数字政府建设的内在机理、现实困境与推进策略

黄 未 陈加友

日新月异的信息技术推动着社会各个领域从原有的物理空间向着网络空间数字化转型，不仅变革着人类生产形式、解构着传统社会生活方式，而且重塑着国家与社会的关系、助推着政府治理转型。以大数据、物联网、云计算、区块链等为代表的新一代信息技术逐渐在我们眼前勾勒出一个新的数字时代图景，为我国数字政府建设奠定了良好基础。数字政府广义上是指运用大数据、物联网、云计算、人工智能等新一代信息技术，经由办公设施的电子化到行政模式的数字化，不断提升政府治理能力，革新政府治理模式。目前，数字政府建设已成为我国重大战略。党的十九大提出了建设网络强国、数字中国、智慧社会的战略，初步指明了建设方向；党的十九届四中全会强调，要构建职责明确、依法行政的政府治理体系，推进数字政府建设；2020 年10 月党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”［1］，强调了建设数字政府是我国治理体系和治理能力现代化的必由之路；2022年6 月国务院印发了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，明确“加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式、形成数字治理格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措”［2］，提出要从政府数字化履职能力、安全保障体系、制度规则体系、数据资源体系、平台支撑体系等方面的构建来全面引领驱动我国数字化发展。党的二十大报告更是提出要“加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”，“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。深化事业单位改革。深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法”［3］，旨在建设透明高效法治数字政府，建立全过程人民民主制度体系，健全共建共治共享治理体系，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。近年来，我国数字政府建设一直如火如荼，硕果斐然，但也存在着核心技术发展缺乏突破、体制改革与发展需求缺乏衔接、数据供给能力与数据安全缺乏保障、相关法律法规与管理制度亟待完善、数字政府建设生态环境亟待优化等问题［4］。当前，政府应积极运用互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术消弭数字政府与现有组织架构之间的鸿沟，充分激发数字服务创新活力，打破“信息孤岛”与“数据烟囱”，释放数据价值，加快推进数字政府建设，提升国家治理现代化水平。

一、相关文献综述

数字政府仍是一个充满生命力、尚在发展中的概念，学术界关于其概念界定众说纷纭、各有侧重。数字政府建设的理论源头可追溯至西方公共治理理论，这一理论是随着近二十年间信息技术逐步应用于政府治理中而诞生的。 曼纽尔·卡斯特通过对信息技术网络革命实践的分析研究，认为网络社会的兴起，增加了民众参与社会活动的范围和权利，同时也给政府治理网络社会、处理大量数字信息提出了新的挑战［5］。 简·E.芳汀在对比传统社会治理和数字时代信息社会治理后指出，相较于传统社会治理，数字时代信息社会治理存在的主要问题是如何平衡政府在社会治理中的管理权力和数字网络带来的开源网络系统扁平化需求［6］。米拉科维奇则从当代电子政务的发展实践中提出了数字治理未来发展的趋势，认为数字政府对于数字信息的数字治理将会从单纯的信息技术实践不断提升到标准范式构建，从而不断提升数字政府的治理能力和治理效率［7］。鲍静等从治理主体、对象、技术、范围、理念等多个层面比较了“数字政府”与“电子政务”“智慧政府”的区别，发现数字政府的内涵更为丰富、边界更为宽广［8］。概言之，数字政府是数字治理理论在现实中的具体实践，是电子政务在数字时代的衍生，是治理理论与信息技术深度融合的产物。在此基础上，该领域的学者将数字政府的研究从最初的技术层面逐渐演变到价值层面，倾向于数字政府是实现以人民为中心、全过程人民民主的政府治理新形态：梁木生最早关注这个领域，将数字政府界定为政府运用高新技术对城市和社会实施有效管理的技术手段［9］；张成福等认为，在大数据时代数字政府是政府数字化转型的必然结果，其核心要义在于政府充分运用信息技术来创造公共价值［10］；黄璜从我国数字政府的实践出发，通过梳理相关政策，认为数字政府的概念可以从技术和组织两个层面重新界定，即政府运用数字技术以更有效分配信息，从而进行政府组织的赋能、协同与重构［11］；马亮通过分析不同建设程度的地方政府政务服务数据，得到了数字政府能够转变传统政民互动形式、有利于重塑社会关系的结论［12］，认为建设数字政府是构建廉洁型、服务型政府的有效途径。

