我国农业保险发展思路与策略选择：基于粮食安全保障视角

蒋和平 蒋 辉 詹 琳

当前，全球发展正面临百年未有之大变局，在自然灾害、地缘政治操控的市场风险和重大突发公共卫生事件的多重叠加影响下，农业发展遭遇前所未有的挑战。面对各种不确定性和风险的冲击，我们不仅要努力确保粮食安全和大宗农产品稳产保供，充分发挥好农业作为经济“压舱石”和社会“稳定器”的作用，而且要通过建立健全农业风险保障体系，为农业系上“安全带”，筑牢“防护墙”，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手上。党的十八大以来，党中央进一步明确了农业优先发展的思路，在国家大力支持下，我国农业保险作为一项重要的“绿箱政策”，实现了持续快速发展。2020 年，我国农业保险保费收入达815 亿元，超过美国成为世界上农业保险保费规模最大的国家［1］。农业保险在推进农业现代化进程、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面发挥了重要作用。

一、相关文献综述

目前国内学者对我国农业保险发展问题的研究主要集中在四个方面。

一是农户参加农业保险的意愿及影响因素研究。研究发现，农业灾害发生频次，农户的农业收入占家庭收入比重、耕地面积、种植年限、风险偏好、对农业保险的满意度和认知水平、家庭资产，户主的受教育程度、年龄、社会交往能力，保费补贴水平都是显著影响农户参保意愿的因素［2-5］，但不健全的保险公司制度、复杂的农业保险条款、不恰当的参保激励措施都会造成农户参保率的下降［6-7］。相较于传统小农户，新型农业经营主体对农业保险的购买意愿和购买能力更 强［8］。

二是农业保险的经济效应研究。其一，考察农业保险对农业生产行为和农民收入的影响。结果表明，政策性农业保险弱化了农民多样化种植行为、增强了专业化种植倾向、提高了农业绿色生产率［9-10］。农业保险对农民收入的影响具有门槛效应和马太效应［11-12］。其二，考察农业保险的扶贫效应。 我国不同地区农业保险的精准扶贫效率存在差异［13］，农业保险扶贫过程中存在扶贫对象识别不精准、项目安排不精准、保险补贴不精准、扶贫到户措施不精准等问题［14］。

三是发达国家农业保险形式研究。美国鼓励私营部门参与农业保险经营，采取以再保险支持为核心的双向财政补贴机制［15］；日本建立了共济制农业保险体系，政府与农民组织合作经营农业保险；加拿大联邦政府则选择与省级政府合作的经营方式［16-17］；法国农业保险主要采用了农业互助保险形式［18］。

四是农业保险高质量发展路径探索。张海军、姜华阐释了农业保险高质量发展的内涵，基于农业保险经营主体角度，而张伟等则从供给侧层面分别提出了农业保险实现高质量发展的推进路径，主要集中在农业保险覆盖范围、保费补贴的公平度、保险市场结构、农业保险组合产品等方面［19-21］。

综上所述，虽然国内学者对我国农业保险发展问题有较多的研究，但都是某些方面的零散分析，缺乏对“十四五”时期我国农业保险发展新思路和新路径的研究探索，对“十四五”时期强化粮食生产经营领域的保险，引导发展生态高值高效粮食生产的新产业和新业态的研究更为少见。上述研究多局限于就保险而论保险，没有系统地把我国农业保险发展置于新时代保障国家粮食安全的新形势和新需求的高度来充分认识和深入研究。

二、“十三五”时期我国农业保险发展取得的成效

我国自2007 年开始实施农业保险保费补贴试点，“十三五”期间农业保险发展进程进一步加快，农业保险法律和制度框架基本形成，农业保险覆盖范围显著扩大，农业险种创新取得长足进展，农业保险功能作用逐步拓展。

