构建“三员共治”乡村治理机制的路径分析——以湖南省长沙市大成桥镇为例

中共长沙市委党校 陈瑶姬

当前，我国社会建设全面加强，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升，各地积极探索与创新社会治理模式，创造了“街乡吹哨，部门报到”模式、“全领域基层党建融合发展”模式、“一核多元、融合共治”模式、“农村综合体”模式［1］、社会治理共同体建设的“乐平经验”［2］等。湖南省长沙市大成桥镇位于湖南宁乡中部，镇域面积58平方公里，辖8个村(社区)，人口3.5万。大成桥镇原是一个典型的资源型乡镇，煤矿关闭退出后，历史遗留问题多，社情民意相对复杂，乡村治理难度较大。面对错综复杂的情况，大成桥镇坚持“支部扎桩、社团织网、三员共治”工作机制，培育社团组织，推动支部党员、社团会员、家庭成员三位一体参与乡村治理，构建“社会协同、公众参与”乡村治理机制，实现了镇域范围无经营性麻将馆、婚丧嫁娶以外无酒席、邻里之间无礼金往来、功德银行积分无空白的“四无”乡村文明新风尚，基层社会治理效能和水平得到显著提升。2018年，大成桥镇列入国家农村综合改革试点试验区,2019年获评全国乡村治理示范镇，2020年大成桥镇鹊山村获评第六届全国文明村。

一、构建“专业化+网格化”的社团治理体系

大成桥镇按照“专门人做专门事”的治理思路，在网格化管理的基础上，进一步拓展社会化服务，织密乡村治理体系。搭建“1+6”的社团组织。立足镇域实际，成立了志愿者协会、凝成文明劝导服务中心、惠成平安服务中心、社会禁毒协会、围鼓戏协会、工商业联合会、巾帼风采志愿服务队6个社团组织，每个社团设3—6名理事会成员。其中，志愿者协会与镇新时代文明实践所统筹工作，广泛吸纳社会群众参与，目前已发展会员3200余人；其余6个社团组织因其服务的专业性，主要吸纳在群众中威望较高、组织协调力较强、具有相应履职经验的人员加入，人员构成相对稳定且少而精，有成员528人。

（1）畅通“网格+社团”的协调联动机制。依据村民小组将全镇划分为153个治理网格，由巾帼风采志愿服务队会员、妇女组长担任网格管理员，负责及时收集上报需要触发社团服务的事项信息，并为社团提供引路、反馈、评价等附加服务。相关事项按照“1+1”的机制处理，即网格管理员在1天内上报问题信息，社团在1天内解决到位，实现“一员采集、联动处置”，确保“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。让所有镇村干部成为志愿者，将市域内绝大部分的大成桥籍企业主吸纳进工商业联合会，由镇妇联、共青团、工会等对口联系相应社团工作，“社团织网”充分聚合政府、社会、市场和群众等多方资源，将治理覆盖面更多延伸了到各阶层、各领域。目前，社团带动人口覆盖率24.8%。

（2）形成最大范围的乡村治理共同体。以大成桥镇鹊山村为例，形成了在全长沙推广的“鹊山模式”，并曾入选中国十大年度改革案例。该模式通过对土地经营权关系的重构，实现了农村土地的统一整合、开发、经营。2021年，鹊山村依托先发优势，充分发挥“党建带群建”作用，聚焦农业高质量发展和产业融合，大力发展乡村特色产业，深入实施品牌强农战略，使得土地合作更具特色，产业经营更具活力。把创建美丽家园作为抓手，扮靓家园、传承文化、促进乡风文明，带动乡土特色产业、旅游产业等美丽经济发展。

一是头雁引领，能人治村建强乡村振兴“指挥所”。群雁高飞头雁领，鹊山村支村两委班子着力实施村干部能力提升工程、村级后备干部培优工程，7名村干部有5人通过在职学习获得专科以上学历，建成40多人的村级后备干部人才库，2020年村级换届有4名青年人才进入村班子。鹊山村牢固树立一切工作到支部的理念，加强支部“五化”建设，将村党总支下属的两个片支部调整设置为乡村振兴等四个功能型党支部，实现了村班子和党支部的组织力、驾驭力、执行力的显著提升。

二是精准把脉，党群同心下好乡村振兴“先手棋”。为开展土地合作经营，鹊山村党总支每位成员集中在两个月时间，日夜走访，深入每一名党员、每户农户家中听心声、纳良策。针对党组织软弱涣散、党员身份意识不强等问题，党总支一班人首先想到的是党建育魂、组织振兴，把严格执行支部“三会一课”制度、规范党内政治生态摆在突出位置。7年来，党总支成员讲授党课100多堂次，邀请专家学者来村讲课30多堂次，全村党员思想受到持续洗礼，党员素质得到不断提升。

