山体资源保护中法律责任问题研究*

辽宁科技大学经济与法律学院 李牧霖，武婷婷

自古以来，中国人对自然就怀有感恩和敬畏之心，从乡间俚语里的“靠山吃山，靠海吃海”到治国战略中的“金山银山就是绿水青山”无一不体现了我国人民对优美环境的渴望和对美好生活的向往。

山体资源损害会对地区经济产生不利影响，山体资源损害导致的环境恶化会导致景区旅游品牌价值下降，对附属产业经济状态产生影响，滋生社会问题。对于贫困山区，其主要脱贫致富的手段就是依靠旅游业带动地区整体经济发展，山体资源保护不当而产生的“并发症”极可能使其迅速返贫，使脱贫攻坚战的成果毁于一旦。

山体资源损害会滋生地质灾害隐患。地质灾害一般是由于长时间的生态植被破坏和地貌特征毁损所导致的，例如，山区暴雨等灾害天气引发的泥石流就是其中一种，其破坏力极大，对所处地区人类生命及财产安全产生极大威胁。

强化山体资源保护法律责任可以对归责于谁、如何归责、如何惩处、怎样预防等一系列问题提供一个强有力的保障和依据。因此，强化山体资源保护中各方的法律责任是解决山体环境问题的最优解，其必要性不言自明。

一、山体资源保护法律责任问题概述

（一）基本概念的厘定

1.山体

山地是地球陆地的主要地貌骨架，占陆地总面积的30%。根据中国地貌分类体系，主要分为山地和平原。根据海拔和相对高差，将山地分为高山、中山、低山和丘陵，平原分为高原、高平原、低平原和洼地等。山体是山地的形象表述，由山顶、山坡和山脚三部分组成。[1]

2.山体资源

山体资源是一种不可再生的自然景观资源。目前为止，对于山体资源的专门学术含义仍然没有确定，自然资源专业的大部分学者长期以来都将精力放在传统类型资源的研究上。随着人类对山体自然属性特殊性和山体特殊资源价值认识的加深，自然资源系统中山体的独立性地位日益显现，形成独立类别已经成为山体资源发展的必然趋势。

3.资源保护中法律责任的界定

迄今为止，国内资源保护法律责任的概念主要有义务违反说、违法行为说以及环境危害说，其中，环境危害说规制范围较为全面。该理论认为，如果行为人的行为对环境造成了或可能造成损害和危险，则有承担相应的法律责任的必要。

（二）山体资源保护中法律责任主体的界定范围

山体资源法律责任是指违反了山体保护相关法律法规，对山体实施破坏或污染，造成一定损失或危险的单位或者个人所应承担的法律责任。法律责任的主体主要分为两类，一是企业、事业单位及其主要负责人，也包括其他公民，该类称为行政相对人。另一类是对于山体资源承担着管理、保护责任的有关职能部门，其在对山体资源进行保护管理等工作时也应当履行相应的义务，称为行政主体。

学者一般将行政相对人作为法律责任的主体，而忽略了执法人，但根据权责一致原则可知，行政主体在对相对人享有监管权力的同时也应当承担相应的山体资源保护法律责任。因此本文将研究主体定位于上文所述的行政主体和行政相对人。

二、山体资源保护中法律责任存在的缺陷和不足

（一）行政相对人：处罚依据和修复制度问题

1.处罚依据不清晰、不统一且实践性不强

关于山体资源保护，我国迄今为止尚未有针对性的专项法律出台，只能通过山体上附着资源的相关法律查到其相关规定，例如《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《中华人民共和国森林法》以及各地出台的条例规定和办法。这些规定散碎且不具体，不仅不能为保护山体的相关执法提供有力的法律保障，同时作为山体的“所有者”—全体公民，其山体环境和资源公益权也无法得到诉求依据。[2]

另一方面，由于没有统一的处罚依据，各地在自行规定处罚条件时不能妥善把控惩罚力度。例如，《长沙市城市绿化条例》第36条规定市、区县（市）人民政府应当加强对山坡林地、湿地等自然生态区域的保护和修复，对破损山体应当增加植被覆盖，减少山体裸露。虽然法规明确规定了政府保护山体的责任，但却缺少具体的目标规定，如政府每年修复多少平方米山体、增加多少植被覆盖率才算合法履责[3]。这些喊口号形式的法条虽然看似严格，但实际都缺乏实践性，绝大部分都是禁止性法条，真正遇到山体资源问题时往往会因为设有具体的处罚规定导致束手无策。棘手的问题逐渐成为“烫手的山芋”，长此以往行政相对人再遇到类似问题时就更加肆无忌惮，由此导致的违法事件也将可预测地频繁增长。

