乡村治理格局、困境与创新研究

孙小省 吴凯迪

乡村治理（“三农”问题）历来都是我国政府施政纲领最重要的主题之一。随着 “乡村振兴”战略的提出，乡村建设工作再一次成为关注的焦点。新时代，社会主义现代化强国建设的短板仍然在乡村，把6亿乡村村民的生活改善好，是关系我国整体发展与社会进步的关键，是不断缩小城乡差距与实现社会公平的重要举措。

我国乡村社会发展的实践逻辑有独特的历史过程，全面理解与把握我国乡村社会的发展逻辑与制度创新，对我国村民自治与乡村振兴具有重要作用。理解村民自治下乡村社会的各种“乡村病”，把握村民自治的多重困境，对乡村治理与乡村振兴具有重要的指导性意义。

一、我国乡村社会治理主体格局转变

（一）传统社会的“乡绅治理”

费孝通在《乡土中国》对传统乡村治理进行这样解释：中国的乡土社会是一个以每一个个人为中心组合而成的“差序格局”，这种熟人社会以“血缘”和“地缘”为基础，形成了以“乡绅”“族老”“士绅”等乡土精英主导乡村治理的格局。这种社会状态源于农业生产的精耕细作，生产力低，农业丰收带来的财富积累，难以形成资本的原始积累。城乡的大规模人口流动受限于经济社会发展的能力和传统政府政策的高压限制。在熟人社区，传统的“礼”与“风俗”自然成为乡村治理的主要内容。“乡绅”等乡村精英在邻里纠纷中向来具有威望，得到了传统中央政府和村民的认可。皇权延伸的行政权力没有直接地渗透到乡村治理中来，县府设置派出机构（如“亭”“里”等）进行“划区域”治理。基于治理成本（如办事人员的工资等）的考虑，需要乡村精英的参与（无薪俸），才能在“县府——乡村”之间，建立起有效乡村治理。“乡绅”在乡村治理中扮演了“裁判者”角色，成为传统乡村治理的主体。

（二）新中国成立前后的“党组织管理”

新中国成立前后的乡村治理逻辑与新民主主义革命密切相关。中国共产党领导的革命运动，为汲取乡村的人力、物力和财力到革命中去，就必须重构乡村治理格局。因此，我国乡村治理深受土地革命与解放战争的影响。买办性质的国民政府对乡村控制力薄弱，党组织在乡村动员开展土地改革，富农、地主阶级和大家族被肢解，彻底改变了乡村社会的治理结构。党组织在乡村有了极大的控制力，开始渗透到乡村社会的躯体，“乡绅治理”格局被打破，新的乡村治理体系逐渐在乡村建立起来。

新中国成立后，出于巩固新生政权的需要，我国工业化开展了对社会主义建设的伟大探索。新中国无外汇且新解放区国民经济崩溃，“工业化”就只有两条路：外资的扶持或汲取乡村劳动剩余。虽有苏联外资贷款和专家的支援，但社会主义计划经济的外资只能转化为外债，这些外债只能通过换货贸易来实现。因此，新中国只能汲取乡村农业剩余（农业税和其他税收）来维持国家的运转和支持国家工业化，就是所谓“农业反补工业”。此外，国家为有效汲取乡村农业生产剩余来配合工业化进程，在全国开展了“农业集体化”，为工业化提供了原料和工业资本的原始积累。农业集体化进一步促进了乡村生活的组织化，广大村民参与了农业集体化。村党组织在全国农业集体化中充当了组织者角色，在乡村组织力量中占据了主导地位。此后，国家在全国各地建立了人民公社，在公社下成立了生产队，加快了农业集体化。期间村民自治还无从谈起，受“高度集权的计划经济体制”影响，“乡村党组织”包办了乡村的一切公共事务，对乡村的控制力与汲取能力达到了最强。

（三）改革开放以后的“村民自治”

“文革”后，国家对乡村政策略有调整，但大体延续了工业化时期汲取的政策。1984年，家庭联产承包责任制在乡村展开，人民公社和生产队逐步解体，人民公社大多独立为乡镇政府，生产队集体劳作变成了自主经营、自负盈亏的土地承包制。社会集体主义制度在乡村解体，乡村社会进入了“权力真空”，部分乡村秩序混乱，村民自主组织起来维持秩序，随即开启了乡村治理新局面。

20世纪80年代，广西合寨村起草了“村规民约”等文件，自发选举了村干部，产生了“村民委员会”“村民议事会”和“治安小组”等群众自治组织并很快得到了党和政府的肯定。一系列法律（如《中华人民共和国村民委员会组织法》等）出台，村民自治步入了制度化阶段。80年代末90年代初，乡镇过度集资收费与财政摊派加大了村民压力，社会冲突加剧。2006年，取消农业税，极大改变了村民自治的职责，村民自治减少了承担乡镇政府的部分行政职责（如协助收农业税、协助治安等），村民自治被赋予了更多实实在在的自治内核。

