国的现代化生产中，逐渐衍生出了混合所有制的具体发展需求，因此，地方国企资本需要在现阶段进一步展现出自身作为地方经济领头企业的带动力，发挥出影响力，进行科学合理的混合所有制改革。国资委的数据显示，目前大部分地方国企建立了董事会，但是董事会职权落实不完全，仍以地方国资委等相关部门领导为主，并对其发布行政指令，由国家财政资金来进行建设，因此整个地方国企将会受到国家相关部门的绝对调控，在建设以及改革上，国家能够发挥出其主导权，由此也会给国有企业的混合所有制改革工作带来一定的困难和阻碍。基于国有资产的基础管控机制以及实现国有资产保值增值的基础需求，导致地方国企无法真正地完全依照市场化手段展开日常运转，对于一些风险较高的业务和经济活动来说，无法进行直接性的决策。风险和收益两者之间是平衡的，因此，地方国企在深化混合所有制改革的过程中，原则上只能够开展风险较低的业务，最终能够获得的收益水平相对来说也比较低，这和混合所有制下的资本本质存在部分差异[1]。

由于地方国企和非公有资本两者是完全不同的企业概念，因此，地方国企混合所有制改革过程中会出现不同程度的文化障碍。在发展和改革的过程中，由我国相关政策以及财政资金和多方资源的支持，因此地方国企的经营理念以稳为主，保障国家的利益。混合所有制改革工作过程中，在私有资本逐渐融入国企的发展过程中，私有经营手段会逐渐演化为国企经营的重要手段之一，以经济效益为主，和地方国企的保障国家利益以及稳定市场经营理念会出现冲突。因此，在进一步深化地方国企混合所有制改革的工作过程中，如何实现国企经营理念和私有化理念两者之间的有机融合，是国企深化改革过程中需要重点研究的问题。

2.产业障碍

地方国企实现混合所有制改革的过程中，需对地方国企现阶段的产业资产展开更加科学合理的分配。国家及相关政府部门在地方国企的改革和经营发展过程中，其作用出现了一定的转变，对国有企业的投资金额日渐减少，对国企的控制和主导权力也在逐年下降。因此，对于能够支撑地方经济的国有企业来说，需要根据企业自身的实际状况，实现自主经营，这样才能够保障企业的健康稳定可持续发展。但是综合地方国企的实际运转状况来看，在进行经济体制转型的过程中仍然存在产业上的问题和障碍，急需进行进一步的完善和优化。加之地方国企典型的地域性特点，产品以及服务大部分都只向行政区域内服务，导致很多地方国企安于现状，仅占据本地市场，不想“走出去”，在产品的服务水平和竞争水平上都存在缺陷和不足。对于好一些县级市以及区县级的国企来说，城投类以及公用事业类企业数量庞大，盈利靠政府的财政资金支持，很少有企业能够真正地“走出去”。

3.防范风险的障碍

习近平总书记曾明确指出，我国混合所有制经济的发展和改革需要汲取传统国企改革过程中所留下来的经验以及教训，不能够在改革深化的浪潮中，将国有资产转变为谋取经济利益和利润空间的途径，这句话从本质上来说，就是对国企混合所有制改革过程中的警示。新一轮地方国企改革的重点内容就是，如何吸纳社会中更多的资本参与到国企改革过程中；通过什么样的模式参与到国有企业的发展和建设；如何进一步优化国有企业的生产力与在整个国际大环境中的行业竞争力；既需要让更多的地方国企以及广大职工积极主动地投入到国有企业改革工作中去，同时也要避免出现国有资产流失的问题。因此，这就需要从地方国企企业体制、机制、市场准入程序以及产权交易等多个维度，进一步优化监督管理机制以及相关的操作程序，确保在混合所有制改革工作的推进过程中，能够始终保持及公开、公正、透明，通过科学合理的法律途径，在国家监管制度以及政策的监管之下，顺利推进混合所有制改革[2]。

4.定位上的困难

国有企业在深化混合所有制改革的推进路程上，一定会出现市场定位的转变，那么我国企业就需要和私有企业在业务以及经济活动上接轨，依照我国混合所有制经济模式的实际发展现状进行分析，国企需要重新定位在市场上的功能。这也是一个长期且系统性的经济发展决策，对于我国相关政府部门以及地方国企来说，都是一种跨时代的机遇和全新的挑战。

