行政强制执行模式改进分析

王华伟

（齐鲁工业大学/山东省科学院 政法学院，山东 济南 250353）

基本建成法治国家、法治政府、法治社会已成为二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。科学配置行政强制执行权，强化对行政权力的制约和监督，是法治政府建设的重要保障措施，也是新时代法治国家建设的一项重要任务。加强研究和改进具有时代特色的行政强制执行模式，是国家法治建设和时代发展的新需求。

一、行政强制执行的权力性质与构造分析

（一）行政强制执行的权力性质之厘清

行政强制执行权到底是何种性质的权力？从概念种属关系上看，行政强制执行权的上位概念是执行权，解决了执行权的归属问题，自然也就解决了行政强制执行权的归属问题。

从国家权力的发展脉络来看，立法权、司法权、行政权之间的区别并不总是一清二楚，它们之间的界限也不是非黑即白[1]74。除了洛克外，几乎没有学者将执行权作为一项独立的国家权力单列出来。但国家权力的分工并非千篇一律、一成不变，而是立足于具体的国情和所处的时代，并根据国情需要和时代发展进行相应调整。例如洛克理论中的对外权，与英国所处的地理环境和特殊历史密切相关，孟德斯鸠的“三权分立”理论同样也是针对法国的国情进行设计的[2]，孙中山先生更是“内审中国之情势，外察世界之潮流”[3]，根据我国历史传统和具体国情，博采众家之长，创造性地提出立法权、司法权、行政权、监察权、考试权“五权分立”的学说。同理，在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度的前提下，我国国家权力的内涵也在进一步创新和发展，其外延包括立法权、行政权、司法权（审判权和检察权）、军事权、监察权这些基本的权力。也就是说，将执行权作为一项独立权力看待，理论上似乎并非绝对不可行。

但若从语义解释学的角度审视，执行权又不具有成为独立国家权力的天然之义。从执行的本源涵义观之，执行是将已有的决定、依据、义务落实到位之义。故而，执行属于派生概念，在其之前存在一个原生概念。易言之，执行有其“源”、有其“本”。这种“源”和“本”可以表现为立法机关所立的法律、行政机关所作的决定、司法机关所出的裁判、监察机关所定的措施等等。这些均需要通过特定的主体和程序落实到位予以完成，这就是执行的过程。

从权力的性质角度观之，执行与行政具有天然的亲近性。执行与行政一样，不涉及立法审议、司法判断、监察程序等内容，可以说执行的本质是一种行政性活动，执行工作具有明显的行政特性[4]。不过，执行又不能够等同于行政。执行有个前置性依据，系将已有依据、决定落实到位之义。但何为“行政”？迄今仍然众说纷纭，所以才有“行政只能描述，而不能界定”之说[5]。但至少有一点认识是一致的，行政是为处理事件而采取的具体措施，从其本源涵义观之，系通过行政决定执行法律之活动。“行政权的本质是执行法律，包括根据法律授权强制执行和作出行政行为。”[1]65尽管“行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力”[6]，但“行政”仍可以作为原生性概念和首发性行为存在，并由此产生一些派生的行为，如执行行为。同时，行政法意义上的行政，按照其发生的不同阶段，可以分为前期行政调查、中期作出行政决定、后期执行行政决定。“行政决定和后续的强制执行处于行政过程中的不同节点。”[7]行政决定和后续的强制执行，又称行政强制执行，是为执行行政决定所派生之活动，在这一点上执行不能与行政等同。但是，从执行本质属性来看，其是为强制实现行政决定内容而服务的[7]，属于上文提到的行政性执行权，是执行权的一种分类。这种行政性执行权的行使过程，“从其对象、内容以及手段上看，系与不对等地位之相对人在行政管理之具体事务上打交道，系以物理的机械的手段确保行政义务之实现，其实施过程体现了更多的物理强制力量，具有极强的行政属性”[8]。事实上，无论是行政机关负责执行还是法院负责强制执行，执行活动都具有明显的“确定性、主动性、命令性、服从性和强制性的行政化特点”[9]。因此，“无论从执行的形式，还是从执行的内容上，都应当把行政强制执行权界定为行政权”[10]。在这一点上可以说执行与行政的涵义是相通的，“执行权是行政权，要按行政权属来配置，同时针对执行难，进行重构”[9]。

