百年来的中国农村土地制度变迁：回顾与展望

赵明正 张桂玲 郑方方 时心怡 蒋格格 曹沥方

一、引 言

土地制度是农村基本经济制度的核心内容，是党的农村政策的基石。梳理百年来中国农村土地制度变迁脉络，分析从传统农业社会到工业化社会的整个经济发展过程中土地制度变迁的原因，总结土地制度变迁的经验启示，展望土地制度变迁的未来趋势，有利于加深对党的历史上不同时期农村工作意图的理解，有利于把握当下和未来农村工作的侧重点，有利于强化习近平总书记关于“三农”工作重要论述的学习领会，因而具有重要意义。

二、百年来中国农村土地制度的变迁脉络

（一）中国共产党成立以前的土地制度

大致在南宋以后，小农经济基本在中国得到确立，以地主拥有土地所有权、农民拥有土地使用权的“两权分离”制度普遍确立下来，并一直延续到民国时期。

（二）新民主主义时期中国共产党领导下红色政权的土地制度

1921～1927年，中国共产党领导下的各地农民协会，打击不法地主与土豪，为以后开展土地革命打下了群众基础。1927～1937年，中国共产党在革命根据地实行了没收地主土地分配给农民的土地制度。1937～1945年，出于团结广大抗日力量的需要，中国共产党在根据地推出了“地主减租减息、农民交租交息”的政策，土地制度以维持传统的“两权分离”土地制度为主。1945～1949年，随着解放战争的不断推进，中国共产党在解放区重新执行了没收地主土地分给农民的土地政策。

（三）新中国成立后计划经济时代的土地制度

1949～1952年，中国共产党在中国大陆继续实施废除地主土地所有制的土地改革。至此，全国范围内基本实行了土地的平均分配。此时，农民既拥有土地所有权，又拥有土地使用权。

1953～1956年，中国共产党在农村推广农业合作化，在承认土地农民所有的基础上，逐步将农村土地的使用权集中起来。1957年起，政府在农村强制推行人民公社制度。此时，农民不得自由退社，农村全面合作化，集体统一经营的土地制度得到确立。土地的所有权和使用权合二为一，均为农民集体所有。高度集体化的农村土地制度维持了5年。

从1962年起，政府规定人民公社“三级所有，队为基础”，拆散规模过大的人民公社，降低了合作化的规模，但直到1978年改革开放之前，中国的土地制度依然是以公有制为主要特征的、所有权和使用权归集体所有的土地制度。

（四）改革开放后的土地制度

1978年，以不改变土地所有权、调整土地使用权的土地制度改革思路被民间创造出来，之后逐步演化为家庭联产承包责任制。这种土地制度的主要特征是，土地所有权归集体所有，承包经营权归农民家庭，事实上也属于“两权分离”。

2014年，党中央正式提出，将农村土地的所有权、承包权和经营权分置并行，实施“三权分置”，土地所有权归农民集体所有，土地承包权归土地承包人（主要是本村农民）所有，土地经营权归土地的实际经营者所有。

三、土地制度转变的原因分析

（一）中国传统“地主所有、农民使用”土地制度出现的原因

以地主拥有土地所有权、农户拥有土地使用权为主要特征的“两权分离”的土地制度，本质上是中国人多地少基本矛盾之下，为了同时保证农业生产效率和农业剩余归集两方面要求的制度安排。

历史地看，中国自唐朝以来，人地关系紧张程度不断加剧，促使小农经济在中国得到确立并不断加强。根据自我剥削理论，在缺乏其他就业渠道和农产品市场的情况下，农户户均面积越小，农民越会通过强化自我劳动来提高农业产量，从而满足农户家庭的基本农产品需要。小农经济的加强，提高了农业单产，满足了过量人口的粮食需求，同时又造成人地关系的进一步紧张，农户数量越来越多，户均耕地面积不断下降。

农户数量过多导致政府直接面对农户取得农业剩余的交易成本过高，甚至于高到根本无法执行的程度。为了解决这个问题，中国自然而然就形成了地主占有土地、农民耕种土地的土地制度。在这种制度之下，地主以地租的形式从农民手中收集农业剩余，政府通过地主间接向农民征收农业税以维持正常运转，通过地主收集需要向城市人口供应的粮食，避免了交易费用过高的问题。

