环境影响评价分类管理的实践思考

普瑞法生态环境科技（上海）有限公司 林丽英

一、前言

环境影响评价是我国经济社会高质量发展、守住底线把好关的重要生态环境管理制度之一。环境影响评价注重源头预防、源头治理，并与排污许可相衔接，是系统谋划建设项目环保措施的一项复杂工作，对相关方的资源投入要求较高。本着减轻建设单位负担、提高政府管理效率的出发点，近几年环评改革的方向之一就是简化相关项目环评管理。相关探索工作包括制定环境影响审批正面清单，修订建设项目环评分类管理名录和环境影响报告表格式等。其中，建设项目环评分类管理名录在实施中遇到的问题最多。

已有相关研究分析了所关注的环评分类问题。杨常亮等对比研究了内地与我国香港的分类管理名录，发现内地的分类管理名录比我国香港的名录更细致、更具体，但对申办项目与规划中项目二者间的潜在冲突往往考虑不够[1]。徐鑫指出了养殖业缺少对特种养殖动物项目环评类别规定的问题[2]。沙克昌等分析了《建设项目环境影响评价分类管理名录》与《固定污染源排污许可分类管理名录》存在差异的原因，并提出了二者衔接的建议[3]。李佳斌从环评数量进一步减少、分类更加清晰明确、与排污许可制度的衔接的等方面分析了《建设项目环境影响评价分类管理名录（2020年版）》所取得的进步[4]。本文对实践中最新碰到的建设项目环评分类管理典型问题进行了梳理，并提出对策建议。

二、建设项目环评类别的实践思考

（一）《名录（2021年版）》概况

建设项目环评类别判定所依据的现行《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》[5]（简称“《名录（2021年版）》”）是 在1999年 版、2003年 版、2008年版、2015年版、2017年版、2018年版的基础上修订而来的。

相比2018年版，《名录（2021年版）》明确了管理原则：未作规定的建设项目不纳入建设项目环境影响评价管理；名录之外的建设项目无须审批；省级生态环境部门对名录之外的建设项目提出分类建议报生态环境部认定后实施。《名录（2021年版）》简化了改扩建项目分类，对不涉及主体工程的改扩建项目，明确按照改扩建的工程内容确定分类。例如，农副食品加工项目新增锅炉设备用于产品烘干等，只需按照热力生产和供应工程对新增锅炉编制环评文件。

表格部分，《名录（2021年版）》调整了行业顺序，规范了行业名称，名录中项目类别均为《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）及第1号修改单行业代码，实现了与现行国民经济行业分类代码的统一，有利于跨行业统一管理。2021年版有改动的行业超过80%，涉及简化的行业约占60%。衔接了排污许可制度，例如，引入“工业建筑”概念26项，明确位于工业建筑中的酒、饮料制造业等26小类需开展环评工作，相关家庭作坊和商铺门店不再纳入环评管理。引入“城市建成区”的概念1项，明确城市建成区新建、扩建加油站，涉及环境敏感区的加油站、加气站需开展环评工作，位于非城市建成区且不涉及环境敏感区的，不再纳入环评管理。同时，相较于2018年版，《名录（2021年版）》对表格最后的说明进行了补充完善，在2018年版关于规模和混合分装定义的基础上，明确了“建设城乡污水集中处理工程”指为社会公众提供生活污水处理服务的工程，不包括为工业园区、开发区等工业聚集区域内的企业事业单位和其他生产经营者提供污水处理服务的工程，以及建设单位自建自用的污水处理工程，并补充明确化学镀、阳极氧化生产工艺按照电镀工艺相关规定执行。《名录（2021年版）》明确蛋品加工，城市天然气供应工程，污染场地治理修复，餐饮、娱乐、洗浴场所，宾馆饭店及医疗机构衣物集中洗涤、餐具集中清洗消毒，农业垦殖，普通仓库等不纳入环评管理。新增矿区修复治理工程，二氧化碳地质封存，泥石流等地质灾害治理工程，人工湖、人工湿地、海洋生态修复工程的项目类别。在总体简化、降级的同时，《名录（2021年版）》也收严了海水养殖，陆地石油开采，陆地天然气开采，调味品、发酵制品制造，饲料添加剂、食品添加剂制造，皮革、毛皮及其制品，印刷，文教、体育、娱乐用品制造，电子专用材料制造，海洋人工鱼礁工程的项目类别。

