社区项目制的构建逻辑——基于政府购买公共服务项目的案例分析

南京工业大学浦江学院 窦博闻

一、社区项目制的研究

政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过拨款或者公开招标方式交给有资质的社会服务机构来完成，政府根据公共服务的数量和质量来交纳服务费用（Salamon,2004）。一般而言，购买公共服务的内容具有公益性、独立性和民间性等特点，社会组织是主要的服务承接者。（Young2000；salamon2002）。政府购买公共服务被认为是现代社会治理的重要发展方向。社会服务的需求在不断增加，但是由社会组织承接公共服务具有政治合法性和行政合理性（Minogue，2002）。尤其在基层社区，外包的公共服务直接面对居民，优于内容有限、质量不高、社区组织和居民的评价低，成效不理想(陈家建，2018)。

通过服务外包，有助于提升服务效率，激发社会活力，为社会治理能力提升拓展新的空间（叶敏，2016）。因此，政府购买公共服务在整个国家治理体系中被赋予了重要的地位，政策和资金支持明显。当前，政府公共服务外包的实践在基层，特别是城市街区。基层购买公共服务，区和街道政府是购买主体，决定购买的形式和内容；服务面向居民，落地社区，社区居委会与管委会承担配合管理的职责（陈家建，2019）。社区项目制以社区居委会、街道为主体，社区居民和公共场景为客体，依托项目制的组织形式在社区内提供公共服务和开展环境营造。随着社区的进一步发展，社区项目制的主体进一步涵盖了以社工组织为主的社会服务机构。社区项目制的推行是政府渐进性政策试错和调整的结果，其中财政自主和政治晋升激励是其主导要件因素（张国富，舒全峰，2018）。社区是社会治理的基层范围，是基层政府、社会组织与社区居民等多元主体共同治理社区的场所，社区项目制链接社区的各层主体与客体，以项目来引导和激励从而实现有效治理成为地方政府甚至中央政府社会治理的重要手段。社区项目制作为基层治理体制，其运行也依附于科层体系，无法发挥项目治理扁平化、灵活性、透明化以及有效性等优势（杜春林,张新文，2015）。

二、社区项目制构建的比较分析

随着社会与市场关系的不断调整，定位于服务型政府的建设成为政府职能转变的目标，但是快速发展的城市社区促使基层政府提供有效而多样化的公共产品与社会服务，因而促使政府通过向社会组织购买公共产品及服务成为基层政府社区治理的新要素。项目制的治理模式也因其工具介入的有效性广泛应用于政府购买社会服务领域，基于平衡区域发展、提供普惠公共服务的目标，中央政府以“项目”的方式向地方政府和基层社会分配经费资源，并且把中央—地方—基层有机统筹起来，形成“项目治理”的模式。基层购买公共服务的过程，历经了从岗位制到项目制再到社区服务中心的动态演进过程（张国富，舒全峰，2018）。在社区项目制构建过程中，不同地区的社会组织与基层政府的关系存在张力，其运行方式具有共性，但其关系维度存在差异。

通过调研S省H市的A社会组织与J省N市的B社会组织，两家组织位于不同区域，但均为4A级社会组织，通过访谈与观察发现，两家组织通过项目制的方式链接社区与基层政府，但是在具体的承接政府分包的公共服务方式与提供公共服务的自主权方面存在不同的张力。本次调研选取了A、B两组织在2020年参与政府购买公共服务的案例中进行探究，发现在政府购买公共服务的流程上，购买社区公共服务均为以街道为主体公开招标，在政府购买社区公共服务的客体上均以社会组织参与为主进行公开竞标。但是在具体的执行层面，由于街道领导者的工作方式和上级单位的要求不同，A、B两组织参与的公共项目招标体现了不同的工作流程与结果。