（二）中国共产党实施“耕者有其田”的土地制度的原因

随着19世纪中叶帝国主义进入中国导致自给自足的小农经济逐步破产，小农经济同时受到商业资本、官僚金融资本、封建势力的三重盘剥。商业资本利用农民生产规模小且分散、农民出售物品的价格弹性高、农民所需物资的价格弹性低的特点，低买高卖，压榨农民。由于国民政府未能在农村建立起有效的适合小农经济的金融工具，高利贷占据了农村的金融市场。民国官僚垄断金融资本利用政府强权大量发行法币，制造通货膨胀，更使得小农经济雪上加霜。另外，以地主为代表的封建势力仍然要剥削农民的土地剩余，最终连发挥基本保障作用的土地都被剥削，这导致失地农民增加，社会矛盾不断激化。

中国共产党则从维护社会公平正义、保障农民生存权利的角度出发，以实现土地在农村的平均分配为目标，建立了以促进社会公平为核心的土地制度。到1953年，中国共产党以政治力量强制将地主手中掌握的土地重新平均分配给农民。土地改革赋予了农民基本的生存保障，降低了社会的贫富差距，得到了中国人民的普遍赞成。

（三）中国共产党实施“集体统一经营”土地制度的原因

在意识形态方面，是受到共产主义理想的影响。中国共产党作为马克思主义政党，对全国农业实施社会主义改造，是走社会主义道路、建成社会主义公有制经济的重要组成部分。但由于党的领导层对社会主义缺乏科学的认识，认为农村的社会主义公有制就意味着农村土地只能由集体组织来统一经营，因而力图在农村实施土地的集体统一经营制度。

就农业生产本身而言，平均分配土地后，实施农业合作化有助于农业生产效率的提高。农户之间的农业经营能力存在差异，且小农户普遍因为缺乏劳动力、资金等必要的农业生产要素而导致难以独立耕种自家土地。将农民组织起来，互帮互助，有利于提高农业生产效率，提升小农户的抗灾能力。

在国家整体宏观管理方面，实施农业合作化改造主要是出于保障城市物资供应和为国家工业化积累资金的需要。由于地主阶级被消灭，过去的农民生产、地主收集农业剩余的传统渠道不复存在。政府必须建立新的农产品征集通道。另外，随着抗美援朝战争结束，国家对于加快重工业的发展要求更加迫切。重工业发展所需要的资金，只能从农业获得，如何以较低的价格获得较多的农业剩余，通过工农业“剪刀差”为工业发展提供资金，成为推进工业化发展的重要问题。

为了解决这些问题，政府在农村推行农产品统购统销制度。但统购统销也因为农户数量极多、交易成本过高、农民因粮价低而惜售，导致该制度在农村推行困难。

土地集体统一经营能够很好地解决统购统销难以推行的问题。农业合作化改造后，土地被集中起来，亿万小农户合并为四五百万个合作社，政府交易成本大幅下降。农业剩余归集体所有，政府实现了对粮食等重要农产品的控制。另外，由于合作化带来的生产规模扩大，以往小农经营所不能使用的大型工业化设备如拖拉机也将能够应用，这为工业化提供了市场。土地的集体统一经营制度由此建立。

（四）改革开放后实施“家庭承包经营”土地制度的原因

改革开放后实施“家庭承包经营”土地制度，主要是因为家庭经营本身比集体统一经营更能够适应农业生产的特殊性。农业因科技水平的限制，做不到类似于工业那样标准化生产，存在着劳动时间与生产时间不一致、各生产环节难以监督、受自然条件影响大要求经营灵活的特点。这些特点导致了集体统一经营制度之下的农民生产积极性不高。集体统一经营，要求农民统一劳动，缺乏灵活性，造成了农民劳动时间的浪费；农业生产难以监督，因此以“工分”作为农业工资计量单位导致农民偷懒；集体统一经营，经营的决策者和生产者相分离，使得应对自然灾害时效率极低。而家庭经营制度中，家庭是独立自主的经营单位，家庭内部可以做到劳动力的自由协调、灵活安排；家庭成员因血缘和亲情关系而劳动，不会偷懒；家庭内部经营决策者本身就是一线生产者，决策效率高。