（二）豁免范围可进一步扩大

《名录（2021年版）》相较于2018年版共取消环评登记表40项[5]，但是实践经验表明，除此之外的其他一些建设项目也可豁免环评。

其一，家具制造业、金属制品业、通用及专用设备制造业、汽车制造业、电气机械和器材制造业、计算机、通信和其他电子设备制造业、仪器仪表制造业的建设项目中，若其仅属于简单机加工项目而基本不产生污染的，也应不予纳入环评管理。为此，需要规范“简单机加工”的表述。建议定义为：“简单机加工包括孔加工、冲压、车铣刨磨、切割、冷作、钳工、焊接、组装、水洗或年用10吨以下水基清洗剂的浸渍清洗、测试等工序，但不得含有研磨、喷丸、喷砂、抛丸、抛光、化学或电化学加工、胶合/黏结、产生废气或废水的测试环节。”

其二，上述类别的建设项目中，若含有胶合/黏结环节，也并非必然纳入环评管理。若年用非溶剂型胶粘剂10吨以下，并且仅涉及使用胶粘剂一个工序、胶粘剂为非溶剂型，同时还满足《胶粘剂挥发性有机化合物限量》（GB 33372）要求的建设项目，产生的污染量也非常小，也应予豁免环评。

其三，厂区内建设单位自建自用的质检、检测实验室（不含研发功能），在满足厂区内、自建自用的前提下，对建成厂区排污贡献值微乎其微，也应予豁免环评。

其四，可以扩大社会服务、基础设施类项目纳入豁免范围。这类项目类别包括学前教育、小学；城市次干路及其配套的桥梁建设；人非行天桥、人非行地道；不引起吞吐量和货种变化的码头加固、维修、养护；配套雨水、污水泵站。

（三）部分项目环评等级可再细化

《名录（2021年版）》相较于2018年版降低部分项目环评等级51项，实践经验也表明，除此之外的其他一些建设项目环评等级也需要再进一步细化。

第一，《名录（2021年版）》规定，“新建；迁建；增加航空业务量的飞行区扩建”编制报告书和“其他”全部编制报告表，但不新增用地的停机坪改建、扩建项目，对周边环境影响变化较小，其实可以降级为填写登记表。

第二，《名录（2021年版）》规定，“废电池”加工处理项目编制报告书。“废电池”加工处理会产生含氟气体、五氧化二磷、重金属、酸雾、颗粒物等污染物[6,7]，编制报告书实属应当。而对环境污染小的退役动力电池梯次利用项目，该类型项目拆解一般仅电池包拆解，未涉及电芯等内部结构的深度拆解利用，污染物排放量小，应该编制报告表。但近年来有企业开始投资建设退役动力电池梯次利用项目，环评目前依循“废电池”加工处理项目的惯例编制环境影响报告书的做法未体现环境管理对这类项目的鼓励态度，有必要提高退役动力电池梯次利用项目环评分类的可操作性（即大多数项目应该编制报告表而不是报告书）。

第三，《名录（2021年版）》对“年用溶剂型胶粘剂10吨及以上的”“年用溶剂型涂料（含稀释剂）10吨及以上的”“年用溶剂油墨10吨及以上的”3个概念未统筹考虑。溶剂型胶粘剂、溶剂型涂料（含稀释剂）、溶剂油墨三者本质影响相同，均为工艺操作过程中产生的挥发性有机物影响。建议名录首先明确溶剂型涂料除含稀释剂外，还应含固化剂等辅助添加剂，溶剂油墨除了油墨之外还应含洗车水、油墨添加剂等。其次，同时统筹考虑涂料、油墨、胶黏剂的叠加影响，避免项目通过分项控制原辅材料的使用量而逃避环评监管。

