加强农村集体资产管理 助推村级集体经济发展——以山东省宁阳县为例

山东理工大学 韩鑫玉

在社会主义发展的新时期，面对新形势、新国情，习近平总书记提出了乡村振兴战略，指出要重点推进我国三农工作的全面升级发展。在乡村振兴战略的大背景下，规范、健全农村集体资产管理显得尤为重要。集体资产是壮大村集体经济和推进共同富裕的必要物质基础。管理好、利用好农村集体资产，守好家底子，对于确保集体资产安全，发展农村集体经济实力，促进农业、农村经济发展，切实增加农民收入，维护农村社会稳定等都有着举足轻重的意义。①

一、农村集体资产内涵

根据1995年国务院发布的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出，农村集体资产是指归乡、村集体经济组织所有的资产，主要包括集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。

2007年《中华人民共和国物权法》中将集体资产分为不动产和动产，细化了集体资产的内容，添加了“集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施等；集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有其他不动产和动产”。2016年《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》及2020年《中华人民共和国民法典》中将集体资产分为三类，即：资源性资产、经营性资产和非经营性资产三个大方面。简言之，农村集体资产即农村集体经济组织的资金、资产和资源，俗称农村“三资”，属于全体成员和集体所有。

二、宁阳县农村集体资产管理现状

中共中央、国务院从2016年开始全面实施农村集体产权制度改革试点工作，山东省宁阳县从2017年开始成为改革试点，2019年基本全部改革完成。

近年来，宁阳县通过抓制度建设，促代理中心规范运行，使农村集体“三资”管理工作基本走上了规范化、制度化的轨道。先后制定出台了《宁阳县农村集体经济组织“三资”管理办法》《宁阳县关于印发农村综合产权交易市场建设管理暂行办法的通知》《宁阳县进一步规范农村集体“三资”委托代理服务中心运行的通知》等制度性文件，建立了代管资金月报备案制度、财务督查审计制度、电子平台记账制度、财务管理核算制度、合同公章管理制度、现金管理制度等十余项工作制度，特别是2019至2020年在扫黑除恶专项斗争中开展了农村集体“三资”清理行动，累计纠正不合理和未履行合同2000余份，收回机动地、“四荒”地、宅基地等各类土地5万余亩，村集体直接增加收入3000余万元，通过公开发包或自主经营，每年可稳定增收1500余万元。通过一系列的制度建设和清理行动，把权力关进制度的笼子里，使“三资”管理有章可循、有规可依，确保代理中心管好钱、记好账，规范运行。

三、当前宁阳县农村集体资产管理中存在的问题

近年来，在国家相关政策的支持下，宁阳县农村经济走上了发展快车道，村集体积累了不少的集体资产。笔者在走访调查和信访案件梳理过程中发现，当前农村集体资产管理中仍存在诸多问题，具体如下：

（一）农村集体资产流失现象严重

由于农村集体资产管理不当，导致集体资产的损毁或者贬值、集体资产流向不明确甚至集体资产流失的现象时有发生。在农村集体资产管理工作中，大部分权力归集于村两委干部，其在管理、承包、股权分配、投资经营等方面有很大的权力，缺少民主征求村民意愿，召开村民代表会议往往流于形式。这样的管理方式使得资产处置不明晰，甚至可能出现集体资产失控现象，使得资产管理工作缺乏透明度和可控性。

（二）农村集体资产管理中出现的腐败案件逐渐增多

随着中央和省市县各级对“三农”投入的加大以及城镇化进程的加快，资金、资产、资源不断在农村基层聚集，村一级经手的财力、物力越来越多，有些村干部经不住诱惑，违法违规使用集体资金、处置集体资产资源，农村集体三资领域成为农村干部滋生“四风”和腐败问题的温床。特别是近年来，“三资”引发的信访事件又有抬头趋势，涉及农村“三资”管理的案件也时有发生。

（三）农村集体资产管理的整体效率不高

集体资产管理水平的高低直接影响资产使用效率,目前宁阳县农村集体资产管理效率和产生的效益并不高,管理过程中仍然存在着诸多问题和漏洞。在新型城镇化背景下，迫切需要对以往的农村集体资产管理模式进行完善和创新，改变过去单一的经营模式，进一步提高农村集体资产管理的效率和效益。优化收益分配模式，改善分配不公的分配机制，让更多的老百姓从集体资产中获取红利。