（二）行政强制执行的权力构造分析

民事执行、刑事执行、行政诉讼执行与非诉行政执行，均属于带有司法性色彩的执行权。不过，从各自关系的角度审视，行政诉讼与民事诉讼关系更为密切。二者很多概念类似或原理存在相通之处。为此，我们重点分析民事执行权构造的理论和模式。

民事执行权的构造研究呈现出“百家争鸣”之状态，从“一权说”到“六权说”，最多可归纳为六种不同的权力构造模式[11]。民事执行权实际上由不同权力构造而成，其中执行裁决权和执行实施权是民事执行权的两种最主要构成部分。执行裁决权涉及的是执行过程中实体性和程序性问题的判断，具有居中裁断的司法性质。执行实施权涉及的是具体执行手段、措施的实现过程，具有纯行政的性质。二者本质上属于不同性质的权力，应按照权力分离原则由不同主体行使。“具有行政属性的执行机构只需要负责实施执行即可，与实施执行有关的其他权力如执行启动权、执行裁决权和执行监督权等司法权都不应该划进执行权的内容。”不过，就民事裁判执行而言，“现行法律将属于司法权的执行裁决权和属于行政权的执行实施权同时赋予法院，使得作为司法主体的法院同时具有不同性质的权力，混淆了法院属于司法机关的根本属性”[11]。尽管各地法院也开展了民事执行权改革的司法实践，但是民事执行权总体上仍停留在法院内部行使。因为，目前司法实践中的改革模式实际上可归纳为两种，“即执行机构内部分权模式和法院内部分权模式”[11]，这两种均属于深化内分的模式，受制于我国司法传统和体制机制的影响，这种“深化‘内分’而非彻底‘外分’获得了更多的支持”[12]。

综上观之，行政强制执行权与民事执行权同属于执行权范畴。从权力构造上看，行政强制执行过程中同样蕴含需要裁决判断的事项，也可以分为执行裁断权和执行实施权。正如学者指出，“行政强制执行权是由三部分下位阶权力组成的，即执行决定权、执行裁断权和执行实施权”[13]。从执行类型上看，我国行政强制执行权又分为行政机关自行强制执行权和申请法院非诉执行权。从执行权的可分原理审视，这两种类型的强制执行权均可以再分为执行裁断权和执行实施权。前者应由相对独立的机构或部门行使，后者应由相应的行政机构负责，方才符合权力分离和制约的基本法治原则。无论是行政机关自行强制执行还是行政非诉执行，至少应做到执行审查权与执行实施权的分离分立和监督制约。

二、行政强制执行模式的特点分析及效果考察

（一）我国行政强制执行模式的突出特点

《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发（2004）2号）曾将行政管理范围分为42类，行政行为种类分为27种。在这些行政管理领域之中需要强制执行的主要是课予相对人积极作为义务的行政行为。最典型的是“命令—强制—服从”侵益类行政行为，如行政处罚、强制、征收（用）等，均涉及到相对人不履行义务时的强制执行问题。对于“合意—协商”平等类行政行为，本不应涉及强制执行问题，但有时一方不履行合意的内容时，仍需要通过某种方式强制另一方履行，如行政裁决、行政协议。此外，对于“奖励—申请—指导”授益类行政行为，如行政奖励、许可、补偿、给付和指导等，这些行为是赋予相对人利益，通常不涉及行政强制执行的问题。对于“确认—登记—批准”即时类行政行为，如行政确认、登记、批准、受理和协助等，这些行为作出后，通常情况下法律效果即时生成，未课予相对人配合履行之义务，亦不涉及强制执行问题。