虽然关于数字政府概念的界定还未完全明晰，但学术界几乎都秉持着积极态度来探讨数字政府建设的困境与路径。例如，戴长征等通过对我国政府治理条件和环境的因素分析，指出制约当前社会治理的主要问题在于政府治理缺乏整体性，数字信息的管理还存在一定的技术缺陷［13］；黄未、陈加友通过对国内数字政府实践的案例分析，提出应从顶层设计、基础创新、技术升级三个维度推进数字政府建设［14］；廖福崇基于贵州、上海和广州的典型经验，总结出顶层设计机制、政企合作机制和数据驱动机制三种数字治理体系，认为我国数字政府需加强基座建设、强化技术工具应用、协调不同治理主体，如此方能更好地推动政府数字化转型［15］；黄璜等从协同的视角出发，指出目前数字政府建设存在科层制固有的“纵向协同”、地方政府间“横向协同”、政府与社会间“内外协同”、线上与线下间“虚实协同”四个困境，并基于我国的具体实践将数字政府治理模式划分为统合模式、开放模式、直连模式、联动模式，从战略、制度、方法和技术层面探讨我国政府充分释放治理效能的发展方向［16］；冯峰则基于我国地方层面推进数字政府建设的实践，总结出数字政府建设仍存在主体认识不到位、技术支撑不足、数据人才缺乏、保障设施不健全等一系列问题［17］。这些研究从不同维度阐释了我国数字政府建设存在的诸多问题，为研究和实践的进一步拓展和深化奠定了基础。

通过对国内外学者关于数字政府建设理论、方法、技术、实践等相关研究成果的梳理，本文认为，数字政府是指依托于大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等信息技术，政府机构在数字化、网络化环境下进行行政管理的模式，是在数字化飞速发展的大时代背景下，政府在现代治理中充分利用新一代信息技术来提供更高质量公共服务的数字化治理形式，是信息时代治理工具与治理目标的结合。建设数字政府是当前我国的重大战略之一，也是目前学术界方兴未艾的研究热点，已有研究或从数字治理理论，或从政务服务实践出发，有的聚焦技术执行，有的关注组织调适，从不同侧面提出了不同时期我国数字政府建设的关键节点、面临的困境以及建设路径，但纵观整个研究脉络，可以发现存在如下问题：一是缺乏对数字政府建设内在机理的具体诠释，难窥数字政府的实质；二是缺乏对现阶段我国数字政府建设面临困境的抽象总结，理论和实践的脱节导致对策往往难以发挥作用；三是对数字政府建设的途径缺乏深入的思考，多是立足于技术层面，忽视了数字政府还权于民的本质。基于此，本文通过剖析数字政府建设的内在机理、现实困境，从宏观、中观、微观三个维度提出数字政府建设的具体路径。

二、数字政府建设的内在机理

哈默等认为，信息技术是业务流程再造的必要条件，如果没有信息技术，再造就无从谈起［18］。伴随信息技术接续更迭以及向社会各领域的全面渗透，现代政府能够从大数据的多元信息资源利用、物联网的开源网络平台运用和新一代人工智能信息技术实践开拓等多重维度来进一步完善国家治理和提供政务服务，进而优化政府流程、推进政府数字化转型。任何政府的数字化转型都是一个涉及诸多维度的系统性工程，是一个囊括了理念重塑、结构调适、机构调整、流程再造、运行模式优化等的革故鼎新过程。为深入探讨数字政府建设的内在机理，这里根据相关理论并结合我国政府管理特点，从宏观、中观和微观三个层面来进行论述（见图1）。

