江苏省人民政府以电子商务物流推动农业农村发展的政策研究*

□ 胡 仁，周凌轲

(江苏科技大学张家港校区，江苏 张家港 215600)

1 问题的提出

2004至2021年，中共中央、国务院每年一号文件都以农业农村为主题，反映出“三农”问题在中国特色市场经济建设中的核心地位[1]。2021年一号文件再次强调国家建设、民族复兴依然以农村为最根本的基础，也依然以农业农村发展为最艰巨的任务[2]。推进农业农村现代化，构建工农互促、城乡互补的工农城乡关系，不仅有着保护中国粮食安全的重要战略意义，还有开发农村优质资源释放农村发展潜力的经济意义。

而每年的一号文件又均以信息化建设或电子商务物流作为推动农业农村发展的手段。2007年一号文件正式使用“电子商务”概念。2014至2021年的一号文件每年都提到农村物联网建设。随着信息技术的推广和深入，每年的一号文件逐步向全面信息化、全产业链信息化的方向推动农村产业转型。2021年一号文件一方面从生产的角度强调冷链物流设施建设，推进电子商务带动农产品出村进城，一方面又从生活消费角度强调完善农村物流寄递设施，提升农村服务网点，以电子商务带动农村居民消费升级。2021年5月，多部门发布的《关于开展2021年电子商务进农村综合示范工作的通知》对农业农村电商发展进行了更为具体的规划，强调以电商的发展打通农村商贸流通体系，促进农产品进城、工业品下乡[3]。规划的重点在于健全农村电商平台、物流配送体系，培育农村商贸流通企业。

在国家的大力支持下，我国近年来粮食和生鲜农产品产量都保持稳中有增的态势。随着农村电商平台、物流体系、地方品牌的建设，农村电商产业增长迅猛。2019年中国县域网络零售额为全国数据的29.1%，但同比增长(23.5%)远高于全国水平(16.5%)[4]。农村市场的发展又助推基础设施进一步完善，截至2019年10月，全国只有不到2%的行政村尚未通光纤和4G网络[5]，截至2020年4月，全国只有不到4%的乡镇尚未覆盖快递网点[6]，然而农村电商建设仍存在诸多问题。首先，国内农村地区的农业生产大多较为分散，产业链联系不紧密，农产品电商供应链缺乏保障。其次，农产品品牌化发展滞后，限制了农特产品的市场认可，也制约了农民的议价能力。再次，物联网、大数据等新兴信息技术在农业农村电商领域仍未普及，农村电商人才的匮乏也限制了技术的应用。

相关研究为农业农村电商发展提出了诸多建议，其中多涉及政府部门。例如，各级政府部门应统一政策导向，推动农业农村电商规范发展，整合社会各界资源，构建数据共享平台；相关部门大力推动物联网、区块链、智慧物流等新技术在农业农村电商领域的应用，加强人才培养和引进，助力农产品品牌化经营；相关部门加强仓储、冷链、配送、服务平台等公共物流设施建设；地方政府推动农村一二三产业融合，注重旅游服务对农产品销售的带动作用[7-8]。良好的政策环境和政府推动显然对产业发展至关重要，以往研究虽然多对政府部门提出建议，但对当前政策体系——尤其在省政府和地方政府层面——的关注严重不足。本文以江苏省为例，探究其政策体系如何推动农业农村电商物流发展，并挖掘其中的潜在问题和不足，结合以往研究，为政策优化提出建议。江苏省是中国的电商大省也是农业大省，因此对其农业农村电商物流的探究极具实践价值。

2 研究方法

本研究从江苏省人民政府网采集了与电子商务物流直接相关的政策文件，共34项，所有文件都或多或少涉及农业农村。文件采集时间范围为2002年至2021年10月1日(本文创作时间)。本文对这些政策文件进行文本分析，以探究省政府如何通过电子商务物流推动农业农村经济发展。所采集文件中与“三农”问题紧密相关的文件主要集中在2014年后，这一定程度上反映了省政府政策对中央政策的响应。