对于涉及强制执行的管理领域和行为类型的特点，具体又可从如下角度展开进一步分析。

一是强制执行权的主体配置情况。笔者在前期研究中对除了监察机关和乡政府之外的40项行政管理领域345部有关行政执行的法律规范进行了统计梳理①。从执行主体的结构分布看，明确规定申请法院执行的有73部79条（款），约占21%；明确规定行政机关执行的有46部74条（款），约占13%；明确规定可以同时申请人民法院和行政机关执行的有8部8条（款），约占2%；未规定执行主体的有218部，约占63%。未规定执行主体的，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下用简称《行政强制法》）的规定，行政机关不能自行负责强制执行，只能向法院申请强制执行，所以申请法院执行的数量实际上应为299部，是行政机关自行执行数量的6.5倍。这清晰地印证了应松年教授作出的经典判断，即我国实行的是“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外的基本制度”[14]。

二是强制执行权的管理领域。强制执行权在各行政管理领域的分布也不均衡。据统计，需要申请法院强制执行的事项，包揽了从土地房屋到交通运输、市容绿化、环境保护、卫生教育等40个行政管理领域。配置给行政机关的强制执行权，仅包括城乡（违建强拆）、卫生（重大疫情和动物防疫）、环保（水污染）、水利（防洪违建）、林业（补种树木）、消防和税务等7个行政管理领域。同时将强制执行权配置给法院和行政机关的，也仅包括税务、海关、经贸（商务）和水利（防汛）等4个行政管理领域[15]38。

三是强制执行权的行为类型。我国法律规范涉及需要强制执行的行为性质，以侵益类行政行为为主，平等类行政行为为辅。在具体类型上，又可以分为两大类四小类。两大类是财产类、行为类，四小类是罚款类、没收类、责令类、强制类。其中责令类又分为责令财物类和责令行为类，以后者居多，如责令主动新作为类，常见的有责令限期拆除、责令交出土地、责令房屋搬迁、责令恢复原状、责令改正等。又如责令停止原作为类，常见的有责令停止违法建设、责令停建关闭、责令停产停业整顿等。上述行政决定的类型大多数需要申请法院强制执行，只有极少数配置给行政机关执行，如城建领域强制拆除、消防领域停产停业停用停工罚和税务领域拍卖变卖等。

从上述分析可以看出，我国行政强制执行模式别具特点。突出表现在：司法机关是强制执行的绝对主体，在主体数量、分布领域、行为类型等方面均占据绝对的优势，行政机关仅是行使强制执行权的一个辅助主体。虽然我国是大陆法系国家，但我国并未采取大陆法系中行政机关执行为主的模式，尽管我国不是英美法系国家，但是采取了类似英美法系的司法机关为主模式。那么，这种模式是否符合行政强制执行权配置的权力属性和法理逻辑？这种模式真正的实施效果又当如何评判？

（二）当前行政强制执行模式的实施效果考察

总体来看，申请法院执行为主、行政机关执行为辅的模式，并不能完全满足新时代发展需要。其一，行政强制执行权属于行政权，应主要配置给行政主体为宜。司法机关专职司法权而非行政权，更不是行使大量行政强制执行权的主体。当前模式不符合强制执行的权力属性和法理逻辑。其二，行政管理涉及的范围和领域非常广泛，行政行为的种类也复杂多样，行政执法中需要强制执行的事项更是层出不穷，当前形成了一种法律规范与现实执法相脱节的现象，即法律规范未赋予大多数行政机关强制执行权，但在现实中这些行政机关又是最多涉及行政强制执行的主体。这会造成行政执法困难、执行效果滞后等诸多问题。其三，未达到预期的监督目的和未实现应有的功能。出于对行政权恣意、滥用、扩张的担心，《行政强制法》以及各个单行法未赋予大多数行政机关强制执行权。但是，从行政非诉执行的实践来看，司法机关对行政非诉案件的监督功能并未有效发挥出来。特别是涉及土地征收、房屋拆迁等疑难、复杂、重大的非诉行政案件，有的法院直接不予受理，有的生效裁定并未实际执行到位，成了一纸空文。