图1 数字政府建设的内在机理

（一）宏观层面：重塑治理体系，助推政府决策科学化

信息技术持续重塑着人们的生活模式，变革着社会生态，倒逼着政府将这些技术更为深入地嵌入治理中。数字政府建设能够重塑治理体系，助推政府实现更加科学的决策。第一，建设数字政府能统揽各方信息资源，构建更为科学的政府决策机制。纵观历史，信息始终是决策好坏的基石，普遍存在的信息不对称、“信息茧房”现象容易导致部分政府领导或决策机构形成路径依赖、凭经验进行决策，这些决策有时可能会违背经济社会发展规律。这种现象的背后是决策机制不够科学和完善，会使得决策主体在面对重大决策时难以遵循客观规律和科学决策程序，导致决策脱离实际，造成不良后果。从数字化政府治理角度来说，将数字信息技术逐步与政府治理实践相融合，运用大数据、云计算、人工智能等信息分析技术，进行深入分析和合理预测，为政府决策提供全数据支撑，能够提高决策的预见性和科学性［19］。第二，建设数字政府能大幅提升信息感知和预估计算能力，构建愈加有效的政策评估体系。正如工业革命中机器的发明取代了人力大幅度提高了效率一样，数字政府能充分运用大数据的多元信息资源、物联网的开源网络平台和人工智能等技术，充分发挥数字信息的特点和优势，并将其综合运用到政府治理的前期预警、事中评估、事后修正等全过程，实现政府在治理实践中的高效精准把控，确保政府治理的客观性、精准性和可操作性，避免政策执行中由于多方利益主体差异性诉求所导致的政策空转和政策偏移，防止政策决策者和执行者自上而下的命令服从思维以及政策不同解读带来的影响。同时，信息技术能够辅助决策者实时搜集海量的数据并从中筛选，分析研判当前经济社会发展特征和预测走势，及时找准问题命脉，从而预先性使用相应政策工具使问题迎刃而解，提高决策的质量，进而促进经济社会的高质量发展。第三，建设数字政府能拉进政民距离、畅通政民互动渠道，构建更为透明的民众问题反馈体系。通过大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，搭建起顺畅的社情民意反馈机制和反馈渠道，通过数据采集、脱敏、分析和可视化等技术手段，及时从海量数据中掌握民众对政府部门重大决策的意见、建议，在此基础上准确预测民众的舆情走向，并据此及时调整完善政策［20］。

（二）中观层面：完善制度供给，促进政府治理精细化

当前，改革进入深水区，各种社会问题层出不穷，新老矛盾叠加交织，社会矛盾呈高发态势，对治理能力和治理水平提出了更高的要求。数字政府建设有利于从传统的粗放式管理向精细化管理转变，促进政府实现精细化治理。第一，建设数字政府有利于推进行政体制改革。部门边界问题始终是科层制研究的焦点和行政管理改革的重点。跨越部门边界、实现业务协同，既需要体制的优化，又需要技术的支撑，应运而生的新一代信息技术使整体性治理不再是纸上谈兵。现阶段，我国各地方政府正充分利用政务服务中心优势，以政务服务中心为枢纽，以信息技术为纽带，连接原先分散办公的各个部门，为公众提供“一体化”的政务服务与“一站式”的办事体验，在与民众利益最为密切的领域逐步实现政务服务改革。第二，建设数字政府有利于提高社会风险缓冲应对能力。在大数据时代，管理更加精细、数据创造价值、管理思维变革将是必然的结果［21］。大数据技术对社会风险的预警、研判能力，加之以信息技术为基础构建的社会各方力量协调、执行和联动机制，能够赋能公共行动者抵御越来越多发、复杂的风险冲击。政府的风险管理机制从突发性事件应急机制向提前预警全面防范机制的转变、从单一封闭型管理模式向多元开放型管理模式的转变、从政务独立分权管理到资源整合协调发展的转变、从冗长复杂的文稿信息到电子政务系统快速高效的转变，有效提升了政府应对突发情况的处理能力和预判预警能力。第三，建设数字政府有利于明晰政府权力行使范围。新一代信息技术的去中心化、不可篡改以及数据留痕的特质，构建起了一个无人可撼动、所有人皆可监督的“数据铁笼”，政府官员的主要活动和历史动态都被信息技术刻录下来，监管部门能够全面获取对反腐败有价值的信息、对腐败行为进行跟踪监控，把权力关进“数据铁笼”，对权力筑起无形的监管制约网络体系，让失信行为无处遁形，真正做到“人在干，天在看，数在算”，实现权力、管理和诚信的三方均衡。

（三）微观层面：创新技术应用，实现政府服务能力高效化

国内以往常规的政府治理模式大多是通过设立不同级别的组织形式，分别对公共服务系统进行明确细致的分工，其政务实践环境看似各司其职，权利与资源却是封闭管理，这就造成了较大的沟通协调成本，不利于全局宏观的治理和发展［22］。数字政府通过技术创新，能够实现物理空间的分散式服务模式向着网络空间的整体性高效化服务模式转变。一方面，通过建设数字政府来推动政府职能转变，充分运用大数据、人工智能、互联网等技术，不断改变传统管理模式下传递政务信息和提供政务服务的方式，借由新型平台和新兴媒体构建起高效的数字化办公模式和实时的政民互动服务模式，摒弃传统部分职能需专业人士实地实物处理的模式，通过技术创新驱动行政业务流程再造、大幅度简化审批程序、优化办事效率，使越来越多的事项线上即可办结。另一方面，通过建设数字政府来推动改善社会民生，积极主动运用新一代信息技术，加强各部门的数据资源整合，打破信息壁垒、弥合“信息孤岛”、清除“数据烟囱”，从本质上增进民生福祉。数字政府通过对数据源的分层管理与分级应用，深度整合差异性部门、行业数据源，理顺运行机制，制定统一的数据采集标准和共建共享协议机制，确立数据规范使用和开放原则。同时，通过建立具有数字收集分类整理能力的高效政务云平台，将各部门数据高度有效整合，并通过技术算法的有效利用，为政府制定政策、企业生产经营、人民生活保障提供更为科学、全面的数据支撑。

