非营利组织参与公共危机管理作用研究——以河南郑州7·20洪灾为例

西南民族大学 王朝琴

处处有风险，时时有风险。德国著名的社会学家乌尔里希·贝壳于1986年在《风险社会》一书中第一次提出“风险社会”一词，他将后现代社会称为“风险社会”。风险社会是时代的副产品，它与社会发展程度紧密相连，并且不受具体社会活动、技术和环境的影响。受全球气候变化等不可控因素的影响，我国自然灾害频发，种类繁多，分布地域广。2020年爆发的新冠疫情、猪瘟鸡瘟，2021年发生的河南郑州7·20洪灾事件，给我国的经济带来了极大的损失。中共中央、国务院近日印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出要培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织；创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制。在有关政策的支持下，非营利组织蓬勃发展,成为中国社会发展领域的新兴力量。截至目前，非营利组织在我国的医疗、卫生、环保、文化、社会、教育、经济、救助、扶贫等多个领域发挥了重要作用，引起了社会公众和政府部门以及学者们广泛关注。非营利组织参与公共危机管理的重要性日益凸显。

一、理论依据及相关概念

（一）协同治理理论

协同治理理论起源于协同学，本身是“一门关于协作的 科学”，协同是一种价值理念，治理则是一种行为选择。它由赫尔曼·哈肯创立于20世纪70年代（刘颖.非政府主体在公共危机管理模式中作用的优化[J].法制与社会,2021(12):136-137.）。协同治理理论强调协同和治理概念的有机结合，重点在于主体的多样性和各要素的互补功能。协同治理理论对指导我国公共危机管理实践具有重要意义，为优化公共危机管理模式，引导非政府主体参与等方面提供了理论基础，从而探索出一条更适合我国现代社会发展的道路。由于政府和非营利组织具有的差异性，在资源多少、组织性质和社会条件优势等方面有所不同，因而在参与危机管理中的目标、活动区域、资源获取渠道以及危机管理手段上都有着各自差异。在7·20洪灾救援中，也正因为社会力量的积极出动，救援工作才得以顺利展开，挽救了很多生命，把损失降到了最低，一定程度上减轻了政府主体公共危机管理的压力，红十字会、基金会等公益组织的募捐，各社会企业以及个人的捐赠，都体现了协同治理的核心。

（二）公共危机

公共危机是指由内部或外部各种不确定性因素引发的，使社会公众的生命、财产等面临严重挑战的各类突发事件，通常表现出偶然性、突发性、紧急性等一系列特征。深刻的现代化变革必然伴随接踵而至的社会动荡和公共危机。公共危机的发生是偶然的，可能造成社会的恐慌，影响社会正常秩序，威胁人类健康。基于以上，本文认为，公共危机是指突然爆发的并严重影响了社会正常运作，威胁和损害人们的生命和财产安全以及对环境的破坏，从而需要政府和社会采取非常态的措施来进行管理和应对的一种紧急事件。

（三）非营利组织

非营利组织，学术界称之为“第三部门”“社会组织”或“慈善组织”等。有关非营利组织的定义，美国萨拉蒙教授用非营利性、民间性、合法性、自主性、公益性、志愿性六个特征来定义非营利组织。我国王乐夫等学者的观点是，非营利组织以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比，最大的特点是非强制性和服务性。

现如今，逐渐发展起来的非营利组织不断地活动在社会生活的各个领域，它们为社会提供不同类型的公共物品与服务，并参与社会问题治理，正发展成为社会治理的重要社会力量。

二、非营利组织参与公共危机管理的优势分析

（一）反应快，行动及时有效

公共危机事件具有突发性、紧急性和重大影响性等特点，非营利组织在应急管理过程中，具有比政府组织较强的信息收集能力，收到消息后，能够快速动员组织成员，准确迅速地传达有效信息，并与其他成员或组织进行协调沟通，采取紧急行动。以韩红为首的明星公益组织，在7·20洪灾发生后，组织团队迅速带好装备和物资，赶往受灾区，紧急展开救援。随后联合中国红十字基金会等公益组织相继捐款捐物，紧急支持救援人员和受灾群众，挽救了群众生命和减少了财产损失。非营利组织在外能与群众紧密联系，并动员社会志愿者参与救援，从而达到高效参与危机治理的目的。