为更深入考察当前行政强制执行模式的实施效果，我们从行政机关自行执行和申请法院强制执行这两个角度进行更加细致的分析。

首先，从行政机关自行强制执行模式来看，由于本身案件数量比较少，执行程序法律保障都比较到位，行政机关有足够的人财物保证执行内容的实现（如税务、海关领域），通常这些并非强制执行的难点所在。尽管如此，行政机关自行执行的模式也存在一些新问题，特别是在城乡违建拆除领域问题比较突出。主要表现在：不具有法定资格的主体实施强制拆除的情况并未杜绝，违反法定程序拆除违建的行为依然存在，假借紧急避险为由行违法强拆之实也时有发生，违法强拆的赔偿范围、方式和价格差异较大。这些问题又进一步反映到最高人民法院的裁判中，如（2020）最高法行申 5250 号、（2019）最高法行申 2037 号、（2020）最高法行申3108号等。

其次，从申请法院强制执行模式来看，其又分为“裁执一体”和“裁执分离”两种模式。对于前者的弊端，学界认识比较一致，比如“案多人少、执行任务重、执行难度大，影响法院的公正形象”[16]，以及破坏了行政权、行政执法的统一性和完整性，混淆了司法与行政的功能，削弱了法院的裁判职能，缺乏违法执行的责任追究机制等[17]。鉴于学界研究较为全面和深入，笔者不再过多赘述。通过考察几年各地行政非诉审查的典型案例，我们发现后者出现的新问题愈加突出。主要表现在：“裁执分离”模式最后一公里的瓶颈尚未打通。例如行政机关不及时申请执行，不依法组织实施违反法定程序执行，以及执行手段不适当、超范围执行等情况时有发生，人民法院非诉审查的程序和标准需要进一步调整和细化，对裁执分离案件负责强制执行主体的确定还比较困难，负责执行主体应遵循的具体执行程序还有待完善，执行行为的救济方式和途径等还存在争议。总之，后者在程序启动、非诉审查、执行主体、执行程序、执行手段和执行救济等方面仍然存在较大问题，尚未形成一个法律化、制度化、成熟化的运作模式，实际运行机制仍待完善。

三、行政强制执行模式改进的法社会学分析

（一）法社会学视角下的行政强制执行权配置

法社会学认为，法律与社会有着与生俱来的渊源。一个国家的政治制度架构从来都会影响该国的法律，经济制度更是与法律有着与生俱来的关系[18]。法律要更多地回应社会现实的需要，回应型法应是我们这个时代的更高要求。我们在研究行政强制执行问题时，应注重发挥行政强制执行模式的社会功能和社会效益，将静态的权力配置逻辑转化为动态的权力运行机制。法社会学也强调要用中国实践法律社会学理论解决中国问题，研究行政强制执行权不能脱离中国社会的现实和土壤，“理论来源于实证，反过来又指导实证的开展”[19]。当今新情势之下，任何一种行政强制执行权的配置模式改进都需要强化其社会实证基础。

任何改革方案的设计应立足于我国法治发展的实际，不能脱离基本的法治传统和社会现实。基于此，对于我国行政强制执行长期存在的“双轨制”模式应予以必要的尊重，完全的行政机关强制执行模式或司法机关强制执行模式均不可取，不仅有违我国强制执行的传统，也脱离行政强制立法的实际，不符合社会现实的需求。这种行政机关和司法机关均可执行的“双轨制”模式，有着其内在的制度优势和法理逻辑，可以充分发挥行政力量和司法权力在行政强制执行中的优势，使得两种不同性质的权力协作配合相得益彰，共同促进行政强制执行目的之实现。与此同时，我们国家的“双轨制”模式也并不“孤单”，域外行政强制执行也有类似的做法。如法国结合本国国情，强制执行权采取综合配置方案。当事人不履行行政处理时，行政机关向刑事法院提出申请，法院以判决“行政刑罚”的方式，使当事人产生恐惧从而主动履行义务。既然冠以“刑罚”，行政刑罚执行时也适用刑事诉讼法的规定。这种刑事惩罚是行政决定执行中使用最广泛、最经常的惩罚[20]67。除了司法机关的行政刑罚外，行政机关也可以通过行政罚、代执行等方式确保行政决定义务履行到位。其中，行政罚与行政刑罚设置初衷相仿，均是希望当事人出于对制裁的恐惧而主动履行义务。只不过前者系由行政机关所采取，力度比后者也弱些。