上述原因导致农民在农业经营中有将集体统一经营的农业转变为家庭经营的强烈冲动。这在集体统一经营维持了20多年后，演化为后来的“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。即土地为农民集体所有、农民家庭承包经营。这种制度能够极大地刺激农民生产积极性，且不改变农村土地集体所有的属性，因而在争议中逐步得到党中央的认可。

（五）土地所有权、承包权、经营权“三权分置”出现的原因

明确集体所有权，是基于国家性质要求、利于经济发展、防范社会风险的综合考虑。首先，实施农村土地的集体所有制，是国家性质的内在要求。其次，农民集体掌握农村土地所有权，有利于政府在推进城镇化和工业化过程中降低土地征收成本，提高经济发展效率。最后，避免农民拥有土地所有权，也就避免了土地兼并的可能，避免了失地农民的出现，从而降低了社会不稳定的可能。

将承包经营权拆分为承包权和经营权是推动城市化、提高农业经营效率的综合要求。随着中国经济的持续发展，越来越多的农民离开土地进城务工，这导致了土地流转现象的发生。缺乏劳动力的家庭将土地流转给他人耕种，避免了土地撂荒。但是，在缺乏必要的权利边界界定时，目前的土地流转方式限制了农民流转土地的积极性，限制了农业规模经济的实现。这是因为，土地是农民的“命根子”，从流出土地农民的角度出发，他们担心流转期过长使土地经营者久占为业，从而不愿意签订长期流转合同，且流转的土地边界四至的田垄都依然保留。这导致流入土地的农民虽扩大了土地经营面积，但缺乏长期经营的预期；且土地不能集中连片，这限制了农业长期投资的积极性，不利于农业规模经济的实现。

为了解除流出土地农民关于土地权利的后顾之忧，帮助流入土地农民实现农业经营的规模经济，政府在2014年提出将土地承包经营权拆分为承包权和经营权，明确了土地流转中流出承包地的农民的“承包权”不受侵犯。这保护了农民所拥有承包地的财产权利，给农民吃了定心丸，有利于提高农民流转土地的积极性，可以更加安心外出打工甚至进城落户，同时对于签订流转土地的长期合同也更有信心。获得土地经营权的经营者，在理论上可以整合土地，实现土地经营的规模效益。

四、从土地制度百年变迁中得到的启示

（一）生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。生产力发展进步是促进土地制度变迁的根本动力

传统农业中，农业生产主要依靠人力畜力和简单的手工工具，生产力提高的核心因素是促进劳动力投入密度的提高。为达到这一目的，土地制度发展出了“小农经济”。由于在现有的农业生产条件下，农业生产在劳动力时间配置、劳动质量监督、经营决策等方面有其特殊性，因而农业适合于采取“家庭经营”的模式。当农业出现了机械替代劳动的可能时，土地的适度规模经营成为新的生产力发展方向，土地制度又从“两权分离”转变为“三权分置”。以上情况，都表明作为生产关系的土地制度必然会随着生产力的发展而变化，并最终和生产力水平相适应。这是生产力水平决定生产关系的体现。

当农村土地实行集体统一经营时，这种生产关系超越了农业生产力的发展水平，因而不能调动农民积极性，就导致了整个计划经济时代农业生产的低效率。改革开放后，随着农业实行家庭经营，适应了农业的特点，因而能够调动农民生产积极性，农业生产的效率就大大提高。这些都是生产关系反作用于生产力的体现。

由此可知，农村土地制度作为农业中最核心的生产关系，它应当和农业生产力水平相适应。当土地制度适合于农业生产力水平时，农业生产效率就高，农业生产就能有较好的发展；如果土地制度滞后或者超前于农业生产力水平，将会导致农民生产积极性降低，阻碍农业生产力的发展。土地制度应当随着农业生产力水平的进步而不断调整，没有恒久不变的土地制度。