（一）农业保险法律和制度框架基本形成

通过不断完善农业保险法律和制度，“十三五”期间我国逐步建立起了相对完善的农业保险体系框架。面对农业发展形势的新变化，农业保险相关政策与国家农业农村现代化战略相同步，进行了适时调整。2016 年我国农业保险的第一部法规——《农业保险条例》修订后，农业保险规范化、法制化程度进一步提高［22］。同年，财政部印发《关于加大对产粮大县三大粮食作物农业保险支持力度的通知》，要求逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，加大对产粮大县三大粮食作物的农业保险支持力度，以缓解产粮大县的财政压力。2017 年1 月起施行的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》进一步调整了保险补贴险种和补贴比例，提高了财政资金的使用效率。2018 年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，将提高农业风险保障能力作为农业支持保护制度的主要内容。2019 年财政部等四部门联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，从提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等方面作出具体规定。这些法规和政策的出台标志着我国基本形成独具中国特色的农业保险法律和制度框架。

（二）农业保险覆盖范围显著扩大

一是农业保险责任范围扩大，保险保障金额增加。逐步将洪涝干旱、病虫害、地震等灾害纳入农业保险责任范围内。国务院和银保监会官网数据显示，2016 年我国农业风险保障金额达2.16万亿元；到2019 年末，提供风险保障3.81万亿元，比2016 年增长76.39%。2020 年，农业保险为全国1.89 亿户次农户提供风险保障金共计4.13 万亿元，使中央财政补贴资金使用效果放大了145 倍［1］。

二是农业保险保障水平提高。《中国农业保险保障研究报告（2020）》显示，2018 年，我国农业保险保障水平达到23.21%，畜牧业和种植业保险保障水平分别为12.88%和11.98%。2019年，我国农业保险保障水平略升至23.61%。 农业保险保费和赔款也呈现持续上升趋势。2016—2020 年，农业保险保费数额分别为417.7亿元、478.9 亿元、572.7 亿元、672.5 亿元和814.9亿元，平均增长率为18.20%；农业保险赔款及给付分别为299.2 亿元、333.4 亿元、394.3 亿元、527.9 亿元和592.5 亿元（见图1），平均增长率为18.95%。

图1 2016—2020 年农业保险保费、农业保险赔款及给付规模变化

三是农业保险服务体系日渐完善。当前我国构建了包含40 万个基层农业保险服务网点、50 万基层服务人员、覆盖95%以上乡镇和50%行政村的农业保险服务体系，农业保险深度和农业保险密度分别为0.88%和286 元/人。预计到2022 年，农业保险深度和农业保险密度将进一步增加，分别达到1%和500 元/人。

（三）农业险种创新取得长足进展

第一，农业保险品种数量增加。中央财政保费补贴品种由玉米、小麦、水稻、棉花、大豆5 个扩大到棉花、能繁母猪、公益林等16 个，由种植业扩展至种植、养殖、林业、藏区品种和天然橡胶，主要农产品基本实现全覆盖。2018 年将水稻、玉米、小麦三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险保险费补贴目录，稳定粮食作物种子供给，从源头保障国家粮食安全。到2022 年，稻谷、小麦、玉米三大主粮作物农业保险覆盖率将达到70%以上。

第二，自2016 年以来，我国逐步推行价格保险、大灾保险、收入保险以及“保险+期货”等农业保险试点，成本保险、特色农产品保险等新的保险品种范围不断扩展。2017 年，财政部会同相关部门在粮食主产区部分产粮大县实施农业大灾保险试点，保障水平覆盖直接物化成本和土地成本。2019 年国家还开展了对地方特色农产品保险以奖代补的试点，目前试点范围涉及20 个省份，试点品种数量达到60 个，涵盖经济作物、设施农业、畜牧业、水产养殖四大类24 种农产品。除中央补贴的险种外，各地方政府也支持开展了当地的一些特色险种。当前地方特色优势农产品保险种类已达270 余种。对纳入试点范围的地方优势特色农产品保险保费，省级及其以下财政补贴比例达35%以上，中央财政再对其补贴25%～30%。未来按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》的要求，农房、农机具、设施农业、渔业、制种等保险品种也会逐步纳入农业保险品种体系。