三、数字政府建设面临的现实困境

当前，建设数字政府已成为发达国家的普遍选择，美国、英国、德国、澳大利亚等国数字政府建设处于世界领先水平。我国数字政府建设虽然起步较晚，但由于各级政府高度重视，也得到了快速发展。与此同时，我国数字政府建设在宏观层面上数字治理顶层设计还不够健全、中观层面上数字技术应用领域还不够广泛、微观层面上数字服务保障能力还不够完善，这些问题成为制约我国数字政府建设的主要障碍。

（一）数字治理顶层设计不够健全

世界四大会计师事务所之一的德勤（Deloitte）基于对全球数据的分析发现，充分运用信息技术并将其用于企业运营管理和政府社会治理，可以有效提升管理能力，释放更多创新活力［23］。建设数字政府是一项系统工程，既涉及信息基础设施建设，又涉及各类云平台的搭建，同时还涉及与之配套的技术标准、法律法规和体制机制。一方面，当前我国各地方政府对数字政府的内涵界定仍存在差异，将数字政府建设视为有限场域下实现政府转型的方式，这就导致各地方相关规划导向不同。 例如，广东省人民政府2018年6 月印发的《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020 年）》主要侧重于对传统政务信息化模式的变革，通过对信息化业务的流程再造来大幅提高政府行政效率；浙江省人民政府2018 年12 月印发的《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》更倾向于从政府施政理念出发，通过精准把握民众所需，构建数据驱动的行政流程、手段、工具来推动政府“放管服”改革；贵州省出台的《贵州省“十四五”数字政府建设总体规划》则是侧重部门协同，围绕基础设施、数据资源、业务应用和运营管理一体化建设，大幅借助社会资源来实现数字化转型。总体来看，目前各地数字政府建设形式与内容都较为单一，相关政策主要侧重于省内，对构建跨省域联动形成合力的建设机理和路径缺乏清晰认识，对如何实现政府管理数字化转型缺乏长远战略思维。另一方面，各地方政府搭建的技术平台标准规范亦存在差别。平台构建与运维大都是承包给不同的大数据企业，这将会导致数据标准不一，容易出现“数据烟囱”“信息孤岛”。虽然从中央到地方自上而下相继推出了很多规范性指导文件，但条块分割的体制导致各式各样的数据库、数据平台林立，缺乏统一的规划与基础设施建设，不同省份、不同系统、不同部门数据整合的制度性交易成本较大，这种标准规范的不平衡不健全制约着我国政府的数字化转型。

（二）数字技术应用领域不够广泛

数字政府同它的前身电子政务一样，是将信息技术引入政府组织。这种技术的嵌入会对原有的组织结构、运行模式、治理方式造成冲击，需要对技术与组织进行长期持续的协调，并且新一代信息技术发展过于迅速，其发展速度远超过组织调适的程度，二者之间的磨合需要时间的积淀，因而容易造成技术与组织的不适配。一方面，我国数字技术应用领域较窄，目前主要集中于数据共享以及数字化平台的搭建。数字政府建设要求政府形成整体化治理，实现纵向、横向、内外、虚实之间的互动协同，这就需要实现数据信息的整合共享，而传统的科层制层次划分、职责边界清晰明了，在整合中势必会形成数据资源流通的“断点”，其中的部分部门出于自身职责等因素考虑，不愿意让渡数据使用权。另一方面，在信息时代，数据已经成为继劳动力、土地、资本、技术等生产要素之后的新型生产要素，并日益成为经济社会发展的新动力源泉。在大数据时代，将数据作为一种公共资产和战略资源已成为世界各国、各地区的共识［24］。建设数字政府，不仅需要充分运用数据资源建立科学决策机制、政策执行评估和民意反馈渠道，而且需要充分运用数据来整合部门资源、加强应急管理、完善政府权力监督和改善社会民生等。在数字政府建设过程中，容易出现信息孤岛和信息壁垒，任何国家都难以避免，我国也不例外［25］。当前，我国数字政府建设普遍存在数据共享开放程度较低，对数据的采集、存储、清洗、挖掘、分析、可视化等开发利用不足，共建共管共享共用数据生态仍然处于基础阶段等问题，这也正是我国政务服务改革难以走向深入的症结所在。