2014年及以后，中共中央、国务院一号文件开始着重强调推进农村地区互联网发展，并将网络建设与物流设施相关联。2014年一号文件提出“启动农村流通设施和农产品批发市场信息化提升工程，加强农产品电子商务平台建设”。2015年首先提出“加快农村信息基础设施建设”，另外还提出“支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设”。2016年涉及电商及物流的内容更为全面，并首次提出引入新兴信息技术。文件首先强调“大力推进‘互联网+’现代农业，应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级”，其后又“鼓励大型电商平台企业开展农村电商服务”。2017年一号文件延续了对网络领域的高度重视，整个第十四小节都在规划农业农村电商，此外还提出“推进光纤到村建设”。2018年一方面提出加快信息基础设施建设，一方面对农业农村电子商务进行规划，可见政策的方向逐渐固定下来。2019年中央延续了这一政策方向，并将农业农村信息化发展提升为数字乡村战略。2020年仍将电商物流与农村发展、农民致富紧密联系起来，同时进一步强调新兴信息技术的作用，提出“依托现有资源建设农业农村大数据中心，加快物联网、大数据、区块链、人工智能、第五代移动通信网络、智慧气象等现代信息技术在农业领域的应用”。2021年一号文件又提出推进农村商业和社会服务的全面网络化，另外，将电商物流视为促进农村消费的支柱，反映了国家政策向推动国内大循环转变。通过以上总结可知，中央对农业农村信息化的关注是与时俱进不断发展的，始终保障农业农村能成为新兴信息技术的受益者。

省政府政策一定程度上是对中央政策的回应，因此对中央政策的把握也是研究省政府政策的指针。另外，省政府为推动国家战略目标实现并服务本省经济发展，还需建立全面的政策实施体系，包括总体战略、制度建设和具体策略。本文将对江苏省人民政府政策文件中反映出的政策实施体系进行梳理，探究其中的内在矛盾，并分析应通过何种方式进行改进。最后，研究人员还将咨询政府相关部门工作人员，征求政府内部人员对本研究结论的评论和意见，以尽可能消除谬误，增强结论可靠性和可行性[9]。

3 政策文本分析

本文的分析主要从三方面入手，首先探究政府部门发展农村地区的总体战略和支持措施；在此基础上，政策文件对农业农村电商物流的发展进行了制度层面和基础设施层面的规划；政策文件还具体部署了建设电商平台体系的策略以及如何在农村经济中全面铺开电子商务和网络营销。

3.1 创造良好乡村发展环境

电子商务和相关物流产业本质上是一种商贸途径，要通过引进和建设电商物流来推动农业农村发展，根本上需要农业农村本身能够产出被市场接受的优质产品或服务。本节首先探讨省政府发展农业农村的总体战略和思路，发展农业农村电商物流的战略方向也在该框架下。其次，本节探讨省政府支持农业农村发展的一些具体措施以及如何通过这些措施来改善乡村的经济和电商发展环境。

3.1.1 总体战略

本文中的政策文件反复提到农业农村，体现出“三农”问题的重要性。这种重要性在江苏省十四五规划文件中得到全面体现，该文件将“三农”问题视为政府工作的重中之重[10]。而各级政府首先应做到对农业的保护，保障农业基本用地，并保障农业和相关副食品的生产。江苏省政府推动农业农村发展不只是单纯地进行支持和保护，还提出了一条系统化和商业化的发展路径。其中，省政府以电商物流为基础发展农业农村的原则是在过去十几年中逐步形成的，尤其在2017年的《省政府办公厅关于加快推进农业农村电子商务发展的实施意见》中得到了较为全面的阐释。该文件的精神又在后续的十四五规划文件中得到继承和发展。