随着乡镇企业的蓬勃发展，制造业为乡村剩余人口提供了大量就业。大量乡村人口进入城镇，极大改变了乡村社会结构。随着新农村建设的推进，大大改变了乡村基础设施和生活面貌，大量的“农业反补”政策大大减轻了农民负担。城市化衍生的“乡村病”（如农村空心化、空巢老人、留守儿童、农民工子女教育等）与传统乡村存在的“乡村病”，使乡村社会结构发生了显著变化，乡村治理难度增大。生产队被村“两委”取代并迅速在全国各地的乡村建立起来，村民自治逐渐被广泛应用到乡村治理实践中。村民自治制度成为中国特色社会主义制度的重要组成部分，乡村自此开始进入了“制度化”的村民自治时期。

二、村民自治下乡村治理困境

（一）人民民主的合法性与治理机能的有效性困境

村民自治制度与治理机制确立以来，村民自治始终存在“民主合法性”与“治理有效性”的困境。由于各种原因（村民时间不充裕、管理经验不足、自治意识不强等），村民实际上很难直接参与管理与决策每一项乡村公共事务。所以，乡村自治只能采取直接与间接相结合的方式。民主合法性强调村民自治治理主体（村委会换届选举和村支书党内换届选举）直接选举的合法性，也是村民参加村民自治最重要的形式之一。在法律上，村民享有平等参与村民自治的权利。实行直接民主选举乡村当家人，是实现并发扬社会主义民主的重要形式，是党执政的重要基础。他不仅激发了村民政治参与的活力，发挥了村民的群体智慧，回应村民呼声，在治理上还联结着乡镇政府，承担部分行政职能。村当家人一定程度上还是乡镇政府在乡村的代表，村民自治治理主体在主体性与独立性上难以得到保障。大量与村民利益相关的村务难以解决，从而导致不良后果（如上访、闹事、群体性事件等）的产生。

（二）村党支部的党内民主与村委会的人民民主困境

党内民主是指在村里成立村党支部，由村党员选出村党支部委员会（包括村党支部书记）。村委会人民民主则由村民定期换届选举出村委会（包括村主任），支书和主任共同构成了乡村当家人。村主任是村民行使“人民民主”选举村当家人的结果，是法律赋予村民的权利。“村党支部”是村里党员内部选举的结果，是党组织深入基层的一个细胞，在村建立起党支部，标志着党的组织和领导完整地嵌入了社会的最低层，党的根基也相应地深入了社会的最低层，这就形成了村集体两股自治主导力量。在理论上，村党支部的党内民主与村委会的人民民主的理论逻辑是一致的，而现实的实践逻辑在于如何处理这两者的关系，让这两者的治理目标朝着一个方向走，这样村民自治治理主体才能形成治理合力。

实际上，乡镇党委在村党支部的选举中起着重要作用，村支书往往是乡镇政府任命或支持的，这给乡镇政府直接干预村务提供了条件，难以保障村民自治的主体性与独立性。因此，需要保障村民在党支部选举中拥有权利（至少有监督评议的权利），保障村支书为村里真正的当家人，直接对村民负责，同时承担部分行政事务。另外，加强对村主任与村支书在处理村务问题上的监督，保障两股村民自治组织核心真正服务村民。此外，还要建立相应的矛盾处理机制，当村主任与村支书就处理村务因不同意见而产生分歧时，如何调整这种矛盾的制度机制是必要的。最后是村支书的工作容易受政府的干预控制，如何使其坚定地站在“村当家人”的立场，建立合理的“村支书——乡镇政府”的矛盾调解机制，既不影响村支书接手部分行政性事务，又不会失去“村当家人”的立场。这不仅需要乡镇政府真正尊重村民自治的主体性与独立性，还要在制度上给其套上不可随意干预村民自治的枷锁，真正保障村民自治的权利。除了乡村发生特殊情况（如出现骚乱、群体性事件、重大刑事案件等）政府可以采取特殊手段干预特定村务外，其他一切村务皆由村民大会与村民自治的治理主体予以处置。只有乡镇政府与乡村自治治理主体就乡村事务的处置权出现矛盾分歧时，必须在公平的“第三方”（可由专家、无利害相关人等组成，在极小影响公务处理的时间内进行快速评估，以确定治理权属的归依）的评估下，乡镇政府方可对村务进行干预，这就降低了乡镇政府对乡村事务随意干预的可能性，同时也加强了村民自治的主体性与独立性，真正发挥村民自治的制度优势与自治内涵。

（三）乡村问题复杂化

村民自治治理主体始终需要面对社会的变迁。改革开放以来，我国工业化与制造业飞速发展，农村剩余劳动力大量涌入城市，给停滞落后的传统乡村带来了新问题。如何解决各种乡村新难题考验着乡村自治治理主体的治理能力，也是对国家治理体系与治理能力在乡村治理实践中的考验。新时代，村民不仅需要选出乡村当家人，还要选出具有有效处理各种复杂问题能力的当家人。村当家人需要处理大量关系，比如村与村民、村与村、村与社会组织、村与政府等，需要大量的经验支撑，比如组织各种富村发展项目等。村当家人不仅要有政治头脑，还要有经济头脑。由于“乡村病”在乡村的大量存在，极大地加大了乡村治理的难度。因此，对村民自治的当家人提出较高的要求。说到底，这已经超出了传统乡村治理主体的能力范畴。复杂的乡村社会问题需要乡村能人来解决，但乡村社会人才外流又加剧了乡村自治治理中的人才困境。因此，乡村治理面临着十分复杂的难题。