（三）数字服务保障能力不够完善

相较于企业性质的数字信息处理平台，政府内部系统并不总是与私营部门系统的易用性和效率相匹配，它们在数字服务的设计过程中面临不同的数据源、不集成的工具集、零散的工作流、不相交的技能集等障碍［26］。运用新一代信息技术整合、挖掘、利用数据价值创新数字服务，是一项系统工程，需要从标准确立、技术支撑、安全监管等方面建立相应的体制机制，通过制定符合市场规律的行业标准，激励先进高效的技术创新，建立全面安全的数据监管体系，以实现信息技术集成与数字服务能力的有机结合［27］。大数据的价值不只限于数量上的大小，还指通过海量数据的收集整理提取出数据中蕴藏的大量具有价值的信息，而获取海量数据资源的基本前提是开源的数字信息共享平台［28］。从目前数字服务系统的实践来看，部门之间“信息孤岛”仍较为普遍，数据开放共享成为数字政府建设的“堵点”。同时，数据资源的交流和交换具有信息渠道更为开放、信息来源更为多元的特征，在数字信息加速流转、各类信息不断交汇的新一代信息社会大背景下，安全管控难度更大、更复杂。当前，政府对数据安全的保护设施和保护手段已滞后于新一代信息技术发展速度，数据安全问题愈加突出，数据的采集、存储、分析和利用等环节都亟待有效的安全防护。建设数字政府要将数据安全问题摆在重要位置，建立健全数据信息安全、网络监督、信息公开等体制机制，构筑起数据安全的法制之网、责任之网、义务之网。

四、数字政府建设的推进策略

数字政府是对电子政务的超越。如果仅将数字政府归纳为新一代信息技术辅佐政府进行

政府管理和社会治理，即一种治理工具，那就简化了数字政府对政社关系的重塑作用，忽略了技术嵌入后对治理结构的渐进调试；如果只将数字政府理解为政府职能转变后的一种现代化的治理体系，即一种组织目标，那就异化了治理主体，忽视了多元主体通过技术链接所带来的互动性。从嵌入性理论来看，国家治理体系和治理能力是嵌入那个时代历史观念、社会制度、经济社会发展水平的，正是由于技术的发展已先于数字政府建设实践，二者之间的脱嵌才导致了在实践中存在顶层设计不完备、技术应用领域不广泛、服务保障能力不完善等瓶颈。解决这些难题，必须回到我国政府建设的初衷上来，无论是“放管服”改革还是政府职能转变，都是实现我国政府治理体系和治理能力现代化的手段。所谓数字政府，归根结底是利用新的生产力帮助政府实现良好的治理。因此，数字政府建设的路径就需要回答建设怎样的政府、如何建设这样的数字政府以及具体操作方法为何。基于此，在宏观战略层面，应明确构建怎样的数字政府；在中观制度层面，应明确如何实现民主与法治；在微观措施层面，应明确提升治理能力的具体路径。 这样的三重实践逻辑，可为当前数字政府建设提供前进方向与有效应对，进一步加快推进数字政府建设进程，不断提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

（一）制定和优化数字政府建设的宏观战略

善治是亘古以来人民对国家和社会的期盼与要求，是实现公共利益最大化的政府治理与社会治理，是政府与公民对社会政治事务的协同治理［29］。党的二十大指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”［3］数字技术畅通了民意传达途径、拓宽了参与渠道、增强了行政透明度，通过数字化手段可实时反馈群众最广泛的实际需求与最关切的社会问题。 因此，数字政府也必然是实现善治的政府模式，是秉持“以人民为中心”理念、借助信息技术、实现多元主体协同治理的去中心化治理模式，要以实现“善治”为主要目标来建设数字政府。在构建数字政府宏观战略层面，需以善治为指引，聚焦权利、民主、法治、效率、协同五个要素，明晰数字政府建设的核心，明确数字政府建设的目标，构建数字治理平台体系，如此方能实现政府的数字化转型。