（二）专业性强，覆盖面广

非营利组织的成员来源于各行各业，具有相对较强的专业性。我国登记在册的非营利组织都有明确的组织目标和使命，会针对不同的目标和领域吸纳不同层面的专业技术人员，因此在面对不同的公共危机时，可以提供对应的专业人员来提供服务。例如，在抗击新冠肺炎疫情工作中，河南郑州市采取了“专业团队+社会组织+志愿者”的形式，组建五千多支消杀队伍，用以加强对居民楼、学校、医院、集中安置点、集中隔离点等重点区域进行消杀，这些现实行动都体现了非营利组织积极配合政府，关注到政府关注不到的地方，弥补政府的空缺，更好更高效地处理公共危机。

（三）公信度高，感召力强

非营利组织发展至今尽管还存在不足，但是其在现今的社会治理中起着不可替代的作用，当政府所提供的产品或服务已经无法满足公众的需求时，逐渐发展起来的非营利组织的捐助起到了弥补作用。现在群众对于非营利组织的认识有进一步提高，信任度提高。相比于政府组织，非营利组织在社会公众面前更具亲和力，在公共危机管理中更能亲近民众、维护社会秩序，保证公平，具有专业性和灵活性的优势，且做事公开透明高效更容易让群众接受，很容易鼓励社会群众积极主动参与到危机治理的服务中，还可以调动社会志愿者和大众力量处理公共危机问题的积极性，增强公众对非营利组织使命的认同感。作为公益性社会主体的非营利组织，在一定程度上能够代表群众利益，能够充当政府和民间联系的桥梁，能够有效地协调政府与个人、社区三者的关系，促进它们之间达成共识。

三、当前非营利组织参与公共危机管理面临的问题

（一）非营利组织参与公共危机管理外部因素

1.法律法规不健全，非营利组织参与公共危机管理角色定位模糊。

直至目前，能够用来明确非营利组织在危机管理中的具体职能角色和应尽职责的法律法规尚未建立，也没有相关法律法规对政府与非营利组织管理界限作明确划分和说明。致使非营利组织在参与危机管理时无法可依，无理可循，也就失去了自身参与危机治理的优势和意义。根据现有的相关法律法规文件，可知大多是一些社会组织管理条例，且质量较低，层次不够，操作性也不强，过于注重程序和规则，甚至有些都未与时俱进，十年前的管理办法至今依然还在沿用，缺乏时效性和系统性，限制了非营利组织参与公共危机管理的水平和速度。

2.非营利组织与政府部门未建成协调机制，两者沟通合作难。

我国现在还是主要以政府为主导的公共危机管理模式，在公共危机管理中，政府始终处于核心领导地位，非营利组织承担着协助与配合角色，以协助和配合政府工作。我国的政府部门对公共危机的管理通常是自上而下命令式的调配与支配，而非营利组织参与公共危机的治理，必然会增加政府主导危机治理的复杂程度，促使政府改变以往的执政模式，加上发生过腐败行为，政府对社会组织的约束也有一定的加强趋势。政府对非营利组织缺乏信任，信息公开不足，非营利组织有时无法了解到正常的信息，无从与政府部门进行合作，究其原因是因为政府与非营利组织缺乏合适的协调机制与沟通机制。

（二）非营利组织参与公共危机管理内部阻碍因素

1.自身资源缺乏，非营利组织有心而无力

首先体现在资金上，非营利组织在参与公共危机管理过程中,大多要依靠政府资源或者募捐筹集资金，资金来源是比较单一的，非营利组织不论是在人力、物力、财力方面，摆脱不了对政府组织的依赖性，无法实现独立，非营利组织在一定程度上成为政府的附属机构。资金的短缺，资源的匮乏，非营利组织工作成员的经济收入无法得到有效保障，薪资方面缺乏竞争优势，因而缺乏优秀的专业人才，尤其是协调能力很强的组织者，致使非营利组织在公共危机管理中无法发挥职能最大化作用。无法获取第一手信息，也阻碍了非营利组织作用的发挥。