2.山体资源修复治理法律责任制度不完善

21世纪以来，公路、铁路在我国基建工程规划中占据大量份额，由于该种工程的特殊性，造成被破坏山体大部分呈线性裸漏，极易造成水土流失和泥石流等灾害。其次，随着我国西部大开发战略的实施，公路、铁路、水利、矿业等项目建设持续进行，施工造成了大量裸露和创伤的山体，破坏了本已脆弱的生态系统，造成了严重的水土流失、生态失衡等一系列问题，加剧了人类生活环境的恶化和生态系统的退化[4]。这些山体资源破坏不仅修复难度大，而且修复周期极长。虽然目前已经有多种办法可以修复裸漏山体和其他山体破坏，但是在部分地区仍然收效甚微。比如，企业进行采矿项目时，采矿手续确实审批严格，手续齐全，监督力度大，但当矿坑关闭时，行政主体开始放松监管力度，而企业应该承担的修复和治理责任即使没有履行，也可以逃避应有的法律追究。

（二）行政主体：监管、执行和信息公开问题

1.监管部门缺乏统一规划，执行力度不够

我国针对环境资源保护的行政部门监管种类包括林业、水利部门、国土资源、海洋资源、大气环境核电安全等，对于山体资源并没有专门的行政机关加以监管，目前山体资源一般根据资源或者环境要素进行分割式管理。原因是山体资源的主要构成要素为矿产、林木，针对这两项资源，在其上位法、相关地方法规以及矿山地质保护计划、治理和恢复计划、土壤修复计划、水土保持计划、施工活动处理计划、建设项目环境影响评价制度等一系列可以直接适用的标准和法律责任追责依据[5]中已经规范得较为详细，相关的行政部门业务也比较熟练，所以行政主体和一部分学者认为没有再行设置一个山体资源监管行政部门的必要。

但事实并非如此，目前的做法的确可以省去设立一个新行政部门的繁琐工作和成本资金，但实际操作中分管带来的弊病也是显而易见的，“人多力量大”极容易转化成“三个和尚没水喝”的局面，原本设想的各部门全力解决山体资源的一部分问题，合力处理所有事宜，在真正遇到问题时很容易造成各部门相互推诿、推卸责任的情况，最后把山体资源保护变成权力真空地带，无人愿管，在出现诸如开发建设一类有利可图的项目时又你争我抢、互不相让，最后导致山体资源开发利用率逐渐下降。

其次，目前虽然各级环境执法机关执法力度逐渐增大，但执法不严的现象还是随处可见，一方面，表现在执法队伍准入把关上存在不严格、不谨慎的现象，导致执法人员素质能力参差不齐，一部分环保意识不强的人员也混入到执法队伍中。另一方面，执法部门对人员入职后的持续性环保教育不够，环保知识更新慢、储量低，无法适应日新月异的山体资源保护执法工作。

2.山体资源生产环节监管、信息公开机制不健全

随着环境保护风潮不断涌起，我国对环境保护的重视程度日益提高。我国很早就提出了可持续发展这一理念，但由于对山体资源认识性的不足以及长期形成的不良习惯，仍然有很多人不能自觉遵守山体保护相关的政策和规范，很多企业为了经济利益的发展置环境保护于不顾，忽略了绿色经营理念在各个生产阶段的作用，而造成这一现象背后的原因是行政主体对生产环节监管力度不足，形成只看结果不管过程的生产方式，从而造成了山体资源的损害。

而这一现象却鲜有受到关注和追究的案例，究其原因，是由于人们只能通过表面现象和生产结果观察企业的生产状态。例如煤矿开采工业，开采过程中对山体植被的损害是显而易见的，也是最为重视的，但对剥离流程中所产生的废料、废气、废渣、废水的处理信息以及其他生产环节的山体资源破坏信息公众往往没有获知途径，该部分的信息公开也一直被忽视。虽然《环境信息公开办法(试行)》和《环境保护法》一定的推动作用，但其同样未规定法律责任且威慑力不足，所以导致公众山体资源保护意识淡薄，也促使了企业履责懈怠的萌芽。

三、山体资源保护中法律责任的完善建议

（一）行政相对人：出台专门法并完善修复制度

1.进一步完善立法，形成规范统一的山体资源保护法律法规

解决法条供给不足、各地区自说自话的最好途径就是根据我国山体种类特点制定一部统一的法律，并对行政相对人违法行为、惩罚措施以及力度进行具体的规定。

可以参考《恩施土家族苗族自治州山体保护条例》第四章第二十八条、《莆田市山体保护条例》第五章第二十七条到第三十条、《镇江市山体保护条例》第六章第三十五条，未经许可，在山体保护范围内进行开山、采石、挖沙、挖土、开垦林地等活动，进行不动产开发，新设、扩建风力发电项目，工程取土，设置固体废弃物堆积场所，丢弃、堆积填埋废弃物，野炊烧烤、丢弃火种，新建、改建或者扩建墓地以及与山体保护规划不相符的其他违法行为，按照违法行为所涉行业整体经济状况加重力度惩处，使行政相对人违法成本增加，起到充分的警示和教育作用。