1.聚焦数字政府建设核心，实现全过程人民民主

无论是电子政务还是数字政府，都是通过技术来创新政府管理和服务，使政府运作模式透明化，提高政府执行力与公信力，其本质是实现行政的全过程人民民主，还权于民。因此，这就要求转变政府职能，创新行政管理方式，不断提升政府治理现代化水平。在大数据时代，必须明确全过程人民民主在政府建设中的核心地位，充分发挥新一代信息技术的优势，通过对新一代信息技术的学习和运用，使广大民众参与到社会治理中。同时，要提高各级政府部门在大数据、物联网、人工智能等技术领域的理论认识，深化实践基础，掌握数字政府建设在提升政府治理能力中的精髓，运用好新一代信息技术提升政府治理能力，切实把握大数据时代的历史机遇，加强顶层制度设计，建立健全用数据说话的决策体制机制，通过对采集和储存的数据进行深入分析来预测未来，通过对政府各部门之间的数据进行整合来分析内在之间的关联，充分发挥数字信息的特点和优点，并将其综合运用到政府治理的前期预警、事中评估、事后修正等全过程，确保政府治理的客观性、精准性和可操作性。

2.明确数字政府建设目标，实现政府职能转变

无论是“放管服”改革，还是政务服务的数字化，都是数字政府建设中的一环，都是为了实现政府职能转变，因此，必须在宏观战略层面明确建设数字政府、促进政府职能转变的改革目标。一方面，要推动政府职能转变。充分发挥数字技术创新变革优势，优化业务流程，创新协同方式，以数字政府建设促进政府职能转变，推进体制机制改革与数字技术应用深度融合，助推政府运行协同高效。切实改变传统的政务信息传递和政务服务供给方式，强化理念创新、体制创新、机制创新、管理创新、业务创新和技术创新，构建多元主体协同联动机制［30］，创新政府管理和服务方式，利用信息技术对社会数据进行整合分析，推动政府治理与社会服务协同发展。另一方面，要助力优化营商环境。加快建设全国行政许可管理等信息系统，实现行政许可规范管理和高效办理，推动各类行政权力事项网上运行、动态管理。改进行政工作方法，强化审管协同，简化审批审核程序，建立健全网上智能化事务处理和审批审核模式，打通审批和监管业务信息系统，提高服务效率，形成事前事中事后一体化监管体系，不断提高政府的行政效能。充分发挥全国一体化政务服务平台作用，促进政务服务标准化、规范化、便利化水平持续提升。

3.搭建数字政府治理平台，实现政府角色转变

无论是物理形态的实体政府，还是网络空间的虚拟形态，数字政府的建设都是政府角色转变的过程。面对纷繁复杂的国内国际形势和社会问题，政府虽然从一而终占据治理的主导地位，但社会力量、企业力量的参与能够很大程度上减少政府资源的分散，将注意力分配到更需要政府决策的事项上来。因此，数字政府建设需要搭建协同治理的平台体系。一是提升政务云平台的支撑能力。依托全国一体化政务大数据体系，统筹整合现有政务云资源，加快构建全国一体化政务云平台体系，实现政务云资源统筹建设、互联互通、集约共享。国务院各部门政务云应纳入全国一体化政务云平台体系进行统筹管理，各地区按照省级统筹原则开展政务云建设，促使政务云服务集约化。同时，建立健全政务云资源统一调度机制，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。二是提升网络平台支撑能力。按照立足当前、适度超前的原则，推进信息基础设施技术创新和建设布局。推动骨干网扩容升级，扩大互联网出口带宽，提升网络支撑能力。提高电子政务外网移动接入能力，增强电子政务外网服务功能，同时向乡镇基层延伸。统筹建立安全高效的跨网数据传输机制，有序推进非涉密业务专网向电子政务外网整合迁移。加强电子政务网络统筹建设管理，促进高效共建共享，切实降低建设运维成本。三是促进政府角色转变。推进各级各部门电子政务外网、业务专网、互联网互联互通，打造智能工作平台，打通各级各部门自建业务审批系统，建设统一的数据治理平台和政务服务平台，着力解决数据“互联互通难、信息共享难、业务协同难”等问题。 优化政府机构设置、职能配置、工作流程等，运用数据技术来搭建服务平台创新管理模式，打造高效、快捷、易操作的信息化政务服务办公新名片，促进“管控型政府”向“服务型政府”转变，革新传统的条块分割的政府管控模式。