笫三，从2018 年开始，财政部对粮食主产区6 个省份进行农业成本保险和种植收入保险试点。其中，完全成本保险主要保障农业生产总成本，包括了直接物化成本、土地和人工成本，可在较大程度上帮助种粮农民抵御自然灾害、重大病虫害等产生的风险。种植收入保险主要针对农业种植收入因价格、产量波动而导致的损失。截至2021 年，试点已覆盖粮食主产省份大约60%的产粮大县；到2022 年，将实现13 个粮食主产省份中产粮大县的全覆盖。

（四）试点产粮大县农业保险的成效显著

2018—2020 年，内蒙古、辽宁、安徽、山东、河南、湖北6 省（区）各选择4 个产粮大县，开展了三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点［23］。2019 年，试点省（区）资金投入合计7.5 亿元，其中，中央财政资金约3 亿元，地方财政资金2.3亿元，农户自交保费2.2 亿元；2020 年资金投入合计8.3 亿元，其中中央财政资金3.3 亿元，地方财政资金2.6 亿元，农户自交保费2.4 亿元。 从6省（区）总体情况来看，试点险种每亩保额对完全成本的覆盖率平均为92.38%，保障水平较直接物化成本保险平均提高0.85 倍。与此同时，农业大灾保险进入试点阶段，河南省小麦完全成本保险每亩保额900 元，大灾保险每亩保额745元，提高了0.21 倍；安徽省水稻完全成本保险每亩保额1 000 元，大灾保险每亩保额800 元，提高了0.25 倍。 张宝海等人的研究表明，目前，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险可以覆盖种植收入的80%左右，基本满足现阶段种粮农民的风险保障需求，大体实现了让投保农户旱涝保收的政策目标［23］。

（五）农业保险的功能作用逐步拓展

农业保险功能由发挥降低种粮农民损失、稳定粮食供给等生产保障作用拓展到扶贫、乡村振兴、辅助市场化改革等新兴领域，业务范围和功效扩大。农业保险成为带动贫困户脱贫的助推器，2018 年开发扶贫专属农业保险产品147个，涵盖了22 个省份的60 种农作物。到2019年年末，备案扶贫专属农业保险产品达到425个。《2019 中国保险业社会责任报告》数据显示，2016—2019 年，保险业累计为9 840 万户次建档立卡贫困户、不稳定脱贫户提供风险保障9 121亿元。2019 年扶贫类农业保险保额为1.13 万亿元，相较于2015 年的18.63 亿元增长超600 倍［24］。2019 年3 月，中国银保监会办公厅发布《关于做好2019 年银行业保险业服务乡村振兴和助力脱贫攻坚工作的通知》，明确规定推进保险服务乡村振兴的专业化机制建设和加强保险服务乡村振兴的差异化监管。另外，土地流转履约保证保险、“保险+期货”模式也有利于推动农业市场化改革和农产品价格改革［25］。

三、我国农业保险发展亟待解决的问题

随着我国农业农村现代化建设和乡村振兴战略的不断推进，我国农业保险呈现逐步发展的态势，但在发展过程中产生的问题亦不容忽视。

（一）未根据实际情况区别对待，对农业保险的创新有效激励不足

当前农业保险的需求侧呈现显著差异化趋势。一是需求主体的差异。在我国由传统农业向现代农业转变的过程中，新型农业经营主体蓬勃发展。截至2018 年底，全国有家庭农场近60 万家，经营土地面积1.62 亿亩；依法登记的农民合作社217.3 万家，从事农业生产托管的社会化服务组织37 万个［26］。新型农业经营主体和服务主体与小农户相比，生产经营高投入、高产出，面临的风险更大，具有更多的新产业和新业态，风险分散理念更强，对农业保险的需求也更迫切。不仅如此，新型农业经营主体对农业保险的需求跳出了成本保障的局限，还追求收益保障。 二是地区差异。我国地域辽阔，不同地区产生的农业风险差异性较大，但农业保险的创新没有充分考虑不同地区农业农村发展面临的新形势、 新问题，农业保险的多元化需求未得到满足。