A组织参与H市的项目招标主要通过在招标网站上获取相应的信息与要求，筛选符合机构使命与服务内容的项目腾挪资源进行重点申报，对于与组织服务内容相关度相对较低但是使命相近的其他新领域，通过整合部分资源进行尝试性申报。A组织的负责人陈述，在6月份的招标过程中， 其机构重点关注到的项目在项目专员着手申报材料时，也收到了街道相关负责人的电话，对于A组织近年相关项目开展情况进行了解并鼓励其参与此次招标（访谈20201013）。项目组成员在做好社区调研与了解竞争机构的主要工作方向后，结合组织多年助残经验，制定了一份撬动三方资源分层助力社区养老服务的方案。虽然结果是最后另外一家组织中标，复盘发现没有中标的原因是项目助理与项目主管的信息沟通不畅，申报项目组任务分配存在一定的问题，导致调研的数据出现问题没有及时发现与确认（访谈20201013）。A组织在现有的业务板块内容中，在中标之后除承担标书中指定的工作任务之外，也需要承担社区建设的部分行政工作，与社区居委会成员协同完成上级检查任务。

通过对B组织所在街道项目招标负责人的访谈，了解到其项目招标是以区为单位，结合上级单位的工作重点，区政府社会组织管理部门就重点领域的工作内容与街道进行预沟通，明确街道所辖区域的具体需求，根据1:3的标准寻找符合要求的社会组织在尽量不流标的基础上进行公开竞标（访谈20201009）。街道对B社会组织进行邀标，表明所需标的服务内容与需求，并建议组织B寻找另外两家符合竞标要求的社会组织共同参与竞标。组织B负责人寻找到两家陪标社会组织，并鼓励其共同参与投标（访谈20210306）。最终由于组织B寻找的其中一家社会组织没有参与投标，而导致街道的公益创投项目流标，最终受到了上级单位批评，称该街道在今年内的助残项目指标不能完成（访谈20210609）。B组织在其他项目的运行中，社区服务不仅要承担标的所要求的服务内容，同样需要承担标的内容之外的社区与街道的行政任务。街道在向社会组织分配资源的同时，也将部分标的之外的隐性任务分配社会组织，作为其承担公共服务的附加任务，帮助街道应对自上而下的任务指标与工作要求。在疫情爆发阶段，B组织中断了其承接的社会组织公共服务内容，转而承担了社区防疫的组织与建设工作，使用了大量人力物力，但是在项目终结阶段，街道不会将疫情工作作为工作内容的研判标准，而是按照既定评估指标对项目内容进行评价，同意追加部分预算和项目交付延期（访谈20210913）。社会组织在实际运作中具有一定的行政色彩，与社区行政工作内容紧密相关，在社区建设的过程中围绕项目内容本身的同时，根据社区实际情况与工作内容的调整，灵活承担社区的常规性与灵活性工作，提供的服务其资源依托于项目本身，而提供的服务内容却超脱于项目之外。

街道作为基层政府的派出机构，其承担的主要工作内容由区或镇政府委派，并对其直接负责。街道通过公益创投或项目招标的方式将分包所辖区域内的公共服务，公益创投多为不固定主题的公开投标而项目招标主要以固定主题的方式进行公开竞标。社会组织作为公开竞标的客体通过公益创投或项目招标的方式争取公共服务项目，在以社区为单位的场域开展公共服务。中标的社会组织一般选用直接委派工作人员驻守社区开展日常工作或者借用社区活动场地阶段性入驻社区的形式对负责区域内的居民提供服务，对所辖区域内的环境进行营造。项目制作为行政体制与民间组织的中介机制，链接街道与社会组织，弥补市场失灵的不足，为政府职能简化、简政放权与提供优质服务提供有益补充。

三、社区项目制建构存在的问题

社区项目制现存的建构一定程度上影响社会组织自治性。社会组织注册的组织形态一般以民办非企业单位为主体，作为非营利组织其运行符合非营利组织的基本特征，涵盖民间性与自治性的特点（Salamon,2002），非营利组织的民间性是指其在制度上独立于政府，独立于国家的制度身份，不是政府的组成单位不行使政府职权。非营利组织在运行过程中具有自治性的特点，自己控制自己的活动。然而在其运行过程中，由于资源上依赖于政府及其派出机构，所以社会组织享有的自治属于弹性自治，依赖行政资源的同时也对其自身自治性产生一定的威胁，以草根组织为代表的社会组织在其提供与使命相关的公共服务之余，也有部分资源作为行政资源的衍生而偏离组织使命运行，影响社会组织的稳定的自治。