三、村民自治治理困境的突破与创新形式

（一）注重村民自治的民主合法性与治理有效性相结合

乡村人民民主是发挥社会主义民主政治的重要形式，是村民积极参与村民自治治理的前提。此外，还要在村党支部与村委会选举中更加注重发扬民主。乡村人民民主不仅体现在村民参与村民自治的积极性受到尊重，也是实现乡村治理选举当家人的第一步。此外，党内民主的村党支部选举也应该放宽，加入适当的人民民主精神，利于增加其合法性。最起码也要保障村民的监督评议权利，毕竟其是村当家人的代表。有了当家人，下一步才是治理机制。选出优秀的村当家人，处理各种复杂的村务，保障村民需求的有效回应。

在制度机制上，实现民主合法性与治理有效性就要解决好村委会和村党支部的分工协作，只有将两者的治理能力形成合力，才能在重大村务中保持一致，促进村班子之间的团结。为解决乡村治理中存在的这一矛盾，党中央鼓励一些地方村党支部书记兼任村主任的做法，将两项权力合二为一。“一肩挑”的乡村治理机制最大化地保障了乡村治理的合力，但“绝对权力”的存在难以保障村民的监督权。这种乡村治理机制构建最需要的是建立一个独立且有效的村集体监督机制，既能保障村民的监督权利又能发挥乡村治理的合力。

（二）探索乡村治理新形式与新机制

乡土社会以“乡绅”为治理主体，在传统乡土社会延续了千年的历史，使乡村在停滞与落后的社会环境中得到了有效的治理。借鉴传统的“乡贤”乡村精英治理机制，建立“新乡贤”的乡村治理机制。乡村“新乡贤”的治理在如何遴选、对象是什么、程序如何、怎样运作等方面存在着难以界定的标准。政策给予了“新乡贤”的探索空间，其治理路径还在不断优化，经验还需在实践中总结获得。

浙东探索“精细化治理”的新形式：乡贤参事会。在“村两委”人员人数少、任务重和意见不统一的情况下，起到了“补位”和“智囊团”的作用，成为沟通民意，为村“两委”提供发展思路，这是对传统“乡绅”文化的借鉴。由退休老干部、村委会人员、组长等组成，他们熟悉乡村工作、服务意识高且具备专业能力。他们以实践代替理性规划，在实践中总结经验，使乡村治理结构和组织力量由“村‘两委’为核心”向“村‘两委’、社会组织、村民等多元主体”的治理新格局发展。“新乡贤”作为新时期乡村治理的新形式，是“精细化治理”在乡村的运用。不断探索乡村治理新形式，总结乡村治理经验，乡村治理实践才能更加卓越。

（三）推进乡村协商民主建设制度化

工业化与城市化衍生的新问题加大了村民自治的复杂化，产生了新的乡村社会群体。如种植大户、农业种植公司和返乡创业者等，不同群体的利益分配加剧了乡村矛盾。解决这些矛盾，需要转变乡村治理理念，推动乡村规范化、民主化和多样化。搭建“协商民主”平台，为各个新生利益群体提供利益表达机制，将各群体需求吸收到乡村治理的决策上来。乡村社会先天的信任机制与新兴群体的契约规范，容易在协商机制中充分协商，共同制定村集体决策，为多元化、多群体的利益主体找到共同的利益，形成理解、宽容和妥协的农村社会资本。

协商民主作为乡村党内民主与人民民主的补充，村务重大事项经充分协商讨论，充分吸收各群体意见然后做出决策，利于提升村民对乡村治理的认同感，减小决策推行的阻力。协商民主是乡村治理下多元主体参与乡村治理的制度形式，将协商民主的理念融入乡村治理，形成党内民主、人民民主与协商民主的有机统一。

四、结 论

我国乡村社会从传统时代到新时代，治理主体发生了重大变化。从“乡绅治理”“党组织治理”“村民自治”到“新时代新形式治理”，这是社会客观环境与国家主观治理选择相结合的产物。新时代，“村民自治”面临多重困境，比如民主合法性与治理有效性如何兼顾，村党支部党内民主与村委会人民民主如何形成治理合力，以及乡村治理复杂化等。从传统治理到新形式治理，不断探索出有效乡村治理的新形式、新机制。随着城市化与工业化不断推进，衍生了一系列乡村治理难题，加大了乡村治理的难度。但是，乡村治理实践中，只有民主合法性与治理有效性相统一，不断破除乡村治理困境，不断探索总结乡村治理新形式，乡村才能得到有效治理。