（二）农业保险产品设计不合理，服务不配套

一是农业保险产品市场同质化现象严重，技术含量较低。目前农业保险产品的设计缺乏特色，农业保险公司之间产品可替代性较强，暂时没有形成各公司具有核心竞争力的保险产品。农业保险公司追求成本利润率最大化的目标，导致农业保险产品多为短、平、快的产品项目，农业保险产品并非站在农业生产经营者角度设计，没有充分考虑农业生产者的有效需求，以致农业保险产品的供需结构性矛盾突出。二是农业保险服务滞后。一方面，相对于数量众多、布局分散的小农户，我国农业保险基层机构和人员以及电脑和交通工具等硬件设施配备仍不充分，农民的需求无法得到及时充分的满足。 另一方面，农业保险更多注重销售和理赔环节，中间环节缺失，防灾预警等信息传递不及时。在理赔环节，理赔员注重的是如何降低理赔成本，在无形中会损害农民的利益。三是农业保险市场活力差。不同地区的农业风险具有其特殊性，同一农作物的保险产品，在不同地方需要重新进行数据勘测、重新设计险种，根据实际情况，险种还得随时调整。统计的困难导致数据的缺失和较高的行业壁垒，进而导致农业保险市场活力不足。

（三）农业保险缺乏大型灾害风险分散和防范机制

农业保险大灾风险分散和防范机制是整个农业保险体系中不可或缺的一部分，是推动农业保险可持续健康发展的重要支撑。我国颁布的《农业保险条例》提出“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”，但相关体系仍不完善，相关机制仍不健全，大灾风险准备金积累不足［27］，大灾风险分散制度还没有落地［28］。有关农业保险大灾风险分散的主体、运行方式和模式等方面缺乏制度规定和政策依据［27］。当前建立起的农业保险大灾风险分散体系，仅局限于保险公司这一单一主体，由于其能力有限，无法支撑起大灾赔款，因而降低了其再保险的积极性。

（四）农业保险理赔程序复杂致使农民投保积极性不高

我国部分农民参保意识较为淡薄。其原因主要包括：其一，长期以来形成的农业生产靠天吃饭的传统观念还未发生根本性改变，通过农业保险来防范风险的意识薄弱，更多是通过种植多种作物、外出务工、亲友互帮互助等方式来降低农业生产风险。其二，对农业保险存在着怀疑和不信任的态度。农业保险赔付时间长、手续麻烦，即使参加了农业保险，未受灾不补偿或是补偿金额不足以弥补损失也使得农民对农业保险的信任度降低，未来再参保的概率下降。其三，在农业保险分段赔付模式下，实际运行中的赔付金额难达保险金额。根据我国农业保险主流的成本保险合约设计，保险标的在不同生长阶段遭受损失获得的赔付比例不同，如作物在出苗期、扬花拔节期受灾，即便绝收也难以获得100%保额的赔付。但对农民来说，无论是哪个阶段的绝收，都会导致农民的整季没有任何收成［29］。从数据来看，我国三大主粮作物参保率仅为67%，生猪参保率仅为31%，保险深度和保险密度均低于发达国家。近年来农业保险参保人数出现下降趋势，2017 年农业保险参保农户达到2.13 亿户次，但2019 年参保农户略有下降，为1.91 亿户次。这说明农民投保的积极性并不太高。