（二）健全数字政府建设的中观制度

任何时代技术的兴起都是对已有社会结构的解构，会冲击不同社会主体的行为模式，而利用技术优化社会秩序与政府治理体系，需要健全完善中观制度，通过制度赋权，重新构筑一个更为稳定的治理结构，进而实现社会治理能力提升。区块链等信息技术去中心的特点，正是对传统自上而下的威权式管理模式的解构，亦是对自下而上的“草根治理模式”的扬弃。党的二十大报告指出，“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”［3］，国家一切权力属于人民，人民当家作主的权力需要完备的制度保障。在数字政府建设过程中，需要健全中观制度，通过制度赋权，将权力让渡给更多的治理主体，更好地实现政府的职能转变。

1.强化公民参与，构建服务型政府

公众参与一直是社会治理的重点，而信息技术给普通人更深层次参与公共议题带来了可能。推动政府治理体系现代化，需要的不只是数字技术与政府政务的深度结合，更重要的是通过这些技术来推动公众在社会治理过程中的表达与参与。一方面，要推动数字化治理模式创新。利用大数据+、互联网+、云计算、物联网、人工智能等新兴技术，建立健全顺畅的社情民意反馈机制和反馈渠道，推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下深度融合。通过数据采集、脱敏、分析等技术手段，及时从海量数据中掌握经济社会运行各领域的情况，及时了解民众对政府部门重大决策的意见、建议，在此基础上制定出更加准确、合理、有效的政策，不断提升矛盾纠纷化解、社会治安防控、公共安全保障、基层社会治理等领域的数字化治理能力，促进“以政府为中心”向“以市场和公众为中心”转变。另一方面，要优化数字化服务模式。充分发挥全国一体化政务服务平台“一网通办”枢纽作用，推动政务服务线上线下标准统一、全面融合、服务同质，构建全时在线、渠道多元、全国通办的一体化政务服务体系。推行政务服务事项集成化办理，打造掌上办事服务新模式，提高主动服务、精准服务、协同服务，形塑智能化、集约化、精准化的政务服务数字化模式。

2.推进部门协同，构建责任型政府

部门协同一直是政府治理的痛点，随着社会矛盾与社会风险愈趋复杂化，条块分割的科层制所带来的上行下效作用已愈难应对不断变化的外部环境。为此，需要各职能部门依托新一代信息技术加强部门协同，建立责任型政府。一是提升政府决策能力。建立健全大数据辅助科学决策机制，充分汇聚整合各部门数据资源，促进各领域各部门经济、社会、文化、生态等政策有效衔接，有效避免出现少数领导过于主观化和缺乏科学分析的决策现象，不断提升政府的决策能力和服务水平。二是提升政府执行能力。以建设一体化协同办公体系为突破口，全面提升各部门共性办公应用水平，深化数字技术应用，创新政策执行方式，不断提高政府各部门运行效能，切实提高政府的行政执行力。三是提升政务公开水平。完善政务公开信息化平台，建设分类分级、集中统一、共享共用、动态更新的跨部门政策文件数据库。优化政策智能推送服务，变“人找政策”为“政策找人”。紧贴群众需求畅通互动渠道，灵活开展政民互动，以数字化手段感知社会态势，及时回应群众关切。

3.加强权力监督，构建法治型政府

强化对权力运行的制约和监督，保证公权力不被滥用，是国家治理的关键举措之一。信息技术在为治理带来便捷的同时，也为权力监管提供了更丰富的手段。 因此，在数字政府建设的过程中，应充分利用新一代信息技术，充分发挥大数据、区块链等技术的“数据留痕”“不可篡改”等特征，编织“数据铁笼”。一方面，不断提升监督水平。以信息化平台固化行政权力事项运行流程，推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督，促进行政权力规范透明运行，形成目标精准、讲求实效、穿透性强的新型督查模式，提升督查效能，把权力关进“数据铁笼”。另一方面，不断完善相关法律法规。及时修订和清理现行法律法规中与数字政府建设不相适应的条款，将经过实践检验行之有效的做法及时上升为制度规范，加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系，为数字政府建设提供法治保障。

（三）拓展数字政府建设的微观机制

技术对组织最为重要的作用，是它能够通过与组织的结合，创新组织的功能，丰富组织所能处理的应对事项。在数字政府建设中，应完全释放技术赋能治理体系、治理能力的作用，聚焦于微观层面的政府治理能力、数据应用能力、数据统合能力以及数据安全，经由数据收集、分析来充分理解社会运行，最大限度地激发政府主体、市场主体、社会主体的活力，构建起一个时刻互动、彼此嵌套、畅通有无的数据治理体系，进而实现政府治理和社会治理的科学化、精准化与高效化。

