网格化社会治理的结构特征、运行逻辑及效用边界

姜裕富

(中共衢州市委党校，浙江衢州 324002)

一、问题提出与文献回顾

作为乡村振兴基础的有效治理，在推进国家治理体系和治理能力现代化的目标下，早已成为学术界关注的话题。就基层治理而言，学术界从不同视角提出了许多分析框架，如运动式治理、项目化治理、整体性治理等，有效地推进了基层治理研究的深入。

相关研究表明，当学界和政界在谈及基层治理的议题时，很少关注“基层”的真正含义。在国家提出社会治理重心下沉并将各种资源也下沉到基层社会之后，国家主导的基层治理与村民自治如何协调、村民自治的主体与基层治理的主体的关系等问题都需要对“基层是什么”作出回答。许多研究已经关注到这个问题，认为村民自治组织已经不是一个有效的治理组织或治理单元，并提出了“微治理”“网格化管理”等概念，试图回到“基层”逻辑[1]来重构基层治理单元。社会治理的“基本单元”已不限于学术界的探讨，2018年的中央一号文件和中央发布的《乡村振兴战略规划(2018—2022)》都提出了“基本单元”命题。基本单元意指构成物质的最小的独立的单位，具备三个基本特征：一是独立存在的，二是最小的，三是系统的。作为一个社会治理的基本单元，指的是能够承担起社会治理功能的、独立运行的、最基本的社会系统。许多研究证实了村民自治的治理效果不明显，在实践中村民自治逐渐沦为形式化的选举过程[2]，而选举后的治理却被弱化、虚化[3]。自然村所具有的利益相关、地域相近、文化相连、群众自愿等特性使自然村或者村民小组更适宜于自治[4]。村民自治重心下沉能够借助自然村等熟人社会单元化解农村公共产品供给中的“搭便车”行为[5]。一些学者甚至将村民小组继续划分为更细致的网格，再通过网格来实现治理目标，这就是“微治理”。通过微治理，可以弥补村居作为初级治理单元所存在的不足[6]，或应对基层政权“内卷化”[7]。

何为“微治理”，一般都是从治理组织体系及功能上来理解，也可以从治理技术上将“微治理”解释为细微、精细化治理，即通过微结构、微机制、微项目、微参与等来实现基层社会的差异化治理和精细化治理[8]，或者通过对基层治理系统运行的内生机理要素的协调，也能实现微治理目标[9]。这类研究认为城乡社区治理关键在于构建打通上下浮动的“毛细血管”，实现真正意义上的无缝隙运作，是继“无缝隙政府”模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破[10]。特别是治理中“小事”的公共参与机制和“微行动”机制，能从中培育出“微单元”组织，由社区内无数的小规模组织促成大集体的生产以及城乡社区居民的参与意识、参与能力、合作协商能力的提升[11]。

从组织或治理技术层面的“微治理”研究，将治理单元从行政村下沉到自然村或村民小组，再推进到以村民小组为基础划分的数个网格，以网格为单元，对村民提供服务或完成村级公共事务的需要，实现村级治理的目标，这就是网格化管理和网格化治理。网格成为一个最基本治理单元的时候，网格化治理与微治理就是同等意义上概念。自2013年十八届三中全会报告中提出了网格化管理目标以来，以网格为单元的城乡服务和基层治理研究成为一个重要学术议题。本文将延续基层逻辑，研究网格化管理是怎样形成的、基层有效治理单元究竟是如何落在了网格上、网格能否成为一个有效的治理单元等问题，进而探讨网格化治理的结构特征、运行逻辑、效用边界等问题。

二、网格化社会治理的结构特征

总体上来看，微治理存在三种可能：一是从性质上看，相对于大而言，微治理指的是对影响力较小的事务的治理；二是从系统论上看，相对于整体而言，微治理指的是对部分事务的治理，指的是构成整体的小事务、小环节的治理；三是从层级上看，相对于上级而言，微治理指的是最基层组织的治理，即原本村民自治组织的部分功能下放到网格组织，由网格组织实际承担着部分基层治理职能。网格化管理作为微治理的表现形式，大多是从组织角度而言的，把网格视为微治理的一种组织形式。网格原本是用来解决计算机、电力、城市供水等技术领域问题的，将一个区域按照一定原则划分为不同网格，便于查找、解决、防范运行中的技术问题。2004年北京市率先将这种理念运用到城市管理中，2010年浙江舟山提出“网格化管理，组团式服务”将网格化管理提升到网格化治理，2013年十八届三中全会将其上升为国家政策，在全国推广网格化治理。从网格到网格化管理，再到网格化治理，反映了基层治理中对“基层”认识逐渐深入的过程。