2.完善山体资源修复治理法律责任制度

目前大量的山体修复工程都是通过政府主导或注资的政治治理方式完成，长时间的法律责任制度失效，使很多造成山体资源损害的单位和个人错误地认为山体修复是行政主体的责任，忽视了自身应该承担的山体资源保护责任，滋生了错误的法律观念。针对这种情况，行政主体应当将政府承担山体资源修复的事项明确规定，其余造成山体损害的行为秉承“谁开发谁负责”“谁得利谁负责”的原则，将行政相对人实施的一系列与山体保护规划不相符行为的法律责任准确归于其自身，厘清法律责任归属。

在山体资源修复中，部分情况下由于行政相对人缺乏修复手段和途径，或短期内缺乏资金和修复能力，很多修复工程被迫搁浅。针对类似情况可引入山体资源第三方修复治理服务，将一些遇到困境的项目以承揽的方式交付给第三方服务单位，由其全权代工，并由行政相对人承担相应的费用。

（二）行政主体：加强执法与监管，健全信息公开制度

1.建立山体资源保护专门行政机构，并加强执法能力的培养

首先，建设山体资源保护专门行政机构，使监管工作专业化，通过法律手段对山体资源的开发、利用、规划、建设等工作进行监督，明确行政主体在山体资源保护方面的权利，保证其对所辖范围的绝对权力和绝对责任，同时也要加强相关监管部门对其的监督，促使行政部门正确行使权利，积极承担责任。

其次，要建立一支法律知识过硬、综合素质优秀的执法队伍，通过公务员遴选制度，多重选拔、优中择优，并在人员进入执法队伍后参加入职培训，接受考核，定期参加专家知识更新讲座，时刻紧跟法律知识第一梯队不掉队。

由于山体资源开采项目利润极大，有一定概率会产生违法犯罪分子通过各种手段诱惑、恐吓、腐化执法人员以求得“网开一面”“法外开恩”的情况，所以在注重提高执法人员执法能力的同时，也要确保其思想的进步性，行政部门应当时常举办清正廉明、懂法守法教育活动，使得执法人员在思想上坚决抵制地方保护主义的恐吓和违法犯罪分子腐化，保持执法队伍的纯洁性。

2.加强山体资源生产环节监管，健全信息公开机制

山体资源生产环节损害数据居高不下，归根结底是由于环保措施实施会导致成本的增加，而山体资源保护对企业盈利的帮助却微乎其微，这是商事行为逐利性所导致的必然结果。欲解决这一问题，可尝试实行行政主体与负责人“双罚制”，因监管不力导致山体资源保护问题的出现，对行政主体和主要负责人同时进行惩处，并明确惩处措施和力度，做到有法可依、有法必依，防止“事不关己高高挂起”的心态出现。

另一方面，大部分政府财政通过奖励、补助等方式向个人、企业“注血”来弥补个人、企业在履行环保法律责任时支出的费用，以促进企业、个人承担自身山体资源保护的法律责任，这一方法虽然能起到一定效果，但并非长久之计。

应健全山体资源保护信息公开制度，行政主体在各政府官网实时更新山体资源保护的相关信息，使行政相对人和商业伙伴知晓其山体资源保护情况，对于各生产环节信息进行披露，对不法行为及时进行惩处并公开。

山体资源保护是一项对短期利润损耗非常大的项目，但同时也可以说明山体资源保护优秀的企业资本坚实、容错率高、合作风险小。根据商事行为的逐利性，整个行业会逐渐以山体资源保护情况作为一项重要的合作风险评估标准，将山体资源保护行为转化为增加行业信誉度的手段，同时还能获得各级政府的扶持，这一措施在兼顾经济效益的同时也能促使企业主动承担山体资源保护法律责任。

四、结语

世界局势风云变幻，我国社会进入高速发展的新时期，迅猛发展带来的弊病也显而易见。环境保护近年来被我国所重视，但山体资源专项保护依然没有受到应有的重视。

本文针对我国现有的山体资源保护法律责任的问题，从行政相对人和行政主体法律责任方面提出一些建议，利于规范山体保护法律责任并执行，界定行政主体和行政相对人的责任，实现山体保护法律责任的体系化、全面化。青山沉默不语，静立注视着华夏大地万载的风云际会和炎黄儿女千年的繁衍生息，更见证了共和国人民的奋斗自强。没有约束的快速发展带来的只能是山体资源的破坏，发展不意味着此消彼长，而是互利共赢。相信在不远的将来，人们在充分享受山体资源的同时也会更加重视对其的保护，每一个公民、企业、团体、单位都能自觉承担起自身山体资源保护法律责任，真正实现绿水青山和金山银山的和谐共通。