1.深化数据整合，打破数字治理信息壁垒

数据资源是建设智慧政府的关键要素，有了庞大的数据资源却没有有效的整合分析手段，也是无法实现高效精准治理的。一是打破信息壁垒。进一步加大各部门的数据资源整合力度，优化完善各类基础数据库、业务资源数据库和相关专题库，加快构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系，有效破除“信息孤岛”和“数据烟囱”，加快消弭“数字鸿沟”。二是创新数据管理机制。进一步加强对政务数据、公共数据和社会数据的统筹管理，全面提升数据共享服务、资源汇聚、安全保障等一体化水平。加强数据治理和全生命周期质量管理，确保政务数据真实、准确、完整。建立健全数据质量管理机制，完善数据治理标准规范，制定数据分类分级标准，提升对数据资源的治理水平和管理能力。三是切实推进数据开放共享。加快建立全国标准统一、动态管理的政务数据目录，实行“一数一源一标准”，实现数据资源清单化管理。充分发挥全国一体化政务服务平台的数据共享枢纽作用，持续提升国家数据共享交换平台支撑保障能力，实现政府信息系统与党委、人大、政协、法院、检察院等信息系统互联互通和数据按需共享。有序推进国务院部门垂直管理业务系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。

2.加强数据挖掘，实现政社企深度融合

数据是信息的载体，大数据技术的核心就是从数据中挖掘出暗藏的信息。如果数据有了广度，但缺乏对数据分析的深度，那么数字治理也是无效的。因此，数字政府建设要充分挖掘、利用数据的资源价值、资产价值，不断开发和挖掘数据所蕴含的政务服务价值、商业价值和社会价值，为政府提升治理能力服务。就政府而言，要延伸大数据的应用场域，深化数据采集汇聚、数据关联整合、数据共享交换、数据管理存储、数据分析应用、数据传输加密、数据隐私保护、数据对接互认、安全体系防护、系统平台支撑等相关环节工作，促进政务数据资源整合共享，提升治理能力［31］。就社会而言，要通过整合不同系统平台对数据进行清洗、脱敏，进而充分利用公共数据研判公众需求、舆论走向等，通过构建数据分析平台、培育人工智能技术达成对数据的再生产，进而提供专业、精准、高效的公共服务，以应对复杂多变的社会环境。就企业而言，数据蕴含的价值只有通过流通才能够完全释放，因而要在现有的大数据交易平台基础上继续推进数据交易制度与规范建设，构建法律保障长久稳定的交易体系，通过明晰数据定价、数据确权、隐私保护、平台支撑、法律监管等降低数据交易的制度性交易成本，使企业能够真正通过获得数据、使用数据来繁荣市场、优化政府治理。

3.筑牢数据安全，保障社会长治久安

安全关乎一个国家的存亡，是任何政府的首要关注点，信息安全是总体国家安全观的重要组成部分。个人信息关系公众生活的方方面面，公共信息关乎社会各个系统的运行与发展，国家秘密信息更涉及战略部署、外交军事等国家安全领域。信息技术给政府治理创造了无限可能，但也滋生愈来愈多未曾有过的新型安全风险，因而在数字政府建设的过程中要筑牢数据安全底线意识。第一，在数字政府建设过程中，必须有前瞻性地通过技术赋能实现对数据安全的保障，改进完善数据应用安全保障体系，继续完善个人信息保护、数据跨境流动、数据安全防护等制度。第二，在部门业务协同中，要明确数据涉密等级，利用区块链去中心化、数据留痕技术，既要能通过数据共享打破数据壁垒，又要保障数据应用全过程监管。第三，完善数据跨境流通体制机制，完善应急响应措施。当数据源产生的痕迹次数、规模大小、运行时间等方面涵盖国家机密、商业秘密和个人隐私时，应在交互使用环节对重点信息加以安全保护，加强大数据安全防护技术的研发和应用，防止数据源被窃取、泄露等重大安全隐患。第四，限制政府、企业平台数据采集范围，保护公众隐私，使数据采集流程透明化、数据采集权责制度化，保证采集的公共数据在整个使用环节过程中的规范和安全。第五，完善网络数据监管平台。建立健全网络暴力预警预防机制，强化各网络运营平台和监管部门数据实时往来，保护公众网络安全，用安全的环境为政府治理提供保障，不断维护和提升政府的公信力。