（五）农业保险专业人才匮乏

当前我国的农业保险从业人员对业务熟悉度较强，但对专业知识的了解程度较弱，农业保险理论和基础研究人才、保险精算人才缺乏，导致农业保险产品创新性较差。研究显示，截至2015 年，我国农业保险高级管理人才需求为5.8万人，而专业人才的供给不足1.3 万人，整体还存在着4.5 万的人才需求缺口［30］。反观美国，美国有400 多名专家专门从事农业风险管理的政策制定和组织各项计划的实施，拥有专业的农业保险技术队伍和中介机构，完备的人才储备极大地促进了美国保险业的发展壮大。

四、“十四五”时期我国农业保险发展的新思路

“十四五”期间，新的农业保险发展思路应以全力保障国家粮食安全和乡村振兴为着力点，顺应农业供给侧结构性改革的要求，推动农业高质量发展。

（一）准确把握农业保险定位，着力保障国家粮食安全

粮食安全战略是国家安全战略的重要组成部分，“十四五”时期农业保险在国家粮食安全保障体系中将发挥“稳定器”作用。一是发挥好农业保险的政策性属性，进一步扩大农业保险改革试点范围，逐步扩大主要粮食作物的保险覆盖率、提高保障标准，从而分散粮食生产经营风险，继续增加粮食供给。二是加强农业保险的体系建设，从我国农情出发，加大创新力度，稳定农民种粮收益预期，进一步巩固粮食主产区和功能区的生产能力。在保障水平基本覆盖种粮成本的基础上，继续探索保障粮食收入的有效保险形式，在提升农业生产风险管理能力的同时，推动农业的转型升级。发挥好农业保险的“兜底”效用，稳住种粮农民的收入预期，利用农业保险防范自然风险和市场风险，保障农民种粮积极性不降低。三是在将水稻、玉米、小麦三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险补贴目录的基础上，进一步设计好种业保险，确定理赔率。

（二）选择好的重点项目，助推巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

继续加大产品创新力度，开发服务“三农”的重点项目。继续加大农业保险对贫困户的倾斜力度，积极增加扶贫和乡村振兴相关产品供给，为贫困地区地方特色农产品提供服务；继续为贫困户提供风险保障金，最大限度地发挥农业保险的经济补偿功能，防止益贫农户因灾致贫、因灾返贫。加大特色农产品保险力度，积极发展特色农业产业，尝试开发“先贷后还”型项目，解决益贫农户启动资金短缺的难题，使农户先增加收入再补还资金；开发保费相对较低的“意外灾害保险”项目，使农户易于接受，借助外力分散农业生产风险；加快落实地方优势特色农产品保险以奖代补做法，逐步推广至全国。

（三）创新农业保险模式，打造我国农业保险发展新机制

探索“农业保险+”，推动农业保险与金融产品相结合。一是推广“农业保险+期货”模式，即保险公司为农民、期货市场为保险公司提供的“再保险”方式。将农产品的价格波动风险从农户转移至保险公司，再将风险转移给期货市场，有利于降低农民和保险公司的风险、稳定农业生产经营者的基本收益，增强农业生产经营者生产农产品的信心。二是推广“农业保险+信贷”模式。搭建起农业保险体系与农村信用体系的桥梁，允许农户借用保险单去银行贷款、筹集资金进行农业生产经营，有效解决农户贷款难度大、贷款利息高的困境。政府、银行和农业保险三大机构通力合作，可以降低农户的融资成本。 三是推广“农业保险+互联网”模式，使农业保险业务的开展突破时间和空间的限制，为农民提供全天候的服务，以节约交易成本、提高农业保险效率。虽然“农业保险+”具有较大的发展前景和空间，但无论采取哪种模式，都要注意增强连续性和稳定性，给予农业生产经营者可持续性预期。