（四）细化名录说明解释

《名录（2021年版）》规范了敏感区表述，例如，将2018年版“基本农田保护区、基本草原、森林公园、地址公园”的表述修改为“永久基本农田、基本草原、自然公园（森林公园、地质公园、海洋公园等）”。

与此类似，建议优化名录中“规模”的定义。名录中纳入环评管理的、涉及规模的，均应指新增规模。相应的，豁免环评的规模应为全厂规模，避免通过拆分项目的手段逃避环评审批。

另外，还需要明确原辅料挥发性有机化合物的限量要求。非溶剂型低VOCs含量涂料应满足《低挥发性有机化合物含量涂料产品技术要求》（GB/T 38597）；非溶剂型胶粘剂应满足《胶粘剂挥发性有机化合物限量》（GB 33372）；低VOCs含量油墨应满足《油墨中可挥发性有机化合物（VOCs）含量的限值》（GB 38507）；水基清洗剂应满足《清洗剂挥发性有机化合物含量限值》（GB 38508）。

（五）与其他相关政策的衔接

《名录（2021年版）》是现行建设项目环境影响分类的主要依据和指导文件，但为了规范环境影响评价工作，现行环评管理还存在另外一种形式——《非重大变动环境影响分析报告》。在建设项目竣工环境保护验收完成之前，项目实际建设过程中建设性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施等发生变动的，可根据《污染类影响类建设项目重大变动清单（试行）》及相关行业重大变动清单判定项目是否为重大变动，如不属于重大变动，则可通过《非重大变动环境影响分析报告》完善环保手续。建议名录明确《非重大调整分析报告》的时间节点为建设项目环境保护验收完成之前。避免通过建设项目环境保护验收之后的非重大调整分析逃避环评审批，使一些污染较严重的项目游离于审批之外。明确建设项目环境保护验收之后发生的变化，一律按照名录要求执行，有利于环评分类管理、非重大调整分析与建设项目环境保护竣工验收的衔接。

三、调整省级“细化规定”的建议

《名录（2021年版）》自2020年11月发布实施以来，在推进生态环境治理能力现代化、加快环评与排污许可制度衔接、减轻建设单位负担等方面发挥了积极作用。依据《名录（2021年版）》已印发的《深圳市建设项目环境影响评价审批和备案管理名录（2021年版）》[8]，及时对《名录（2021年版）》进行了适当优化。优化项包括：调整敏感区的定义，分为生态敏感区和人居敏感区两类；给出豁免项目的兜底条款，即不涉及新增用地、不增加污染物排放种类和数量，且基本不产生生态环境影响的改建项目，无需实施建设项目环境影响评价审批或者备案；将“豁免项目”以备注形式在管理名录中体现；对于电力、热力生产和供应业，生态保护和环境治理业，公共设施管理业这三类在现有厂区红线范围内的改扩建项目，由报告书简化为报告表。其他一些例如《青岛市不纳入建设项目环境影响评价管理的项目名录（2021年）》[9]、修订中的《〈建设项目环境影响评价分类管理名录〉北京市实施细化规定（2021年本）》[10]等也注意到了上文所述的一些问题。

参照北京、深圳、青岛等地的做法，建议省级生态环境部门根据《名录（2021年版）》适时修订各自的细化规定，从而进一步完善建设项目环评分类管理。

四、结语

环境影响评价对相关方的资源投入要求较高，近几年环评改革的方向之一就是简化相关项目环评管理。《名录（2021年版）》体现了这一改革方向，在推进生态环境治理能力现代化、加快环评与排污许可制度衔接、减轻建设单位负担等方面发挥了积极作用。本文针对《名录（2021年版）》，对建设项目环评类别豁免范围可进一步扩大、部分项目环评等级可再细化、细化名录说明解释这三方面的问题进行了探讨，进而提出省级生态环境部门根据《名录（2021年版）》适时修订各自的细化规定从而进一步完善建设项目环评分类管理的建议。