从宏观角度讲，省政府发展农业农村是将其置于国民经济发展的大环境下，强调以第二产业、第三产业、城市经济和相关产业链带动农业发展，推动农村地区一二三产业融合发展。另外，省政府不仅侧重农业农村的生产性功能，还强调发展以农业农村为基础的高附加值产业，例如，农村电商物流、乡村旅游、农业生产性服务业，最终扭转农村地区简单生产低附加值作物的产业结构，实现市场化和品牌化的发展和致富路径。虽然省政府围绕农业农村打造相关产业集群是以市场化为目标，但发展农业农村并不一定符合市场化潮流，因为并不是所有农村都具有良好的电商、旅游和服务业发展资源，而政策文件却并未提及如何协调不同农村地区的发展，如何针对性地支持不同农村地区。

3.1.2 政府支持措施

省政府文件中对涉农领域的支持措施是全方面的，直接支持措施包括优化涉农项目产业基金和奖励(重点支持电商物流相关领域)，对现代农业等新型商业模式进行税费减免，对涉农企业用地、用电、设施建设、农机购置、农产品原产地加工等方面提供便利或补贴。此外，政策文件还提到通过引进外来资金和经济元素来推动农业、相关产业以及现代农业产业技术体系的发展，例如，引导金融机构为涉农领域创新金融产品、提供优惠服务，引进外资进入现代农业领域以及推动农业产业园区建设以实现食品加工业转型提升。为了加强对以上支持措施的组织管理，政策文件还强调推进相关领域制度建设和统筹协调，并在政府、企业和农业经营主体间搭建沟通交流机制。

显然农业的发展和产业提升不仅需要政府支持，还需要更广泛社会力量的带动[11]。政策文件中并未提到外资或外部企业是否有动力进入农业、农业技术、农业加工等领域以及这些领域是否具有良好的发展前景吸引企业进入，因此无法确定招商引企这类措施的有效性。推动农村地区商业化、市场化发展的一些后续问题也是应该考虑的，例如，如果经济发展要素高度集中在那些具有较大发展潜力的地区，这是否会加剧不同农村地区间的不平衡。

3.2 农业农村电商物流建设

政府部门除了支持农业农村发展，还对农业农村电商物流进行了专门性规划。本节探讨了政策文件中发展农业农村电商物流的总体战略以及相关的制度建设和物流设施建设。可以说这些规划内容都是在为农业农村电商发展创造基础条件。

3.2.1 总体战略

省政府发展农业农村电商物流的总体目标集中体现在“互联网+”农产品出村进城工程上。该工程主张农产品由电商途径流通到城市消费者，同时农业生产资料和消费品也通过电商流向乡村居民，最终实现农村地区收入增加。该框架又延伸出数点政策任务，包括深化新兴信息技术与农业相关产业融合，推动农业农村电子商务，构建全省农业农村资源的信息和调度体系(例如“苏农云”)，建设一批省级涉农电子商务示范基地以及为避免农村地区间发展不平衡而要对经济落后乡村进行重点帮扶。农业农村电商和相关产业的发展需要政府部门和社会各方通力协作，然而对于总体战略直接涉及的政策任务，政策文件中并未提及哪些主要由政府部门完成，哪些主要由社会力量完成，也未提及协调政府部门和社会力量的制度机制。因此，政策文件可就以上方面进行改进。

3.2.2 制度建设

政策文件对于发展农业农村电商物流相关制度机制方面较少提及。近年来，部分文件反映了现有制度机制的局限性，例如农产品标准化程度低，诚信和溯源机制不健全，物流配送缺乏规范性，配套政策不健全。总体来说，制度机制建设是推动农业农村电商物流发展政策体系中一个较为薄弱的环节。未来的政策体系建设应着重考虑这一方面的相关问题，例如，如何完善协调政府各部门共同推动农业农村电商发展的制度机制，如何把政策文件中的支持措施落实到位，如何确保农业农村电商物流的规范化发展，如何建立联接政府部门、农业经营者和社会各方的沟通平台以及如何建立相关机制对农业农村电商物流市场进行动态跟踪以指导电商经营者。