(一)从网格到网格化管理

国家通过对治理对象进行一定信息编码，根据信息收集、编制途径将权力触角延伸到基层社会。信息能力决定了国家治理的深度和边界[12]。从中国政治史上看，中央集权下对基层社会的控制，实现攫取资源和维持秩序的双重目标，都依赖对基层信息的有效掌控。受当时信息侦查、传递、监控的局限，将信息与家户或田地捆绑起来是一种有效的途径。井田制、保甲制、编户齐民等制度均出于这种目的，但家户与田地变动的信息无法及时跟踪，这些制度最终成为基层社会沉重的负担，这也反映了传统社会中国家统治的局限性。

到了互联网时代，这种编户齐民的方式在电子网络中得到广泛应用。把“互联网+”运用到社会治理的实践中，形成了网格化社会管理，依靠信息技术为支撑，坚持管理与服务并重，以社会化、法治化、人本化为管理原则，从社会管理的目的、内容、方式、手段、路径、格局改变了改革开放以后国家政权上浮带来的基础社会管理效能下降的趋势，再次将国家权力融入基层社会，实现国家对基层社会管理的目标。

以国家为中心的基层管理，总会面临国家权力控制的极限，最后导致基层组织的“内卷化”。网格化管理本质上一种行政主导模式，在其诞生之际，传统社会中乡土意识已经淡化，内聚机制基本消散，试图通过自上而下的控制总是存在与基层权益诉求上的张力。从长远来看，网格化社区管理只是社区治理模式演进进程中采取的过渡模式，随着公民社会的成长和居民参与的活跃，它将为政府与居民合作共治的复合治理模式所取代[13]。

(二)从网格化管理到网格化治理

行政主导下的网格化管理将科层制的一些弊端也带到了基层社会，造成了基层民主自治的困境。从组织层次上看，国家权力无法延伸的末端就是基层。自古就有“皇权不下县”，县以下组织就是基层组织，县级以下事务只要不涉及皇权问题皆有自治可能。在压力型体制下，“悬浮”的基层政府被维稳任务所困扰，要把各种指标向下传导，可自治组织又无法承担任务。改造自治组织为压力的承受者成为基层政府的目标，必须在以行政村为网格单元的基础上建立更有效的网格来承接维稳重任，建立更有效的信息传导机制，及时传送基层社会矛盾信息，消除矛盾于萌芽状态。已建成的以村民小组为中心的服务网格，在功能上必须向治理网格延伸。

网格化管理“实际是根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理”[14]。基层社会的网格化管理本质特征表现为管控思维和维稳主导，网格化治理超越了网格化管理，网格化管理存在无法及时回应群众需求、动员群众参与、发挥群众组织力量等问题，网格化管理必须向网格化治理升级。网格化治理作为一种新型的基层治理模式，一方面影响和构造新的社会治理方式，另一方面也对政府治理如何回应基层需要的能力提出了挑战，网格化治理成为国家治理、基层社会、政府行动的一个新机制。

从网格化管理转向网络化治理，达成了乡村社会新的社会整合[15]。网格化管理某种程度上切断了基层政府和自治组织与群众之间的联系，县级以上政府及部门通过网格与群众之间建立直接的联系渠道，可以跳过乡镇层级直接把资源落实到网格上；同时也掐断了县与乡镇之间的责任机制，导致被乡镇忽视的网格公共管理与公共服务无法得到及时有效的维护和协调。网格化治理看到了行政权力与村社利益诉求差异的事实，从提升村社服务为突破口，确立网格化治理的边界，鼓励村社的自主性建设，培育不同村社组织，构建不同主体之间的协同治理机制。网格化社会治理改变了国家在基层的治理思维，使得生活区域、产权单位、治理单元一体化的网格成为真正意义上的基层治理。

(三)网格化社会治理的特征

作为基层社会治理基础的网格化治理，因为其契合了分散的基层社会对利益保护、组织参与、情感交流等方面的需求，从而具有积极的作用。但在网格划分和网格运行中，由于网格主体、权限、资源、手段等方面存在一定的缺陷，网格化治理效能难以达到预期的目标。