当然，任何制度都不是完美无瑕的，“双轨制”模式也有很多值得改进的地方。笔者认为，其中一个非常关键的问题是，如何平衡行政机关自行执行和申请法院强制执行的比例问题。也就是说，我国当前以申请法院强制执行为主、以行政机关自行强制执行为辅的“主次模式”是否需要调整，以及采取何种标准进行调整。就调整的必要性问题，在上文行政强制执行模式实施效果考察部分已作了分析。就调整的标准性问题，属于技术改进路径范畴，笔者将在下文行政强制执行模式具体改进方案部分进行详尽的阐述。

（二）行政强制执行模式的情理与事理因素考量

“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。”[21]对于强制执行权力配置与运行机制，现有研究过多关注法律和制度层面的分析，从情理和事理的法社会学角度进行的分析和研究还存在一定不足。所谓情理，指的是法与情的关系，法的制定和实施要和基本的情理相结合，不能脱离正常民众的认知能力和水平。所谓事理，指的是法与事的关系，法的制定和实施要阐述清楚基本的客观事实，以事明理、解决纠纷。我国法治正逐步从形式法治向实质法治转型，“法律不是冰冷的”，从民众认知和现实需求的实质法治角度对强制执行权重新配置进行研究，具有必要性、可行性、科学性，也具有极强的现实针对意义。我国行政强制执行的模式改进，既要避免机械的理解和适用法律条文，更要讲清法理，讲明事理，讲透情理，更加符合我国国情。

从情理而言，行政强制执行的理念形塑和体制设计等，不应脱离社会公众的需求和认知，应当满足人民群众对美好法治生活的期待。“社会主要矛盾理论是马克思社会发展理论及其中国化的重要成果”[22]，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这为行政强制执行模式改进指明了一个新的方向。现有的执行模式下，有些行政机关强制执行中不履责不作为的情况仍有发生，如不及时作出行政决定、不及时申请法院执行、不及时组织实施行为。有些行政机关仍存在法律适用错误的情况，如应当适用甲法律却错误适用了乙法律、不应当适用甲法律而错误地适用甲法律等。除此之外，有些行政相对人也存在违法行为查处和执行的难题，如征地公告发布后，被征地农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建地上附着物和青苗，行政机关责令其自行拆除后逾期不拆除也不复议和诉讼的，需要申请法院强制执行，但法院往往又很难执行。上述情况表明，有些地方的行政资源、司法资源不够丰富，执行理念和执行模式创新度不够高，强制执行效果尚不尽人意，违法行为人也没有承担相应的违法后果，守法行为人的合法权益也未得到保障，行政强制执行中“人民日益增长的法治生活需要”与“不平衡不充分的发展”之间的矛盾还比较突出。满足人民群众日益增长的美好法治生活的需要，这就是最基本的情理，也是实质法治主义在行政强制执行领域最基本的要求，应当在行政强制执行模式改进时予以重点关注。

从事理来看，行政强制执行应做到事实清楚证据充分，而且具有可实施性、符合比例性。行政强制执行其实也是定分止争、实质性化解矛盾纠纷的过程。比如在行政非诉案件的审查和执行过程中，同样也涉及行政决定的实体性和程序性方面的审查。实体性审查包括申请法院强制执行的行政决定的事实证据、权限依据等内容，程序性审查包括是否履行了法定行政程序，如征收决定是否对被征收人履行了告知权、听证权以及知情权。随着行政强制执行案件类型的多样化和执行难度的增加，上述实体性和程序性审查模式也需要进一步改进和创新，以更好地确保行政强制执行的基础牢固、扎实可靠。这就是最基本的“事”，通过清楚、可靠、牢固的“事”，向被执行人阐述最基本的“理”，实现执行的案结事了。至于说“理”，还有一个重要的方面就是要具有可实施性和符合比例性。软法理论为行政执行争议的实质性化解提供了新的解决视角。随着现代民主政治和自由市场经济的发展，“萝卜加大棒”式的强制、命令类的国家—控制管理模式逐渐式微，崇尚开放、参与、竞争、合作和共赢的公共治理模式日益勃兴。在现代行政强制执行模式中，单一型的执行理念和手段已经难以满足执行发展的需要，需要严格遵守强制执行的比例原则，增强执行措施的可适性。比如在某些场域，比之单纯强制、命令性手段，公告、司法建议等柔性措施往往可以产生意想不到的实际效果，有利于行政争议的实质性解决。