5.过于沉重的历史包袱

地方国企在展开混合所有制改革的过程中，其存在的历史包袱主要体现在以下方面：在短时间内很难压缩成本费用，对投资人成本和潜在利益造成渗透。举例来说，较高的负债率、投融资等带来的偿还本金及利息压力、部分企业暂时还无法真正的剥离企业办社会职能等，数次国企改革、资产合并重组等导致的国有资产产权上存在的缺陷，逐步演化为低效无效资产，在处置上存在问题和障碍，各类未结诉讼案件，以及隐藏的赔偿责任等。以上这些因素的存在都会致使国企无法轻易制定决策，在前进的路上充满阻碍，导致投资人参与到国企混合所有制改革的积极性被打消。

6.混改企业控制权安排

相较于地方国企在管理上的集权型监管模式，战略投资人具备更为灵活和丰富多样的管理机制，在授权上范围更大，决策从指定到落实整个过程较为简单，效率更高，在出现市场变化时能够及时有效地应对，迅速做出反应。对于投资人来说，地方国资若是不将其对企业的控制管理权放开，则导致其在管理上的价值和作用无法真正地发挥出来。若是地方国资监管机构以及地方国企通过利弊权衡，觉得无法放弃企业的经营管理和控制权，那么混合所有制改革则可能无法获得突破成果。

7.在评估价值上有分歧

依照国有资产交易管理办法，资产产权的交易价格一般不可以低于备案后的评估结果，地方国企在实施混合所有制改革的过程中一定是希望提升交易价格，确保国有资产的保值甚至是增值，混合所有制改革的投资人针对资产价值的判定是站在较为谨慎的市场预期角度上，因此会出现二者之间在评估价值上的分歧，逐步演化为地方国企混合所有制改革的阻碍。

二、地方国企混合所有制改革面临困境的解决办法

虽然目前地方个国企已经有江苏高科、云南白药以及天津建工这样的企业在混合所有制改革上获得可观的发展成果，但是对于体量庞大的各地方国企来说，仍然在改革的第一步迈步艰难，下面针对突破困境的解决办法进行分析。

1.更新改革发展理念，促进产融结合

2021年10月20日，国新办举行新闻发布会，指出推动混改企业率先推行灵活高效的市场化经营机制。市场经济改革是地方国企必须走上的发展之路，国务院国有资产监督管理委员会秘书长、新闻发言人彭华岗指出，混改是个技术活，不是一混就灵，也不是一混了之。在混改过程当中，要确保百分之百成功，这也是不现实的，各项改革都会有具体情况，因此地方国企在进一步推进混合所有制改革的工作过程中，需要综合考量产业资本以及金融资本之间的问题，进一步推动产业资本以及金融资本两者之间的深度融合，这样才能够全方位优化国企资本的实际运转效率，全面减少市场交易所需要花费的精力，促使其在经济发展过程中实现优势互补，这样地方国企才能够在整个市场竞争环境下，甚至是国际竞争中获得优势。

2.明确未来发展方向，扩大发展规模

我国经济发展初期的特征是自给自足，这些传统思想影响深远，尤其是在个别的地方国企，这种思想问题更加严重，导致地方国企的经济始终无法实现创新性突破。因此，在后续的发展过程中，将会有越来越多的国有企业继续深化混合所有制改革发展之路，尤其是地方国企企业，需要综合现阶段的经济发展需求以及整个市场环境状况，科学合理地控股甚至是参股，预计在未来的五年到十年内，大部分的地方国企都将会逐步走上股权多元化的发展之路，同时逐渐成为混合所有制的地方企业[3]。

其次是明确内部重组方向，在控股或参股过程中，优化业务结构，减少内部竞争。例如，在天津的国企混合所有制改革工作中，在顶层设计中提出了“剥离要素混改”改革理念，该理念值得地方国企的混合所有制改革借鉴和学习。简单来说，就是在低效企业中寻找具备价值的生产要素，例如企业内的专业人才以及优质无形资产等，将其从原企业剥离，随后整合到具备竞争优势的企业中，将该企业作为混合所有制改革的标杆。这样的策略还可以使得低效资产等置于拟混改企业外。