（二）不同历史阶段有不同的突出问题，这是导致土地制度变化的直接原因

民国时期，传统自给自足的小农经济难以为继，民不聊生。此时，中国社会的主要矛盾是社会公平问题，根本点是“为人民求解放”。因此，这一时期的土地制度改革的核心思想是“耕者有其田”，给农民平均分配土地，实现土地分配的公平性。新中国成立初，面对严峻的国际形势，中国的突出矛盾是国防安全问题，根本点是“为民族求独立”。为此，土地制度改革的核心思想是实现农业的集体统一经营，走合作化道路，以配合国家实现重工业优先发展的要求。改革开放之初，面对着“文革”所导致的“国民经济到了崩溃的边缘”的危险局面，恢复经济发展活力成为社会的突出矛盾，根本点是“为社会谋发展”。因此，土地制度改革的核心思想是恢复农业的家庭经营，以激发农民的生产积极性，促进国民经济发展。2014年后，随着中国经济进入新常态，中国经济从高速增长转向高质量发展，提高百姓的获得感、幸福感，解决发展中的不平衡、不充分问题成为社会的突出矛盾，根本点是“为百姓谋幸福”。因此，土地制度改革的核心思想是通过土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，保障农民的核心利益，同时提高生产要素配置的高效率。

由此可见，不同历史时期有各自不同的主要矛盾。只有以人民为中心，时刻牢记共产党的初心和使命，方能从大处着眼、为长远考虑，方能围绕解决主要矛盾进行改革，实现经济行稳致远，国家长治久安，所做的改革才经受得住历史的考验。

（三）尊重人民群众的首创精神，将人民的首创精神和政府的顶层设计结合起来实施土地制度变迁

20世纪50年代初，土地平均分配给农民后，民间就自发出现了“插犋换工”等做法，已经具有互助合作的特征。家庭联产承包的出现，最早是安徽凤阳小岗村18户农民的自发行动。农民外出务工、土地流转给他人经营，这种承包权和经营权分离的做法，最早出现在东部发达地区的农村，也是农民自发行为。由此可见，无论是家庭联产承包还是“三权分置”，甚至农业合作化，最早都发轫于农民自己的创造。在生产力发展出现变化、生产关系需要改变而法律和政策都处于混沌状态的情况下，人民群众就会表现出改革创新的天才能力，从而推动生产关系适应生产力发展。

政府作为生产关系的设计者和维护者，必须将人民的首创精神和政府的顶层设计相结合。在充分发掘和理解人民群众的天才创造的本质内涵的基础上，进行制度改革的顶层设计，适时推进，既不过分拔高，也不人为压制，才能使全国范围内的生产关系普遍适应生产力水平，从而促进生产力不断发展。

（四）土地使用权的归属影响生产效率，土地所有权的归属影响分配公平性

人多地少的基本国情决定了中国农业以小农户为主的生产特征。由于农业生产的特殊性导致以农户家庭为单位进行生产比集体统一经营效率更高，因而历史上土地经营权必须归农户所有，否则就会影响农民生产的积极性，导致农业生产的低效。

但应该看到，这种土地经营权归属对生产效率的影响，建立在两个前提的基础上：一是人多地少的基本矛盾，二是农业生产的特殊性。未来随着城镇化水平不断提高，人多地少的基本矛盾将有可能得到缓解甚至扭转；农业生产的特殊性，也将伴随着农业信息技术、智慧农业技术的发展而下降，农业将一般化为类似工业一样的产业部门，届时土地使用权的归属对农业生产效率的影响将逐步减弱。

小农生产带来的高昂的交易成本导致了土地制度中所有权和经营权分离的制度安排。无论是传统的地主拥有土地所有权还是农业合作化以后的集体拥有土地所有权，其共同点都是降低交易费用，有利于政府以较低的成本归集粮食。二者的区别在于，地主拥有土地所有权，本质上是私人拥有土地所有权，少部分地主剥削作为佃农的农户，为土地兼并埋下伏笔。集体拥有土地所有权，限制了土地的自由买卖，看似限制了农民所拥有的土地的财产权利，但也避免了农民失去土地的可能，使农民拥有稳定的基本生存保障，有利于维持社会稳定。