四、我国行政强制执行模式的具体改进方案

我国行政强制执行模式的改进，“必须确立权力运行的规程，确定不同权力归属，划清权力边界，厘清权力清单”[23]。这需要从宏观角度对强制执行的主体作出界分，即对现有行政管理领域中涉及强制执行的行政决定类型进行梳理，明确哪些类型行政决定可以由行政机关或者人民法院执行，在梳理完成之后，根据一定的标准对现有强制执行主体的法律规范进行相应的调整。一个总体的原则就是，尽量减少申请法院执行的行政决定类型，努力扩大行政机关自行执行的类型，在总量上使二者做到一种动态的、合理的、相对的平衡。

（一）行政机关自行强制执行的改进方案

首先，明确行政机关自行强制执行的授权标准。笔者认为可以遵循两个标准：一是密切联系标准。对于行政性、技术性、专业性、即时性的没收类和责令类行政决定，与行政活动的联系较为密切，由法院强制执行会滞后，划分给行政机关强制执行为宜。特别是应对公共卫生安全等各种突发重大事件时，如果行政机关不对某些违法行为及时采取措施将会造成公共利益难以弥补的损害，此时法律应明确赋予其自行执行行政决定的权力。如没收非法物品或设施、没收药品器械、没收渔具渔船渔获物，责令停止违法建设、责令停产停业整顿、责令停止试验、责令停止飞行等。二是重要性标准。对于事关国家集体重大公共利益、对行政相对人人身和财产合法权益有重大影响以及不需要立即强制实现其内容的行政决定，行政机关可以申请法院强制执行，由法院负责审查行政决定的合法性，以体现对行政的监督制约。如责令限期拆除、责令交出土地、责令房屋搬迁、强行拆除设施、强制拆解渔船等。

其次，作出决定主体与强制执行主体“内部分离”。行政机关自行执行的案件，执行主体自然是行政机关，这里是否还有必要实行彻底的外部分离呢？即由作出原行政决定机关之外的其他行政机关执行。笔者认为多数行政决定的执行交由原行政机关执行即可，一方面其熟悉行政决定的相关情况，具有执行的动力，利于执行工作的开展；另一方面可通过加强内部的行政监督以及外部的司法监督等形式，实现与彻底外部分离相同的监督效果。“当然，扩大行政机关的强制执行范围并非让行政权失去控制，因此权力的内部配置便尤为重要，要充分加强行政机关内部权力制衡。”[24]随着行政执法规范化的深入开展，即使由作出原行政决定的机关执行，也应在内部设立独立的、专门的负责强制执行的机构，并且遵循调查人员、审核人员、执行人员的内部职能分离原则，以实现不同权力的监督制约。

再次，针对行政机关强制执行实践中存在的突出问题，还需要在执行程序效率性、执行手段柔性化、监督方式多样化等方面进行相应的完善。行政强制法对行政机关自行强制执行的程序已经作出了较为完整的规范，行政强制执行权重新配置之后，新授权的行政机关负责强制执行时，理应严格遵守《行政强制法》的程序规定，确保执行程序的规范。当然，在执行手段方面，粗暴野蛮强硬的执行手段往往达不到应有的效果，甚至还会激化本已紧张的社会矛盾。平和、理性、柔性的执行手段往往能起到“四两拨千斤”的效果，行政机关在强制执行的过程中更应注意采取和创新柔性的执行方式。此外，加强监督应成为保障行政机关自行执行公正的最后一道防线。行政系统内部的复议监督和外部司法机关的诉讼监督、检察监督相互配合与协作，创新具体的监督手段，应成为监督行政强制执行运行的新常态。