3.2.3 设施建设

电子商务相关企业入驻农村除了需要良好的制度环境以外，还需要健全的设施设备。政策文件中关于农业农村电商物流设施建设方面的内容与其他物流领域(如跨境电商和城市电商物流)相比篇幅较少，且涉及内容较为基础和一般性。文件中提到加强农村和经济薄弱地区的网络基础设施建设，加强物流设施建设并实施物流通达工程(推动物流运输业对农村商贸的带动，提高农村地区物流服务质量)，推动国内外知名电商企业入驻农村并建立电商网点(加快农产品进城和消费品下乡)，加强配送节点建设以打通城乡配送路线，支持快递企业建设农村共同配送体系，支持快递网点进行农产品同城配送，大力发展冷链物流体系所需的物流设施、规范标准、大数据分析中心、溯源体系等发展要素以及引导物流企业建立具有冷链仓储功能的配送中心。

政策文件的核心目标是为了实现现代物流配送体系在农村地区的覆盖，这也需要政府与企业的共同参与。而政策文件忽略的一个问题是企业是否有动力投资入驻那些缺乏市场价值的落后地区。如果企业缺乏投资意愿，政府部门又应如何逆市场化潮流对企业进行引导，这是个应该考虑的现实问题[12]。另外，在农村物流配送体系建设中，企业间既是合作关系也是竞争关系，而如何协调企业间的利益分配，如何避免先入驻的企业不会对市场形成垄断，如何确保农业经营者在与电商平台的合作中不会受到不公待遇，都是需要考虑的问题。

3.3 形成农村电商业态

除了为农业农村电商发展奠定制度和设施基础，政策文件还对电子商务平台的发展从不同角度进行了规划，同时提出如何在农村地区全方面推广电子商务和网络营销。

3.3.1 电商平台体系建设

关于农业农村电子商务平台及相关支撑体系的建设，政策文件进行了较为详尽的规划，规划内容主要集中在2015年后的文件。规划内容或任务总体涉及政府部门、农业企业、电商企业、快递物流企业以及相关的组织机构，其中与政府部门直接相关的任务部署较多。

对于政府部门，文件中首先提到建设涉农电子商务平台、生鲜电子商务交易平台、冷链物流资源交易平台、特色农产品全产业链单品电商平台以及匹配供需的大数据分析中心。这些电商平台和辅助设施还应符合一定要求或标准，例如依托地方特色农产品，为特色农产品提供标准化、定制化的物流配送服务，探索从生产端到消费端的全流程管理模式，加强农产品全产业链数据采集，集高新技术、创新金融、大数据分析为一体，实现农产品市场变化的实时统计和跟踪。除了电商平台建设，政策文件还提到打造农业农村电子商务和便民服务点，提供诸如辅助农产品购销对接、代购代销、商品自提等服务，便利农村居民通过电商创业和使用电商。在建设农业农村电商的基础上，政策文件还强调打造电商示范基地和示范行政区(例如县、镇、村)，形成一批发展卓越的电商企业和品牌以及健全的电商市场，以电子商务整合农村经济并进行转型升级。此外，政策文件还提出打造一批电商创业服务园区，对农业农村电商企业进行孵化培育，并吸引电商物流企业入驻。最后，政策文件还提出在线上线下同时为江苏农产品开拓销路，尤其是利用江苏国际农业展览中心、江苏名特优农产品(上海)交易会等展销平台。

虽然以上内容都是直接部署于各级政府部门的任务，但以上目标的实现需要社会各界——尤其是电商和物流企业——共同参与和努力。政策文件中的一个潜在问题是政策对象不明确，即未明确这些任务应如何分派给各部门各级政府完成，也未明确一些任务应由政府部门完成还是由私人企业承担。例如，文件中提到加快电商平台建设，却并未提到应由政府部门承建，还是由电商平台企业负责。