（四）构建多元化的保险产品体系，推动农业保险高质量发展

一方面，强化农业保险产品创新力度，根据不同地区的经济发展水平、基础设施条件设置差异化、多样性的产品，使农业保险适应于当地农业农村发展需要；另一方面，对农业保险市场进行调研，针对各类主体需求科学设计，增强农业保险产品的有效性。 既要聚焦新型农业经营主体，将政策性农业保险和商业性保险组合互补；又不能忽视小农户的要求，应开发小农户愿意买、买得起的农业保险产品。这也有利于提高农业保险公司的利润，通过正外部性来引导保险公司自主推动技术创新，形成良性循环。同时，要简化农业保险办理和理赔程序、手续，缩短或减少不必要的中间环节，实现应赔尽赔。

（五）强化粮食生产经营领域保险，引导发展生态高值高效粮食产业

我国粮食生产已经从单纯追求产量，向产量与质量并重转变，从注重提高亩产数量转向“优质高产”与“藏粮于技、绿色生产”相结合。面对新形势，“生态高值高效粮食产业”已经成为新型粮食产业发展的重要趋势。农业保险应发挥好对“生态高值高效粮食产业”的引导和保障作用，开发优质功能水稻、降糖降血脂的小麦、优质蛋白玉米等重要功能粮食作物的农业保险产品，加大对生态高值高效粮食育种的支持。设立专门的生态高值高效粮食产业保险基金，用农业保险引领生态高值高效粮食产业的发展，为发展生态高值高效粮食育种产业提供关键性支撑。

五、基于粮食安全保障视角的我国农业保险发展策略

发展农业保险事业是一项复杂而又庞大的系统工程，在我国农业高质量发展和乡村振兴的思路指导下，实现我国农业保险的稳步发展，进一步夯实粮食安全生产基础，应从十个方面着手。

（一）完善顶层设计，合理编制我国农业保险发展规划

进一步推动我国农业保险的有序发展，有必要编制“十四五”全国农业保险发展规划，确立发展目标和发展重点，增强新时代农业保险发展的规范性，提高运行效率。一是明晰发展方向，从实际出发做好顶层设计。做好农业保险市场调研，了解农业保险供给侧和需求侧的突出问题，抓好主要矛盾，破解短板、弥补不足；制定好农业保险发展的短期目标和长期目标，设立阶段性考核指标，增强农业保险高质高效发展的动能。二是科学定位，将农业保险定位为农业供给侧结构性改革、脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的“助推器”，加强农业保险发展与乡村振兴战略实施的协调配合，为新时代推进农业农村现代化和乡村振兴发挥更大的作用。三是补齐短板。农业机械化是实现农业现代化的重要内容，农业科技创新则是农业现代化的动力源泉。目前，我国农机保险严重滞后于农机化发展的速度，另外，在支持农业科技创新方面，特别是在种子研发方面缺乏相应的保险产品设计，需要加快补齐这一短板。

（二）强化科技赋能，加快农业保险大数据平台的建设

要加快培育农业保险数据市场，提高农业保险数据的经济价值。建议专设机构以农业保险产品开发为导向，搜集农业保险数据，建立农业保险大数据平台，集政府信息发布、风险预防、农业保险服务于一体。明确界定数据平台信息公开和保密的界限，建立规范的数据管理和使用制度，使可以共享的数据充分流动起来。科学技术是农业保险发展的重要驱动力，农业保险数据的搜集需要借助科技的力量，将信息技术、云计算、遥感监测技术等新兴科技运用到农业保险业中，为赔付率和农作物损失情况的测算、加强自然风险监测提供精准依据。将线下服务转变为线下线上服务相结合，为农户提供更加便利的服务。

（三）明确目标导向，加强农业保险基础设施和基层农业保险服务网点建设

一是优化农业保险机构布局。加强农业保险基层服务网络的建设，其布局需根据农业生产经营、人口数量、产业分布、农业保险市场容量等特征合理规划，对网点进行适度调整，避免农业保险机构部分地区过于集中和部分地区空缺并存的现象。基层农业保险机构在一定程度上可以缓解信息不对称的问题，同时也可以为农户提供服务，满足区域内农业生产经营者对保险的需要。二是完善农业保险条款和费率拟定机制。农业保险条款应以不损害农民利益为前提，条文简单明晰，通俗易懂，易于让农民接受。农业保险费率的拟定既要考虑农民风险保障需求，又要结合农业保险公司机构自身实力水平。三是打通农业保险到村的“最后一公里”。“十四五”期间，要进一步加快建设农业保险基层服务网点，可借鉴甘肃省建立村一级金融保险工作室的做法，使网点覆盖所有县级行政区域、乡镇和90%以上的行政村，同时还要加强对基层农业保险服务人员的培训。