（二）推进创新行政非诉执行的“裁执分离”模式

近年来，学界和实务界对“裁执分离”模式的研究和探索不断深入。所谓“裁执分离”，指的是行政机关向人民法院提出行政非诉执行的申请后，法院只负责行政非诉案件的司法审查工作，经审查行政决定合法，裁定准予执行的，一般交由行政机关负责组织实施和强制执行，法院不再负责具体的执行工作，即实现司法裁断与强制执行的分离[15]67。司法权与行政权的性质、属性、分工之不同，以及职能分离、正当程序等实质法治主义原理，为裁执分离提供了坚实的理论支撑[15]141。笔者主张，应在现有基础上全面构建和深化“裁执分离”的审查和执行模式。亦即，在案件范围、行为类型、审查程序、执行主体和救济监督等方面，实现全方位的权力分离与监督制约。

首先，当前适用“裁执分离”模式的案件范围，各地集中在土地征收及房屋拆迁类行政非诉执行案件方面。对于罚款等涉及金钱给付义务的以及具有人身专属的案件，不适用裁执分离。笔者主张裁执分离可适用于所有行政决定的类型，不论是财产类行政决定还是行为类行政决定，申请法院强制执行时均可适用裁执分离模式。主要理由在于，财产类行政决定与行为类行政决定在性质上并没有什么不同，均属于行政决定和行政权行使范畴。换言之，在作出的前阶段二者均属行政决定，在执行的后阶段均属行政事务之执行，即使经过法院非诉审查，执行的依据依然是原行政决定。因为法院对行政决定审查后只是作出准予或不准予执行的裁定，并未对原行政决定作出改变、撤销、变更或确认违法等判决，亦即并未改变行政决定的内容、性质和效力。既如此，财产类行政决定与行为类行政决定均可适用裁执分离模式。

其次，“裁执分离”案件的审查程序涉及两个主要问题。一是法院采取什么样的审查方式，二是法院适用什么样的审查标准。就审查方式而言，传统单一的书面方式已不能满足日益复杂的案件审查需要，可以根据案件繁简和难易程度不同，灵活采用书面审查、当面调查、听证质证等方式进行。这里能否引用英美执行诉讼的方式进行审查呢？笔者对此持否定态度。因为相对人在法定诉讼期限内不提起诉讼就意味着放弃了诉讼抗辩的权利，诉讼期限一过，相对人的诉权就不能再行使，自然也不能在行政非诉程序中以诉讼的形式再次启动相对人的诉讼抗辩权。再者，行政非诉审查的独有特征是“非诉性”和“效率性”，采用“诉讼审查”程序不仅会丧失非诉审查的特性导致该项特色制度消失，还会使得行政决定非诉审查和强制执行效率降低。

就审查标准而言，当前采取的是“重大明显违法”审查标准，即明显不具有行政主体资格、明显缺乏事实根据、法律法规依据，以及其他明显违法并损害相对人合法权益的情况。这是一种最基础、最明显的审查标准，即使具有一般法治常识的人也能够对此作出判断。裁执分离案件的审查首先应遵循这一基本标准，同时也要根据具体案件适时进行调整。对于那些“尚不明显的违法”以及“明显不合理的”行为也应予以关注。因为有的“理”被“法”规定或者确认，这样的“理”就具备了法的形式[25]。例如，明显不当被《行政诉讼法》第七十条第（六）项所确认，比例原则被《行政强制法》第五条所确认，信赖保护被《行政许可法》第八条所确认，行政主体违反这样的“理”即属违“法”，显然法院不能裁定准予执行。除此之外，违反没有被“法”（程序法或实体法）所确认的“理”，从实质法治主义的角度观之，为实现公益维护与合法私益保障之目的，仍有非诉监督的必要所在，以减少后续执行的风险。