1.治理主体形成的非自发性

理论上讲，网格的形成是高度自发性的。而现阶段网格形成是非自发、非自主的，这是因为网格并非是真实的自治主体，而是在自治组织下的内部空间再划分，网格的划分是行政命令的结果。村民小组大多由历史上的一个生产小队组成，一定的集体记忆使得内部融合性较强。有的网格与村民小组重合，一个村民小组即为一个网格，原来的村小组长就是网格员，这类网格治理就比较有效；有的村民小组与网格划分不一致，一个村民小组分散在不同网格或一个网格包含了几个村民小组，不同村民小组之间的复杂关系会影响到网格治理的效果。

2.治理范围的非自决性

在有村(社)自治组织的前提下，大量的自治事务在村(社)组织中实现，而网格化治理事务大多是一些日常生活中琐碎事务，即所谓对“微事务”的治理。因为村级事务中的许多事项涉及面较广、影响较大，这些需要基层政府全面介入的“高权行为”不宜在网格中实施，网格化治理的主要是以服务为中心的“低权行为”实现，从而在治理范围上呈现非自决性的特征。

3.治理资源的非自给性

作为一种社会治理主体，必然需要活动经费、人员、组织、技术等要素支撑，而网格中生存资源需要政府部门和村(社)自治组织的提供。受资源的约束，网格化治理大多只能完成资源提供者交办的项目以获取生存资源，自治性色彩不浓。

4.治理手段的非强制性

网格的主要工作是服务，具体表现在宣传党和国家的法律政策、收集传送各类信息、协调处理各类纠纷、代办各类事项、开展民主协商等活动，这些活动大多远离公共权力的运作，只能依靠说服、自愿、引导、合作等方式来实现，网格化治理过程体现了非强制性的特征，只能在细微服务中实现认同与秩序的目标。

5.网格化治理权威来自于精细化的服务

基层社会治理中权威一般来自三种形式：第一种是上级组织赋予的权威。党和国家机关依靠对资源的掌控而对基层治理绝对的控制，各种信息传达、舆情研判、政策制定、监督考核等集中在上级党政领导手中，自治组织成为执行机构而被赋予相应的权威。第二种是自治中内生的权威。高度自治的组织，在其权限内能自主决定公共事务，对村域内的服务项目、资源来源、日常管理等事务拥有高度的自决权，因而获得村民的认同。第三种是在与政府合作治理中获得权威。在服务型政府取向下，精细化服务要求对基层信息的精准掌握和对服务过程的精准把控，而基层组织的行政化无法配合基层政府完成任务，网格组织填补了基层组织虚化、弱化后的空缺，许多事务基层政府和自治组织都需要依靠网格单元的合作才能完成。显然，第一种模式已被抛弃，第二种模式属于理想化类型，第三种模式是现实选择。网格化管理正是在自治组织功能弱化后才得以迅速发展的，但受重控制轻服务惯性思维的影响，致使网格化管理效用受到限制。在网格精细化服务中，网格单元功能得到发挥，在资源整合、社会控制和权威重构中实现了从网格化管理到网格化治理的飞跃。

三、网格化社会治理的运行逻辑

基层社会中的各种矛盾需要社会管理体制的创新。从2007年浙江舟山市进行“网格化管理、组团式服务”开始，经过10年的探索，浙江衢州市率先制定了《衢州市城乡网格化服务管理条例》，这是全国第一部关于网格化管理的地方性法规，标志着网格化治理方式正式成为通过法律规范的社会治理方式，对于推动社会治理法治化具有重要意义。

(一)基层治理网格化建设的规范化要求

基层社会治理网格化是旨在克服基层政府社会调控能力不足、社会组织整合能力不足、基层社会居民参与不足等因素而兴起的，某种程度上契合了基层社会治理的需要。网格化治理成功运行的条件是科学的网格划分、网格组织架构、网格党建、资源保障等要素统一协调。从各地实践来看，网格建设规范的标准化操作体系包括如下几个方面要求。

1.网格划分

按照属地性、整体性、适度性、覆盖性原则划分网格，农村原则上以自然村落、片组等划分单元；城市社区原则上以居民小区、路街或楼宇等划分单元。划分网格要因地制宜、分门别类，切忌“一刀切”。网格划分要考虑到管理成本，在行政村下划分网格时，根据实际情况，可以一村一格。鼓励各地结合实际，可以在学校、医院、专业市场、园区等地设立专属网格。网格大小也由实际而定，但要确保每一寸土地有人管、每件事情有人做。