除了与政府部门直接相关的任务部署，政策内容还涉及各类企业。对于农业企业，政策文件提到支持有条件的企业和农产品市场建设网络销售渠道、网上市场以及基于手持终端的微营销手段，同时发展自己的同城配送服务。对于电商企业，政策文件尤其强调引入国内外龙头电商企业(如阿里巴巴、京东、苏宁)入驻农村，与政府各部门的农村电商发展工程对接(如商务部的“电子商务进农村”工程)。文件中具体提到推动电商企业建设电商网点、农产品体验店、地方特产馆以及农产品同城配送和社区直供体系。对于快递企业，政策文件尤其强调完善冷链物流运输，加强车辆的监测和温控系统，确保温控运输全程不“断链”。

虽然政策文件对企业的发展方向进行了较为全面的规划，但对不同类型企业的期望有所重叠甚至是冲突。例如，文件中既鼓励农业企业自建电商平台，又鼓励引进国内外知名电商平台企业入驻农村。相关部门应对不同类型企业的发展进行统筹规划，使之能共同发展、相互促进。另一个潜在问题是政策文件对外部企业发展农业农村电商表示了期望，却并未提到相关企业是否有动力发展这一经济领域，尤其是在贫困、落后、缺乏市场潜力的地区发展电商业务。建议相关部门加强与各类企业之间的沟通，及时了解企业在发展农业农村电商中遇到的困难，以便为企业提供支持，使之确实能从农业农村电商的发展中获利。

3.3.2 农业农村电商推广

发展农业农村电商不仅需要创造电商平台，还需要足够的商户和市场需求。政策文件首先鼓励通过教培机构和电子商务服务中心加强对农村居民应用网络和电子商务的技能培训，并在此基础上，支持农业经营者网上采购生产资料。为实现农资上线，政策文件还强调推动农资农具生产企业网上营销，并加强构建农资物流配送体系，以实现县域配送全覆盖。除了建立农资的生产、销售、配送体系，政策文件还鼓励相关企业为农业经营者提供信息咨询服务。对于农业经营者，政策文件鼓励他们广泛开展网上业务，甚至通过电子商务出口特色农产品。除了挖掘各地特色农产品并实行线上销售，政策文件还强调以电子商务和网络营销为基础推动各种形式的乡村旅游(例如休闲度假、农耕体验、古镇观光)，全面激活农村发展潜力。

虽然政策文件主张农村地区经济全要素信息化发展，但必须指出的是，农村经济全盘信息化的经济实验不一定都能成功，因此要对表现不好的项目持宽容态度，同时学习成功和失败经验，不能想当然地推广某一发展模式。相关部门对农村地区信息化发展应抱着探索性态度，不能完全照搬城市电商物流发展经验，要通过不断的尝试来发掘各个地区最具潜力的发展路径。电商物流企业或商业实体在发展过程中一般会着重甚至过度投资某些经济热点地区，从而加重地区间的不平衡，这也是相关部门需要考虑的问题。

4 结语

总体来看，政策文件对农业农村电商物流的发展措施进行了较为全面的规划，但制度建设方面的内容相对较少，因此农业农村电商物流的发展似乎从属于政府发展电商物流的一般性制度体系。据本文分析，省政府政策文件存在以下几个潜在问题。首先，政策文件中存在政策对象不明确的表述，例如未明确一些政策任务主要由政府部门还是由社会力量完成，这些模糊的表述可能会限制政策的可操作性。第二，省政府以电商物流推动农业农村发展根本上是以市场化为目标，但并不是所有农村地区都具有市场化的发展潜力。对于如何将电商和物流企业引入发展难度大的落后和偏远地区始终会是农业农村电商发展中的一大挑战。第三，政策文件只提到鼓励农村地区电商和物流企业发展，但并未提及企业间的竞争关系以及如何协调企业间的利益分配，因此可能会忽略市场中的潜在矛盾，例如在市场中处于垄断地位的大型电商平台企业可能会要求过高的销售分成。最后，在农村地区推广电子商务以带动农村产业发展不一定总是顺利的，而政策文件却并未充分提及要进行实验或试错。对于任何新兴的经济业态都不能想当然地认为一定会成功，而应持一种在摸索中前进的态度。本文建议相关部门可就以上几点进行政策改进，以更好地推动农业农村发展。