（四）规范经营秩序，营造良好的农业保险运行环境

我国的农业保险运行模式是“政府引导、市场运作”的经营模式，农业保险必须符合市场经济发展规律，优化农业保险营商环境，建立公平竞争的农业保险市场运营体系和竞争机制。深化农业保险领域“放管服”改革，统筹各类监管资源，加强监管联动和动态调整。做好监督，充分发挥银保监会、保险行业协会的监督和自律作用，整顿农业保险市场，清理骗取财政补贴、虚假理赔的农业保险公司和机构，加大惩处力度。适度开放农业保险市场，通过审核，允许有实力、有意愿的农业保险机构参与到市场中来，推动农业保险市场的有序竞争。建立农业保险全产业链条监管体系，实行农业保险经营主体动态评估和监测机制，促进市场化经营和优胜劣汰。加强对农业保险公司的检查，规范农业保险业务，严厉打击损害农民利益的违规行为。

（五）强化法律保障，健全农业保险法律法规体系

以立法的形式支持农业保险发展是国际通行的做法。只有让农业保险活动在法律保障条件下有序进行，加强农业保险的法制建设，增强农业保险公司和投保人的法律意识，明晰政府在推动农业保险发展中的角色定位，才能真正发挥农业保险的作用。要根据农业保险试点推行的相关情况，适时修改、补充和完善《农业法》《保险法》等相关法律法规的内容，并尽快研究制定《农业保险法》《农业政策性保险法》《农业再保险法》等法律。

（六）实施“四个聚焦”，实行差别化农业保险保费措施

一是聚焦加大粮食主产省份农业保费补贴。粮食主产区在保障国家粮食安全中具有重要作用。2019 年，13 个粮食主产区粮食作物播种面积、粮食总产量在全国占比分别达到75.52%和78.89%。目前，我国粮食主产区还面临政府财政收入低、农民收入低等问题，为此应重点增加粮食主产区农业保险补贴标准，提高中央财政补贴比重。二是聚焦针对不同省份的农业风险特点，实施多样化的农业风险减轻举措。根据自然灾害风险不同类型、风险不同等级来厘定多样的保险费率，实行区域差异化、风险差异化的定价方式。三是聚焦针对不同生产者的经营特性，设定不同的保费和补贴等级。根据经营主体的多元格局，对于小农户则实施低保费，新型农业经营主体侧重于高保障，并增加信贷等融资功能。四是聚焦继续完善农业保险保费补贴分担办法。围绕粮食安全重点保障主要粮食品种和重要农产品，建议逐渐减轻粮食主产区、产粮大县财政保费负担的比例，以支持粮食主产区、产粮大县积极参与农业保险。

（七）推动业务向纵深发展，提供全方位的农业保险服务

农业保险服务逐步从粮食生产领域拓展到加工、流通等多个领域。粮食产业链条拉长，农产品加工、运输、流通、存储和销售等多个环节都面临着管理风险和市场风险。农业保险应由生产领域单一风险向全产业链条风险保障转变。要促进农业保险向多品种、多档次转变，实行差别化补贴，增加农民选择的自主权。如品种选育环节的“制繁种保险”，土地流转环节的“履约保险”，种植环节的“农耕乐保险”和“气象指数保险”，收获环节的“产量保险”，销售环节的“价格指数保险”和“品质保险”，以及农村养殖业保险、农产品加工运输业保险、农机安全保险、受益责任险等。多环节的农业保险对于防控农业风险、稳定农业生产经营者预期具有重要作用。