三是支部扎桩，三员共治织密乡村善治“同心网”。鹊山村设立“功德银行”，创造性推行纪实积分，引导全村党员群众“存美德、挣积分、得实惠”。把带头践行移风易俗，积极举报或主动制止滥办酒席、参与赌博等文明善举纳入功德积分管理，把积分多者优先作为党员发展对象，营造好人好事人人做、人人参与志愿服务的良好氛围。持续开展移风易俗文明劝导活动，倡导婚事新办、丧事简办、余事不办，营造了村域范围无经营性麻将馆、婚丧嫁娶以外无酒席、邻里之间无礼金往来、功德银行积分无空白的“四无”乡村文明新风尚。

四是固本强基，人才引进培养乡村振兴“生力军”。坚持以环境吸引人、政策感召人，把人才引进培养作为振兴鹊山的基础工程。近年来，鹊山村党总支积极倡导美丽宜居村庄建设，动员群众自主拆除围墙520多处，发动村民筹工投劳1.5万个，以“群众筹资、乡贤乡友捐资、镇村投资”的“三个三分之一”模式推动建设8个高标准化的美丽屋场，完善了多条产业道路，把支部主题党日活动开展到田间地头、产业基地，统筹解决了全村人居环境和产业发展制约问题。同时，鹊山村落实乡村振兴九条措施，共引进27名高学历、高素质人才来村投资创业，精心培养新型职业农民127名，共同发展高效水产养殖、小水果种植和电商产业，打造了远近闻名的人才“洼地”。

二、推行“清单化+订单化”社团治理模式

针对社团组织组建容易运行难、脱离实际“两张皮”等现实问题，大成桥镇坚持以社团服务项目化来清晰定位治理内容，倒逼工作开展，推动社团治理由被动响应向主动服务、由传统单一向多元创新、由单向治理向群防群治实现高质量转变。

（1）合理界定社团治理范围。坚持以服务发展大局、服务群众美好生活的“两服务”为导向，以发挥政治上的桥梁纽带作用、业务上的引领聚合作用、服务上的平台载体作用“三作用”为中心，打破行政化、官僚化倾向，做到力量下沉、资源下沉、服务下沉。镇党委政府以清单形式出台《社团组织协助政府工作事项》，通过政府授权或购买服务，支持7个社团在政策宣讲、生态建设、乡风文明等11个领域开展34项业务，并不断拓展。

（2）开展“清单化”日常服务。各社团在业务范围内，详细制定项目化的服务内容及操作流程，按年度要点、季度重点和月度节点拟定阶段任务书、画出每日施工图，自觉开展精细化项目服务。凝成文明劝导服务中心针对农村酒席大操大办、人情攀比等陈规陋习开展治理，充分发挥其成员主要是五老、乡贤等威望优势，上门耐心劝导，甚至专人盯守，倡导“丧事简办、婚事新办、其他事不办”的文明新风。2019年以来，村民户均人情支出由1.5万元锐减至5千元，每场丧事开支由近8万元减少到2万元以下。全镇年平均仅婚丧喜庆事宜为群众减轻费用负担1.2亿元，红白喜事不燃放烟花鞭炮，非亲属之间不收送人情已经蔚然成风。社会禁毒协会开展禁毒宣传教育，实施社区戒毒人员一对一帮扶，帮助全镇157名吸毒人员戒除毒瘾，实现了有就业意愿人员全部就业，树立了12名成功创业典型，实现禁毒工作“七个零”目标。工商业联合会强化行业自律，坚持抱团发展，培育壮大了湘都生态、贪吃侠等一批优质农业企业，帮助3000余名当地群众实现家门口就业，增收1.1亿元。

（3）开展“订单化”专项服务。结合镇域当前工作重点，按照党委政府要求和群众的多元化需求，采取群众吹哨、任务指派、自愿领办等多种方式，广泛参与到全镇破除乡村陋习、破除发展瓶颈、破除责任边界的“三破”行动之中。惠成平安服务中心牵头承接零上访、零事故、零发案的“三零”善治村创建，2019年以来，巡逻1096人次，调处纠纷矛盾307起，协助公安机关破获案件15起，全镇民间纠纷发生率和刑事案件发案率以两位数的比例呈逐年下降趋势。惠成平安服务中心全面宣传、多措并举，率先在全省劝退关闭辖区所有经营性麻将馆，打造了全省唯一一个零营业性麻将馆乡镇。大成桥镇原有经营性棋牌室92家，麻将机343台。

2020年，面对新冠肺炎疫情，志愿者协会迅速响应，第一时间采购募集医疗物资，采购口罩30万只、消毒液酒精3000公斤，义务开展对重点区域的消毒，为居家隔离人员代购或赠送物资，志愿服务超过5000人次，首创的“一封告知函”作为基层实践创新被纳入全市“十个一”的措施推广应用。围鼓戏协会围绕扫黑除恶、移风易俗等主题，自创《清风颂》《新风颂》《乡村少年沉思录》《人情劫》等节目，弘扬正气、淳化了乡风，通过政府购买服务，组织巡回演出30余场，观赏人数过万人。