再次，执行主体是“裁执分离”案件最需要关注和解决的问题。笔者认为可以根据不同的行政决定内容、案件事实、地域情况等确定不同的执行主体。具体而言，一是罚款类行政决定内容明确、易于执行，可以借鉴我国台湾地区的经验⑥，交由司法行政机关专门的执行处负责执行。其中，执行处的工作人员可直接从法院的执行局中转隶。二是行为类行政决定内容多样，较为复杂，法院与当地党委、政府协商一致后可确定具体执行主体，如作出决定的原行政机关、专门的行政执行局、地方人民政府等均可。其中，对于一些较为简单的、易于执行的行为类决定，可以交由作出行政决定的原行政机关，具体理由可参见上文行政机关自行执行的主体确定问题。对于一些案情复杂、难度较大、影响重大的执行，“如果国家不投入足够的公共资源，很难会有其他行政部门愿意接收强制执行这一‘烫手番薯’”[12]，故而可以交由专门成立的行政执行局或者地方人民政府负责。这里尤其注意的是，为更好地实现执行的目的，法院要与当地党委、政府充分协商后，方可裁定具体的执行主体，避免法院单方面指定，行政机关不配合的情况发生。

又次，在强制执行程序方面，法院裁定给行政机关执行的，该行政决定强制执行的过程就回归为一种行政性活动，不再属于司法活动。既然属于行政性执行，理应参照《行政强制法》有关行政机关自行执行的程序规定，如陈述申辩、作出强制执行决定、中止执行、终结执行、执行和解等。不过，这里需要特别指出的是催告和公告程序可以省略。因为行政机关提出非诉行政执行申请前，已经依照《行政强制法》第五十四条规定履行了催告程序，若未履行该程序法院将不予受理。公告程序同样如此，公告的目的在于告知当事人即将履行的事项，行政非诉执行前的催告、法院的非诉审查程序，可以充分保障相对人的知情权、异议权等相应权利。故而，在裁执分离案件强制执行过程中，负责具体执行的行政主体就没必要再履行一遍催告和公告程序，否则会造成执行程序的过度繁琐和浪费。

最后，在执行救济和监督方面，如果行政机关存在超范围执行、执行对象错误、违反法定程序等情形，被执行人可以通过复议或诉讼等方式寻求救济。但是，如果被执行人对作为执行依据的生效行政决定不服，由于其在法定期限内放弃了复议和诉讼权利，加之又经过了法院的非诉审查，就不能再次对该决定提起复议或诉讼。同理，行政机关向法院提出行政非诉执行的申请行为，也不具有可诉性。但是，如果行政机关怠于提起行政非诉执行申请，则属于不依法履责行为，利害关系人可提出履责之诉，检察机关也可以对其进行监督。对于裁执分离案件的监督方面，当前检察机关开展了行政非诉执行检察监督的司法实践，这是一种很有效的监督方式。笔者认为在监督体制构建层面可以采取“一点”+“两翼”的“分层监督模式”，其中对法院行政非诉案件审查的监督是核心点，前期非诉申请和后续强制执行的监督是两翼和两个延伸点。具体而言，可以从实体与程序两个维度进行全面构建。前者包括监督主体、监督对象、监督范围、监督标准和监督方式等，后者包括启动方式、线索来源、监督程序和监督救济等，这两个维度有机结合可以共同推进行政非诉执行检察监督模式的完善。

结 语

新时期完善具有中国特色的行政强制执行模式，需要根据行政义务实现之特性，在宏观上对我国行政执行的种类进行梳理和重新构造，使行政机关自行执行与申请人民法院执行的在案件数量、适用范围、结构比例上做到均衡合理，同时立法部门应当与政府部门、人民法院协同共进、顺势而为，不断改进和完善行政强制执行的法律法规。唯有此，方可将行政执行的制度优势转化为治理效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的努力和贡献。

注 释：

①包括公安、资源、城建、计生、工商、商标、质检、卫生、食药、农业、物价、环保、交通、信息电讯、邮政、专利、新闻出版、税务、金融、外汇、海关、财政、劳动社会保障、审计、内外贸、水利、旅游、烟草专卖、司法行政、民政、教育、文化、广电、统计、电力、国资等40项行政管理领域。另外，有些法律同时存在法院、行政机关或者二者均可执行的条款和没有规定执行主体的条款，故部分法律存在重复统计。

②我国台湾地区现行“行政执行法”第4条：“行政执行，由原处分机关或该管行政机关为之。但公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送法务部行政执行署所属行政执行处执行之。”