社区居委会的实质空心化。社区公共服务的提供在“单位制”-“街道制”-“社区制”转化过程中不断发展（张国富，2018），承接社服务的社会组织在社区提供的公共服务，受到街道与居委会工作理念、领导个性等因素的影响，形成一种边界模糊的嵌入关系（黄晓春，周黎安，2018）。社会组织开展服务的方式与内容在街区政府介入的同时，也会受到社区居委会的制约。社会组织在开展社会服务的过程中不仅要承担标的所要求的服务内容，同样需要承担标的内容之外的社区与街道的行政任务。街道在向社会组织分配资源的同时，也将部分标的之外的隐性任务分配社会组织，作为其承担公共服务的附加任务，帮助街道应对自上而下的任务指标与工作要求。社会组织在参与了街道分包的公共服务的同时，也需要为入驻社区汇写行政材料、参与社区常规活动或其他临时性工作，且此类内容与其承担的项目本身无直接关系甚至部分毫无关系。除此以外，社区的党建工作、节日活动等常规活动或临时活动都会通过社区传导至社会组织，完成大量工作之外的任务，造成资源的过度利用。对于要在社区开展公共服务的社会组织，其利益相关者众多，街道与社区居委会作为主要利益相关者，对于社会组织获取资源和开展服务至关重要，所以社会组织受到多方钳制。随着社区居委会规模的不断精简，社会组织在社区中通过项目制的形式与社区建立联系，在社区开展服务，而其同样承担了社区建设的本职之外的其他工作进而分担居委会的工作任务，这种任务的分化又进一步导致了社区居委会的空心化。同时，多重利益主体下的模糊边界关系分散了社会组织的资源利用效率，影响社会组织提供服务的成效。

社区项目制具体运作流程地域差异大。社区项目制在实际运作过程中存在多重运作逻辑，社会组织数量越多，政府在购买公共服务的过程中透明度越高。政府的信息化、透明度越高，项目制运行流程更趋公开。但是在具体的政策执行过程中，由于区域内社会组织数量不足或者对于标的较小的项目参与意愿不强导致流标的现象也常有存在。对于特困人员供养等公共项目，公开招标的流标意味着需要再次进行招标或通过邀标等方式选择相应的社会组织提供服务，针对同一项目重复招标可能会造成资源浪费与服务成效存疑等问题的存在。

四、社会组织嵌入社区项目制的建议

社会组织作为第三部门，要抓住机遇，在维护与政府合作关系的同时，撬动企业、社会资源，构建多元化的资源来源渠道，在保住使命与财务双重底线的同时，平衡组织的自治性。2019年11月，中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。2021年8月，中共中央财经委员会第十次会议提出构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。政策的利好撬动社会资源的全面释放，社会组织在拓宽资源来源渠道的同时，社会组织需要不断厘清获取资源与专注使命的界限，明确组织双重底线限度，通过平衡多主体的利益诉求，进一步维护组织建设的自治性。

社会组织参与社区公共服务要把握社区项目制的特点，注重需求评估与关系建立阶段的工作开展。社区社会组织在需求评估阶段要采取由上而下和由下而上两种方式开展工作，通过街道和社区网格的介入增加社会组织开展社区项目的合法性，通过群众调查厘清社区居民的切实需求，在提供服务之前将社区的工作重点与工作需求相结合，避免单方面按照街道要求承接行政性工作忽视社会组织本身具有的民间性特点，也进一步避免开展工作与居民实际需求脱轨的误区。在社区工作前调查阶段，通过多方位评估需求，从而能够融洽地切入工作重点与服务过程，与居民建立良好的信任关系，为后续服务开展奠定良好的合作基础。

社会组织需要在获取资源时要制定投入与产出的量化指标，全过程评估项目成效。社会组织在社区项目制的关系链条中属于服务提供者，接受外部评估，依靠外部资源，自身发展的独立性受到制约。

在扩宽外部资源渠道的同时，加强自身能力建设，关注组织公信力建设，在专注领域中提供专业化服务，构建组织自身核心竞争力，增强组织独立性。