（4）引导群众参与全员共治。各社团或组织“一月一大扫除”“美家美妇”“红黑榜”等主题活动，或搭建基层民主协商对话、乡友筹资投劳等线上线下平台，推进自治德治法治进程，其中每月大扫除的群众参与度达85%以上。志愿者协会牵头发起成立深度贫困户爱心扶贫基金年均募集资金12万元，以岗位援助形势解决全镇58户深度贫困户增收，倡导“爱在大成”公益助学活动成功为21名学生找到11位助学“天使”。依托社团推荐而创新设立“功德银行”，面对镇域范围内所有群众开展“存美德、挣积分、得实惠”活动，营造好人好事人人做、典型事迹人人评的乡村新风尚，全镇居民参与好人好事蔚然成风，邻里互助行善积德成为自觉行动，捐款投劳参与乡村建设热潮兴起。三年来，全镇共启动群众筹资的美丽乡村和美丽屋场建设项目151个，撬动民间资金投入1300万元。

三、夯实“常态化+长效化”社团治理保障

立足社团高质量发展目标，大成桥镇始终为社团发展和协同治理创造良好环境，保持定力，培育动力，激发活力。

（1）舞活党建龙头。将党建工作嵌入社团组织孵化、发展全过程。按照“管行业联社团”原则，由镇党委政府的分管领导和线办负责人联系对应社团并派驻社团指导员，在社团成立、章程制定、活动开展、业务提升上全面强化政治领导和业务督导。在全市率先成立社团联合支部，镇党委选派总支书记，各社团负责人为支委成员。社团成员中党员比例达61%，最多的超过80%。

（2）激活内生动力。坚持以“专业、担当、奉献”的社工精神来凝聚和激发社团力量，组织各社团竞赛考评，将社团成员纳入“大成之星”评选范围，将优秀成员纳入预备党员和后备干部人选，并提名推荐为“两代表一委员”，帮助社团开展对提升成员政治素养、道德品质、业务能力的集中培训，鼓励以“传帮带”形式提高整体能力。各社团在市级以上媒体推出各类报道80余篇，极大地营造了“我是大成人，我为大成好”的浓厚的治理氛围。

（3）突出政策支持。在治理定位、项目帮扶、运行资金等方面给予支持保障。出台《大成桥镇进一步加强和改善乡村治理工作实施方案》，鼓励各村（社区）成立社团分会或分中心。将镇村部分闲置房产免费提供给社团办公，根据治理成效每年对社团给予3—5万元的经费保障，并且积极争取上级部门的项目资金支持，更多推进政府购买服务。

四、彰显乡村治理实效

（1）乡风文明实现“四无”。一是镇域范围无经营性麻将馆。当前，全镇92家经营性棋牌室业主全部签订了自愿退出承诺书，自愿上缴麻将机343台，群众弃“馆”从“舞”靡然成风。二是婚丧嫁娶以外无酒席。通过宣传引导和文明劝导，干部群众自觉遵守只举办婚丧嫁娶酒席活动的规定，积极响应关于禁办生日、乔迁、升学、乔迁、参军等酒席活动的号召；社团组织定期进行摸排与统计，目前，婚丧嫁娶节俭办理、婚丧嫁娶以外禁办酒席已成广大干部群众的共识。三是邻里之间无礼金往来。通过宣传引导和文明劝导，群众自觉做到婚丧嫁娶酒席期间不收受非亲属礼金。据统计，全镇仅婚丧喜庆事宜就为群众减轻费用负担1.2亿元，红白喜事不燃放烟花鞭炮，非亲属之间不收送礼金已经蔚然成风。四是功德银行积分无空白。2020年以来，大成桥镇以家庭为单位发放“功德银行”存折8850本，每个家庭存折上面均有活动积分，截至目前，全镇累计积分逾5万分,公众参与功德善举蔚成风气。（2）乡村治理实现“四不”。一是干群关系不紧张。通过干部联组入户，开展细微贴心服务，干群关系显著融洽。二是矛盾纠纷不上交。当前处理一般矛盾纠纷，在党政领导不参与的情况下，镇村联组干部及社团同志可把问题解决在萌芽状态；“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”已成为当前大成桥镇的真实写照。三是项目建设不受阻。全镇在征地、拆迁、修路等项目建设上，群众积极拥护支持并为项目建设加速推进提供最佳环境，社会风气明显好转。四是公众参与不缺位。广大群众通过筹资酬劳等方式积极参与全镇各项事业建设，社会氛围持续向好，公众参与公益事业和志愿服务的热情逐渐高涨。

五、“社团织网 三员共治”基本经验

（1）始终坚持以党建引领为方向。大成桥镇充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，鼓励和支持社团组织成为基层社会治理中最活跃的因素，形成了社会力量多、治理范围广、运行机制好的良性工作格局。

（2）始终坚持以人民满意为根本。紧扣发展大局和人民诉求，不走过场、不弄虚功、不求回报，聚焦群众急需解决的人情攀比、生态环境、矛盾纠纷、治安防控等问题，在群众实实在在的利益获得中体现自身价值，积聚发展后劲。

（3）始终坚持以精细作风为保障。无论从全局的谋划、机制的构建，还是到具体的操作、处理和执行，都秉持着高标准的追求，事事精准、处处精细、久久为功，把社团治理的使命蓝图绘到底。