2.起步较晚，能力不足

我国非营利组织成立时间较晚，没有足够的专业经验，而且在成立时缺乏明确的宗旨与组织使命。自身的稚嫩导致非营利组织在公共危机管理过程中呈现混乱、公信力弱、专业性不足等问题。由此可知，我国的社会组织在数量规模及专业化水准等方面都有待提升。据中国发展研究基金会的一项调查显示，竟然有87.9%的受访组织是没有常规的应急救灾业务，这说明我国非营利组织在公共危机治理过程中经常面临“专业不对口”等尴尬局面。自身造血能力欠缺，资金短缺已经成为我国非营利组织最显著问题，进而影响了非营利组织参与公共危机管理职能的发挥和提供服务的效果。

3.非营利组织紧急救援体系不健全

目前，我国只有少数非营利组织建立起全面的应急体系，具体内容包括领导指挥系统、工作流程、社会动员计划、自我监督机制等，但大多数组织是没有的，多是在危机到来时才作出决定，采取紧急救援措施，临时性调配资源和招募社会志愿者。面对相同的危机事件，不同组织之间由于其异质性和沟通较少，无法达成联手，互相配合，取长补短，因此，在协助配合政府部门参与公共危机管理过程中，非营利组织表现出了一定程度的盲目性，缺乏一定的有序性和科学性。

四、有效发挥非营利组织参与公共危机管理积极作用的建议

（一）完善法律法规，提供优良的环境促进非营利组织的发展

加快构建相关法律法规体系，政府在法律法规上应明确非营利组织的地位和参与公共危机治理职责和权限以及两者的关系，约束和规范非营利组织在参与公共危机管理过程中的行为方式和运行机制等，为非营利组织参与公共危机管理提供法合法性保障。政府要对非营利组织在公共危机发生时捐款物资的出入情况进行严格监督，使其做到在阳光下运行，做到“晒账本”，确保非营利组织的应急救援行为与政府方向不发生偏离，更好地体现非营利组织参与公共危机管理的优势，实现有效参与。

（二）政府要积极与非营利组织建立合作机制

所谓合作能实现共赢，政府要树立合作意识，建立与非营利组织公共危机管理的长效机制，创新公共危机管理模式。政府组织应充分认识到非营利组织参与危机管理过程中的优势，需要转变危机处理的观念，并与非营利组织建立起一套合作互助、分权自治、权责统一的危机管理协调机制，同时要适当放权，给非营利组织参与危机治理的机会，支持非营利组织的工作，从而加强政府与非营利组织的工作协调互动。非营利组织还应根据其目标和使命，全力支持政府部门履行职责，服从各部门的命令和安排，在保持独立的同时，积极与政府交往。缩小与政府能力的差距，充分发挥自身优势，确保公共危机管理实现有效互联互通和互补性。

（三）非营利组织要加强内部管理，提高公共危机治理的能力

非营利组织提高自身管理能力，加强内部的制度建设与管理体系建设，实现管理的合理化、科学化和制度化。明确组织的宗旨与组织使命，制定组织内部公共危机处理的基本程序，明确内部部门与人员的责权范围，制定内部指挥系统与具体工作流程。非营利组织要提高自身的募资能力，建立多种筹资渠道，广泛吸纳来自社会的捐赠，在保证使命完成和目标实现的情况下，积极与社会企业合作，增加经营性收入，增强组织的造血功能，从而在源头上解决资金短缺问题，实现长期发展，提高非营利组织的社会公信力，以获得更多的公众支持，获取多种多样的资源，才能提高组织本身应对危机的能力。

（四）完善公共危机管理体系

各非营利组织之间要建立真诚的合作，相互尊重，成为信息共享的战略协作伙伴关系。

完善紧急援助救治体系，落实科学规范的项目运作程序。建立“决策、执行、监督机构”三者统一的管理体系，形成工作流程和社会动员计划；自我监测、危机管理和评估以及与政府有效协调和联络的机制。非营利组织还要建立应急处理小组，成立具有专业应急决策能力的团队。设立灾后心理安抚小组，以便安抚好危机受害者的情绪和心理，做好灾后重建工作。