四、导致当前农村集体资产管理问题的原因分析

（一）农村集体资产管理制度不完善，落实要求不严格

近年来，中央、省、市、县各级人民政府和各职能部门对农村集体资产管理进行了相关要求，宁阳县在农村集体资产管理制度建设方面取得了突破性的进展，先后制定出台了《宁阳县农村集体经济组织“三资”管理办法》《宁阳县关于印发农村综合产权交易市场建设管理暂行办法的通知》《宁阳县进一步规范农村集体“三资”委托代理服务中心运行的通知》等制度文件，建立了代管资金月报备案制度、财务督查审计制度等，为农村集体资产的管理提供了制度依据。然而大多只是从宏观上进行了规定，对于具体对象和措施并没有进行更加清晰、更加具体的规定，在村镇具体事项上可操作性和指导性不强。尤其是随着新型城镇化进程的不断推进，农村集体资产管理逐渐出现一些新问题，然而相关规定并没有依照新形势进行及时调整和更新。村镇各级在落实制度规范时存在落实不到位、落实不及时、落实推诿应付的现象。一些村尽管推行了村务公开，但在实际工作中避重就轻、弄虚作假的问题仍然存在，甚至一些村干部擅自出借和自借集体资金造成集体资金难以收回的现象时有发生。如部分村不执行“资金代管”制度，长期坐收坐支。村级收入不入账，私设“小金库”。白条入账、超限开支现象较普遍。

（二）产权主体不清，管理主体不明

从目前看，宁阳县仍存在农村集体资产资源底数不清、产权主体不清、账实不符、闲置浪费的问题。大量的集体资产产权不清晰、不明确，甚至是村集体、村干部都对集体资产底数不清楚、不了解。尤其是，对于那些被长期占用、使用的集体资产，村集体由于底数不清更加难以管理。农村集体资产归村集体所有，村民享有管理权，但在管理中存在村干部说了算的现象。在具体管理中，仍存在：资产资源已发包但未签订承包合同，已签订承包合同但承包价格不合理，承包期限过长，承包款收取不及时，合同到期未及时发包等造成集体资产资源被无偿占用，私自发包村集体资产资源等经济合同方面的问题，导致村民的个人合法利益被随意侵犯，一些村集体资产被随意侵占、挪用和破坏。

（三）基层权力过大，缺乏有效的约束机制

随着新型城镇化的发展，农村集体资产聚集、价值惊人，农村由原来的“无人问津”变为现今的“香饽饽”，村集体手握巨额集体资产，权力过大，很容易出现违规、违法行为。例如，部分村不执行“资金代管”制度，长期坐收坐支。一些村仍然存在“白条入账”的现象。

由于村集体是中国基层群众性自治组织，村民委员会由村民直接选举产生。村委会不是国家政权组织，是政府派出机关。由于村级数量多，村级财务工作不规范、财务问题复杂、财务调查取证难度较大，很难对每个村都进行及时、全面的财务监督制约。

（四）管理人员专业基础薄弱，管理水平有待提升

对于农村集体资产来说，由于数量多、种类杂、用途广，因此管理的难度较大，尤其是随着新型城镇化的进行，农村集体资产管理面临着新形势和新要求，因此需要配备专业的专管人员。由于受经费和人员编制限制，宁阳县每个乡镇安排了4名工作人员负责为镇辖村级组织和社区代记账，人员数量与繁重的工作任务不相匹配。另外，由于乡镇事务性工作较多，通常乡镇会计人员需要同时负责其它工作，缺乏足够的时间和精力对农村财务进行深入细致的审核，难以发现其中的问题。村集体成员是村民选举产生，大多文化程度不高、法律意识淡薄，官僚主义严重，工作作风野蛮、粗暴，村财务人员大部分不是专业出身，职业素养不高，村集体利用手中职权肆意处置集体资产。

（五）财务公开不明、民主监督不力

主要表现为财务公开不到位，财务公开不及时、不透明，民主监督、群众监督没有发挥有效作用。村级报账不及时，长期不报账，支部书记、财务人员更换不交接等问题。村民民主监督力度不够。不少村民缺乏“主人翁”意识，意识不到每位村民都是村集体资产的主人，因此对于村集体资产的管理和经营事项关心不够、参与积极性性不高，导致一些村干部的违法行为更加明目张胆，导致某些违法行为不能被及时发现、有效制止。甚至还有一些村干部与上级领导相互勾结，沆瀣一气，导致村民即使发现了问题也不敢举报，或者即使向上级举报反映却得不到回应。

另外，针对村一级的审计制度尚不健全。对于农村集体资产，除了有效的上级监督、内部监督之外，还需要完善的外部审计。但从现实情况来看，农村集体资产还存在审计力度不足、审计系统不完善的问题。目前，宁阳县是采取兼职审计的方式，审计专业能力一般，且由于村级经济事务较为复杂、隐蔽性强，缺乏充足的时间和精力对于村级事务进行深入详细的审计，从而导致审计内容、方式有所不足。