由此可见，地主拥有土地所有权，其合理性在于能够降低粮食归集的交易成本，仅此而已。一旦有了替代的粮食流通体系，就没有了存在的必要。集体拥有土地所有权，其合理性有两个：一是归集农产品的便利；二是防止土地兼并，维护农民的生存权利。现在，前者功能被市场化的农产品流通体系所取代，而后者的功能将随着经济的持续发展而不断强化。配合着农村集体经济组织改革、乡村振兴的不断推进，农民集体共同拥有土地所有权的土地制度，将是促进农民整体增收、带动城乡共同富裕的重要渠道。

五、土地制度变迁的未来展望

（一）从“三权分置”到“两权分离”

现阶段的“三权分置”改革，直接原因在于国家经济不断发展，城镇化和工业化要求人口从农业中转移出来。理论上，强调承包权是强化了农民对于土地财产权的认同，最大限度保障了离开土地的农民的基本生存权利，有利于社会稳定。但也正是由于亿万小农户承包权的存在，使得土地经营者在获取土地经营权时存在着较高的交易费用，甚至出现承包农民收回经营权的可能，因而现实中强调土地的承包权还有阻碍土地流转的可能。

但从长期来看，现有的大多数承包权人及其后代亲属逐渐进城生活是大趋势，农业收入对其重要性将大大下降。若干年后，随着现有承包权人陆续离世，其后代亲属则进城成为城市居民，事实上不可能再经营农业。同时，城市政府负担起进城农民的社会保障费用，土地对进城农民的社会保障的作用大大降低，进城农民将有可能和土地彻底脱离关系。这个过程是漫长的，也即习近平总书记所说的“历史耐心”。届时，困扰我国一千多年的人多地少基本国情将得到根本性改变。土地经营权流转给仍在从事农业的职业农民将成大趋势。

与此同时，农村集体的土地所有权将不断凸显。农村集体的土地现代农业的发展，需要依靠农业生产基础设施的升级与改造，这个过程中，农村集体经济组织将发挥重要的投资和协调功能。这就意味着，农村集体经济组织将通过农村经营性资产投资取得部分农业经营收益，获得财产性收入。该收入按照资产折股量化到每一个集体经济组织成员，从而做到集体内部的平均分配。土地承包权将可能被对应为集体经济组织成员权，和农村集体经济组织直接对接，不再和土地产生关系。这时，农民集体拥有所有权，职业农民拥有土地的经营权。职业农民通过规模化经营实现经营收益，集体经济组织凭借其经营性资产获得部分经营收益，然后按照集体内部成员的土地承包权进行该部分收益的二次分配，实现集体内部相对公平，强化对集体成员生活的保障。此时，农业生产的效率和农业经营收入分配的公平将得到较好的平衡。

现有的“三权分置”框架之下，农村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，职业化农民拥有土地经营权，土地经营者要想流转土地需要与拥有土地经营权的农民对接。未来，随着农村集体的土地所有权不断凸显，职业化农民若想获得土地经营权，将需要与村集体对接。农民的承包权将退出生产一线，退化为集体收益的分配权。土地制度将有可能从“三权分置”走向“两权分离”，土地制度变迁的历史出现螺旋式上升。

（二）从“两权分离”向集体统一经营过渡

集体统一经营之所以会制约农民生产积极性，究其原因是农业生产本身做不到类似于工业的标准化生产，由此导致集体统一经营这一更高级的生产关系与农业的生产力发展不适应。但是，这种不适应不是永恒的，随着农业自身生产力水平的不断发展，现有的生产关系也必将随着生产力的发展而作出调整。从现有的技术进步前沿来看，随着人工智能、大数据、云计算等农业信息化技术的普遍运用，智慧农业不断发展，农业经营效率将大为提高。这意味着农业的特殊性将逐步下降，农业生产力水平将大大提高。农业生产中诸如农民劳动时间配置低效、农业生产难以监督、农业经营要求灵活决策等问题，都将得到解决，农业将进化为与工业一样能够做到标准化生产的产业，制约集体统一经营应用于农业的桎梏将不复存在。

届时，智慧农业发展所需的基础设施投入进一步带动农村集体在经营中的话语权的提高；集体统一经营所带来的农业产业化、规模化经营效益进一步增加；集体统一经营的保障分配公平的优势将进一步凸显，集体统一经营在经营效率、分配公平性方面比“两权分离”的土地制度效果更好，因而农业有可能再次迎来集体统一经营的时代。