2.网格组织架构

每个网格必须由村(社)“两委”班子成员任网格长，党组织书记一般不宜兼任网格长；从“两委”成员、专职社区工作者或优秀党员骨干中选任专职网格员，重点网格可以设立多个专职网格员；每个网格可以选任一个或多个兼职网格员；驻村干部或其他联系村社的干部担任网格指导员，原则上“一格一指导员”，人手不够时也可以兼任2个网格。

3.网格党建

每个网格上必须成立党的组织，网格党支部书记或党小组组长原则上由网格长担任，网格长非党员的也可以由其他党员骨干担任。网格支部必须符合有议事场所、鲜明标示、必备设施、制度规范、工作经费等条件，党的活动必须与网格治理融合在一起，防止出现党建与治理“两张皮”现象。

4.资源保障

网格是党和政府与群众连接点，各种资源都必须通过一定渠道集聚在网格中，组织、人才、技术、资金、政策等优势转化为网格化治理效能是考核网格工作成效的标准。始创于衢州的“周二无会日”制度要求，每个周二各级组织不得举办会议，所有联村干部下沉到网格，会诊乡村治理中的难题，真正实现资源下沉、治理下沉的目标。网格化治理需要经费的保障，也需要科技支撑，同时也要规范网格事务准入制，必须在网格事务清单范围内督考，防止加大基层负担。

(二)网格化社会治理的不同模式

基层社会是一个利益、道德、情感多种因素共存的生活共同体，作为一个治理单元，国家权力必须与基层社会团结因素有机地结合起来，才能形成有效的治理机制。我国传统社会里，皇权与基层自治有机的结合，既满足了自治的需要，又实现了国家对基层资源汲取、社会稳定的目标。基层社会治理要实现回到基层、走向有效治理双重目标，从利益的视角构建起网格化治理机制是可行的选择。从各地农村网格化治理实践来看，网格与利益的结合方式与治理效果密切相关。

1.产权单位与治理网格相结合

如果以村民小组为单位来划分网格，因为村民小组即产权单位，则产权单位与治理网格相一致带来了村民对公共事务高度参与，共同利益带来了有效治理。如果网格划分割裂了村民小组，不易形成共同利益，则治理成本较高。

2.治理单元与治理网格相结合

当治理单元与治理网格一致时，治理效果最佳。当前治理单元一般是行政村为单位的，而网格划分只有在特殊情况下才是一村一网格。以网格化治理的要求，行政村并不是最佳治理单元。如果以网格为治理单元，则网格化治理才有可能。

3.传统村落与治理网格相结合

传统村落可能是一个村民小组，也可能是一个行政村。如果是一个传统村落即为一个治理网格，则可取得最佳治理效果。村民之间的认同度较高，公共道德与习俗在治理中的作用明显，通过村落里“长老型”人物的说服教化就可以维系村庄秩序。

4.精英主导与治理网格相结合

在普遍的村庄合并情况下，中心村模式不断出现，网格化管理大多是指这类行政村的。合并后的行政村大多是以活跃在乡村经济与社会领域的精英主导下的治理模式，精英们在村庄利益中拥有绝对的主导权，如何促使精英在处理利益冲突时保持中立地位、监督精英公平公正行使村庄公共权力，必须依靠制度的力量。从精英的来源可分细为“国家任命型”和“能人型”两类：前者是通过组织程序任命但村民在决定人选时并无多大的发言权，其权威大多建立在权力基础上，依靠命令方式来运作；后者大多是村庄内生的，依靠个人经济能力和道德影响村民选举而上任的，大多通过利益引导方式来维系治理。从一般实践来看，后者治理效果高于前者[16]，网格化治理效果与村庄经营有必然的联系。

(三)网格化社会治理的功能

网格化治理克服了网格化管理方式带来的各种弊端，回到了基层治理逻辑轨道上，极大地发挥了基层治理的效能。

1.奠定了基层社会治理的基础

以行政村为自治单元带来的根本性问题在于行政与自治的分离，行政村的工作重心在完成基层政府交办的各种事项，一定程度上脱离了基层自治的需求。以网格为单元的自治，把以往群众个体化的参与转向了以网格组织化的参与，将分散的个体利益表达转化为有组织的集体行动，有助于群众利益需求的实现。网格化治理消除国家权力下沉基层社会的各种障碍，沿着层级体系渗透到网格中，与群众的需求相契合，使得基层治理有了扎实的组织基础。