五、全面加强集体资产管理的途径

（一）加强集体资产管理制度建设，落实到位

没有规矩就没有方圆，没有制度管理就没有约束。管理制度及规章的制定和执行是保障农村集体经济组织有效运转、助推农村经济快速发展的有效保障。在新形势下要提高农村集体资产管理的效率和效益，需要的是各级部门结合自身情况，健全完善集体资产管理的制度，形成一个全方位的制度体系。乡镇要制定适合自身的有关农村集体资产管理的指导性文件，为各个村的集体资产管理提供重要制度依据和行为遵循。各乡镇、各村结合自身情况，建立健全内控制度，制定有关的集体资金管理、资产管理、资源管理的具体实施细则。例如村及各乡镇（街道）“三资”代理中心应分别建立合同档案制度。经济合同签订后，一般不得随意变更或者解除。确需变更或解除的，应提交农村集体经济组织成员（代表）会议讨论通过，并报“三资”代理中心备案。再如农村集体经济组织对资源进行流转的，应当制定相关制度或者方案，明确资源的名称、位置、数量、用途、条件及其价格，经农村集体经济组织成员(代表）会议讨论通过并签字，报“三资”代理中心审核备案，由县、乡产权交易中心公开招投标。还应建立农村集体资产评估和年检制度。通过定期化、制度化的评估和年检，确保对农村集体资产的具体价值做到心中有数。

（二）强化产权主体责任，弱化个人权利

可根据当地实际情况，在充分尊重历史主体的基础之上，通过规章和规范性文件的形式来进一步明确、强化管理农村集体资产的主体责任。无论是村委会，还是农村集体经济组织，一旦被确认为集体资产的管理主体，就独立行使自主经营的权利，自负盈亏。通过深化产权制度改革，乡镇政府在农村集体资产管理中要探索形成财务与政务分开、村委会和集体经济组织分离、农村集体资产管理和监督机制分离，利用当前先进的信息技术手段统计、保存、管理农村集体资产清查信息、农村集体经济组织信息、农村集体经济责任主体信息等，建立集体资产大数据库，进一步为农村集体资产的管理服务，为农村集体经济的发展服务。村委会需从全权管理集体资产的角色中解脱出来，由原来一个人或者几个人说了算转变为为农村集体资产管理提供服务和指导，帮助集体经济组织更好地管理和运营资产。

（三）清产核资，全面摸排集体资产数量

自2017年国家印发《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》以来，宁阳县各乡镇政府做了大量工作和努力，清产核资工作虽然基本已经结束，但农村集体资产的精准数据还需要进一步核查，有些因历史遗留的产权不明问题还有待进一步明确，还需要做更多、更细的工作才能真正把家底摸细、摸准。农村集体经济组织应建立集体资产、资源清理、登记、核实、公示、建档等制度，对村级资产资源状况录入大数据库信息系统，建立健全资产、资源管理、经济合同台账，及时记录其增减变动情况。乡镇政府将村级“三资”进行再登记再造册，建立更加细致的管理台账。加强资源性资产、非经营性资产、经营性资产分类登记，是做好农村集体资产管理不可或缺的基础性工作，是全面加强集体资产管理的首要工作。

（四）精兵强干，加强管理队伍建设

进一步充实管理队伍，要多渠道招收年纪轻、业务好、责任心强的人才充实到管理队伍，积极通过“大学生村官”、招聘返乡高校毕业生、聘请社会专业人才等方式，建立一支责任心强、文化水平高、专业知识好以及想干事、能干事的村干部队伍。同时，设立专职专岗，避免过多的事务性工作占用他们的工作时间。积极采取培训等各种措施，进一步提高管理人员的整体素质。根据辖区农村集体资产管理的现实情况，丰富培训内容；在培训对象方面要尽可能覆盖所有的村民，提高村民的“主人翁意识”，不断提高村、乡镇管理人员的专业素质；要改变以往单调的“开会”为主的培训方式，不断拓展“请进来”和“走出去”的培训形式，比如可以邀请高校专家或者在集体资产管理方面成就突出的先进村管理人员进行授课，也可以组织相关管理人员赴高校、先进村进行现场教学和考察学习，通过这种生动活泼的培训方式来提高培训效果。

（五）财务公开，建立立体监督体系

农村集体“三资”重大事项决策实行“四议两公开”议事制度。涉及农村集体“三资”的下列事项，应由村党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，做到决议公开、实施结果公开。

财务公开前，村务监督委员会应当对公开内容的真实性、完整性进行审核，提出审查意见。财务公开资料经中心代理负责人、村集体负责人、村务监督委员会负责人和村会计签字后公开。财务公开要留存影像资料，并由“三资”代理中心备案。各村设立固定公开栏、监督举报箱，公开栏、监督举报箱应设在村民集中活动场所，便于村民监督。

注释

①国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知.国务院.1995.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121626.htm.