（八）聚焦现代种业发展新需求，逐步建立和完善多元化的保险制度体系

增强种子研发能力是我国实现农业技术创新、保障粮食安全的根本途径。为此，要围绕种子产业全链条，提供全方位、有针对性的种业保险产品，为我国种业发展提供金融保障。一是加快制定和出台相关种业保险的法律法规，明确承保范围、保费费率、保费责任等核心要件。二是建立有关种业保险专项基金。采取多方筹集的方式，吸引地方政府、高等院校、科研院所和种子企业共同参与。三是给予种业保险适度优惠政策。如对农作物的繁育和制种等相关保险进行必要的补贴，由中央财政和地方财政按照一定比例分配补贴资金。同时，可允许把种子企业将种业保险列入生产成本，减免相关税收，以增强种子企业对保险费的支付能力，鼓励育种企业积极参保。四是研究开发生态高值粮食作物新品种育种保险。考虑针对富硒、富锌、降血糖、降血脂、降血压的粮食品种，开发特色保险专项基金，引导农业保险企业、政府与种粮农户合作，同时更多引入社会力量，引导粮食生产方式的变革，适应农业供给侧结构性改革的要求。

（九）稳步拓展服务领域，构建农业保险大灾风险分散机制

应尽快在国家层面建立“保险+再保险+大灾风险基金+紧急融资机制”的农业保险大灾风险分散体系，发挥农业保险和大灾风险基金在特大自然灾害后的赔付和补偿作用。一是实行以农业保险再保险共同体为主导、政府再兜底的机制。主要分为三个层级：第一层级为农业保险公司对农民的保障，第二层级为农业再保险共同体对一般农业保险公司的再保障，第三个层级为政府对农业再保险共同体的最终保障。通过风险的层层分散，减轻农业保险公司压力。二是大灾风险基金。用于防范农业巨灾风险引起的政府或保险公司超额赔偿风险。制度的建立有赖于政府财政支持，当一般的再保险不足以覆盖风险时，国家就可启动应用农业保险大灾风险基金。基金规定由中国农业再保险公司负责推动建立并统筹管理，目前国家层面的制度还没有建立，但已有部分省份进行探索和尝试。三是紧急融资机制。在大灾面前，若当前三项保障都无法“兜底”，就需要启动紧急融资机制，由政府规定的主体向银行贷款，合理设定额度和期限；给予最优利率支持，并确保专款专用。

（十）创新人才培养模式，夯实农业保险人力资源储备

要坚持以全球视野和高远格局来部署和推动新型农业保险人才培养，通过“外引内培”方式吸引和培养高层次农业保险人才。既要通过优厚的收入待遇和优越的工作、生活环境来吸引人，又要通过职业生涯规划和事业发展的大好机遇来留住人才。注重提升使用全球农业保险人才资源的能力，按照“不为我所有，但为我所用”的原则，柔性引进一些高端的国际保险精算师和理财师，组建国家级农业保险高级人才培训机构，通过多种方式培养一批既有国际视野，又懂中国国情，既牢牢掌握农业保险前沿知识，又对农业生产、农产品销售和农业政策比较了解的复合型农业保险人才。优化高端农业保险人才分布格局，打造高端农业保险人才开放合作和对外交流高地，采取有效措施推动我国农业保险人才参与和引导全球农业保险创新治理体系，优化人才交流合作政策环境和支持体系，以开放促发展、以交流促合作、以改革促创新、以合作促共赢。深入推进产教学融合发展，支持一些实力雄厚的财经高等院校依托企业、围绕行业，有针对性地培养农业保险人才，通过订单培养，理论教学在学校、实践教学在企业，专业教师和行业导师合作指导等新的人才培养模式，真正培养一批做得好、用得上、留得住的农业保险实用性人才。