2.强化了党建引领下的社会治理

无论基层社会如何变迁，党的领导是一个不可改变的原则。基层社会治理中坚持党的领导，不只是政治、思想、组织上的领导，更是服务群众的具体事务中的领导。网格化治理把党建与群众工作相结合，创新了党建工作的新载体。基层党组织充分利用组织优势，将下沉到网格的政策、人才、资金、项目等资源与基层党组织建设融合起来，发挥党员干部在治理中的引领功能，极大地提高了治理效能。实践中，基层党组织通过项目支部、党员突击队、党员联村联户等方式，完善资源整合机制，使各种资源集中在村民服务之中，提升了治理效益。

3.促进了基层社会的有效治理

2018年中央一号文件中特别指出，推动乡村自治重心下移是为了尽可能地将管理、服务及资源下放到最基层。网格中的日常生活琐碎事务需要一个低成本的信息甄别、监督、合作机制，网格化治理主要依靠情感、道德机制和利益引导来动员，提高治理效益。网格化管理在管控思维下，依靠科层制的组织体系和行政命令手段推动工作，而网格化治理在向基层分权共治的理念下，赋予网格主体一定的自治权，在信任合作的基础上形成伙伴关系，在服务中实现多元化的治理。

4.实现了技术优势向治理效能的转化

信息化时代对社会治理的观念、主体、组织、制度等方面造成了很大的影响，通过信息技术促成了公共行政理念的产生、公务员制度的创新、治理组织的扁平化网络化发展、控制性的权力结构向参与性的权力结构转变等等，一系列以信息技术为媒介，融合不同社会主体、利益诉求于网格之中，实现治理目标。

5.巩固了党的执政基础

网格化治理重建了县级以上政府及部门与群众之间的直接联系渠道，可以跳过乡镇层级直接把资源落实到网格上，减少了资源下沉的层级，提高资源使用效益，也便于从县级层面上对村级治理的调控。网格化治理打破了网格化管理中的条块分割的局面，将所有活跃在网格内的主体整合为一个有效的治理组织，为网格内的个体创造充分的知情和参与的机会，从而有效地提升了群众对政权、政党、政策的认同，夯实了党的执政基础。

四、网格化社会治理的效用边界

农业税取消以后，乡村的自治组织与分散个体之间的关系出现了“悬浮”状态，乡村组织承接基层政府转移的工作越来越多，却与群众的距离越来越远。网格化治理虽然未从根本上触及现有行政体制，但也形成一套信息掌控、问题解决和需求回应的行动机制，重建基层治理结构，是行政权力及资源向基层下沉并实现全方位管理的精细装置[17]。如果能克服行政化治理的弊端，网格化治理模式必然是适应我国基层社会治理需要的新机制。

(一)网格化治理的局限

通过网格化的治理是基层社会治理的一种创新形式，有效地解决了基层群众参与、治理效果等问题，在实践中也存在各种问题。主要原因是网格很大程度上成为政府部门向基层延伸的触须，部门官僚化、碎片化弊端仍然会借助这个通道也深深影响网格管理中。具体表现在：

1.网格化治理主体身份

在村民委员会组织法中，村民委员会和村民小组都是法定的治理主体。法律规定，凡属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，需由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。村民小组的小组长需由村民小组会议推选。实践中网格划分并非与村民小组重合，往往是根据村务管理的需要而划分，网格组织架构具有浓厚的行政色彩，因没有合法的身份而产生了网格组织内没有表意机构、缺乏监督机构、非自治的运作等问题。行政化主体取代法定主体，引发了网格化治理主体的合法性问题。

2.基层政府与自治组织的衔接与互动

实践中的网格化治理事务大多是承接基层政府或县级政府有关部门的事务，避开了村级自治组织直接将各种资源延伸到网格中。非常容易将基层政府治理中的各种治理弊端和压力传导到网格组织上，形成网格化治理中的官僚化与形式化问题。而且，延伸到网格中的项目很多是政府部门的专项资金，项目的专属性要求专业技术的支撑，与网格合作的项目运作过程中，基层政府及自治组织有可能被排挤在外，从技术上加剧了基层社会治理的碎片化趋势。网格化管理过程本身就是行政化的产物，网格运作的“人”“财”两大要素掌握在基层政府手中，网格组织的附属性就无法得到根本的摆脱。在自治组织之下又建立了网格化的组织，为了减少不断增加的管理成本，基层政府或有关部门必须建立与网格化组织的直接联系机制，从而弱化了基层政府与自治组织之间的互动。