3.建立体制机制改革试点

地方国资委可以将拟混改国企明确为体制机制的改革试点。强化对地方试点国企的授权力度，促使国企内部的自主经营活力被全面激活。可以将各级地方在市场化水平较高、内部治理完善、风险管控水平较高的国企作为当地的试点混改企业，出资人对这种类型的地方国企可以在监管事项上，使用差异化的清单管理模式，促使企业在决策制定上更加得独立自主。迎合国企在三项制度改革上的需求，领导干部工作能上能下，内部员工可进可出，收入水平可增可减，也就是干部选拔制度以及考核推出机制上做到完善，调整和优化现阶段及的绩效考评，合理使用绩效考评结果，改良工资总额决定机制以及薪资分配机制。唯有将地方国企混合所有制改革的活力和生机转变为企业实现健康稳定可持续发展的潜在动力，才可以吸引投资人的目光。除此之外，地方国企的混合所有制改革需要实现和体制机制改革的同步进行，例如在吸引非公投资人员的过程中，也需要为职业经理人和员工持股给予试点资格，能够帮助战略投资人全面发挥出体制机制改革中的价值和作用，全方位消解投资人在地方国企机制体制以及在决策制定上的后顾之忧。

4.做好股权和治理结构设计

在股权的设置上，最为主要的原则就是宜控则控、宜参则参。可以直接站在地方国企在社会功能上的定位角色、战略规划的重要性评价两个层面来明确是否需要保持控股地位。对于公益类国企以及特殊功能性国企来说，由于关乎地方的民生实事，或者在社会职能中承担着重要的保障任务，国资应该适当地保护控制。而在战略性评价上，需要综合考量产业协同效益的综合性，以及是否在市场中发挥带动效应、过往经营成果、获得利润情况等展开综合性的评价。在正式实施混合所有制改革之前，需要对拟混改企业的战略重要性展开综合性的排序，对于重要程度较低的，应该退出控制地位。即便是参股，仍然能通过派出董事对其施以影响，以谋得投资的综合效益。而在控股的股权比例上，若是仍然保持其控股地位，那么则应该统筹兼顾战略投资人的话语权，可以将其设置在40%～65%，同时将其纳入到合并报表中。但是需要注意的是，尽量为后期国企上市、对员工实施股权激励以及吸纳投资人留出足够的空间。而若是选择退出控股地位，那么在股权的设置上则可以将其设置在20%～40%。关注董事会表决权的决策安排，重视经理层在重要职能上的安排状况，对企业内部的各类职能进行科学合理的安排和统筹规划，对各类条款和规章制度进行完善，避免在混合所有制改革之后失去了内部控制权。

5.确定合理的交易价格

使用公开挂牌的价值和意义就在于，可以对交易价格进行检验，而不是发现交易价格，其中存在一个合理的交易价格区间，通过审核以及备案的评估价值，应该保障其在价格的交易区间中。这个区间既需要综合考量不同的价值评估模式，将国资监管部门对其的认可以及没有国有资产出现流失作为基础条件，又可以跟公开谈判的数个潜在投资者进行博弈。而若是增资扩股，那么还需要综合混合所有制改革预期来对遴选条件进行匹配，秉承着优先的改革原则，不是秉承着价高者得的原则。

6.做好员工激励

综合地方国企现阶段的市场化改革推进状况，优化国企的工资总额管理机制建设水平，通过预算管理的工作模式，进一步调整和优化国企职工的中长期激励机制。例如可以通过落实员工持股政策，进一步推动国企后续发展过程中的中长期激励机制以及相应的员工约束机制，将国有企业内部的核心技术骨干以及高层管理人员与企业的经济效益以及国有资产进行直接挂钩，构成利益风险共同承担的责任机制，优化企业的核心凝聚力。地方国企需要针对股权的结构以及实际的持股平台展开更加科学合理的设计，确保该类激励机制能够和地方国企的长期发展实现深度融合，避免出现国有企业资产流失，有效规避各类风险问题。

三、结语

综上所述，我国将进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，有了全新的经济发展方位和经济发展方向。对于地方国企来说，在新时期需要了解国家整体战略规划下的经济发展形势和地方国企需要承担的发展任务，将全新的发展方向和发展定位作为导向，制定出地方国企改革过程中的发展规划以及战略方针，早日成为符合时代特征以及国家整体战略发展规划的优秀企业。