3.基层社会自治的困境

基层社会对政府的依赖建立在政府对资源的控制上，基层政府正是通过资源输入，要求自治组织按照统一要求规划基础设施、处理公共事务，从而实现对基层社会的介入并加以控制。自上而下的国家资源投入模式，也必须与农民需求的对接才能发挥应有的效益，如何组织农民反映需求，成为影响自治组织、基层政府、农民关系的关键。资源依赖关系决定了基层自治组织在组织设置、公共事务的处理等受制于资源控制方的意志，即使在网格化治理时期，仍然高度依附于基层政府，基层社会自治难以到达制度预设的目标。资金使用的效率与基层社会治理的效果有直接的关系，基层政府必然强力介入乡村社会治理过程，引导乡村治理来推动资金使用效率，创造有利于自己的政绩。后果是根据事务需要将自治组织之下分割为不同的网格，压缩了社会自治的空间，加剧了基层治理的碎片化。

(二)网格化治理局限性的克服

随着以行政村为自治单元的问题逐渐暴露，网格化治理方式也得到了中央的认可。2017年5月中央多部委联合发文，确定在全国18个县(市、区)的24个村开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，标志着网格化治理方式全面推行。实现网格化治理，必须在坚持党建引领原则下，采取有效措施克服实践中的缺陷。

1.通过现代信息技术手段来整合各种资源

以市场为导向的改革以及部门利益的分化，导致基层治理的碎片化、利益化。在信息化时代，分散化的管理有了重新整合的技术条件，整体化治理符合技术时代治理的需要。在官僚制组织结构影响下，网格化管理往往重复行政村自治模式下的各种弊端，网格化治理流于形式、功能蜕化，使得基层治理成本更加高昂、治理过程更加复杂，而且它所沿袭的“压力型”责任机制进一步强化了网格管理员有选择性的行政目标，并在一定程度上抑制了基层自治所必须的社会资本的生成与成长，陷入官僚式“技术治理”的悖论[18]。科学的网格划分和网格组织架构，只是解决了网格化治理的形式问题，实质问题在于将各种资源整合进网格内，通过网格发挥资源效益。改变以往条块分割、各自为政的状况，让各种资源在网格单元上得到高度的整合，必须以技术为依托，实现人员、组织、制度的变革，把技术优势转化为治理效能，使得决策层与需求层建立高度敏感的联接机制，从各种需求产生之刻起就得到了有效的回应。

2.通过创新服务方式来重构政府与社会关系

治理变革的核心问题是重新建构国家与社会关系问题，实现国家对基层社会管理到基层社会自治的转变。网格治理权威来自于服务中的认可，网格化治理的优势是将治理要求融入服务过程中，通过有效服务提高基层组织的合法性认同。服务中需要听取基层意见，从网格管理的“给什么”理念到网格治理的群众“需要什么”理念转变，必然要求改善国家与群众交流方式，才能真正明白群众在想什么、想要什么、从哪里做起等实践问题。网格化治理需要改变乡村自治的行政化趋势，在国家与社会之间建立起非正式的群众动员机制、内部化的利益平衡机制和微观化的权力运行机制，这是小微治理持续运行的关键[19]。网格化治理中的国家与社会之间不再是管理与被管理、命令与服从的关系，而是服务中的合作共建共治共享关系，在服务中实现基层治理有效性与合法性。

3.通过广泛参与来重建网格治理机制

与网格化管理相比，网络化治理是理念上的根本性转变，是自上而下的社会管理与自下而上的社会自治的多重结合，是多元参与主体之间的合作，是多元社会利益之间的和谐共生，是政府与社会之间的包容与信任。首先，网格化治理机制需要规范基层政府权力的运作方式，给自治组织更多的松绑，把基层事务处理真正地让位给基层组织，在输入资源的同时，又防止了基层组织的“内卷化”。其次，网格化治理需要重构动员方式。网格化管理中政治动员、行政动员大多停留在自治组织层面上，而网格化治理主要依靠情感、道德机制和利益引导来动员，这是基层治理中不同主体互动、协同所必须的机制。熟人社会中的凝聚共识需要心照不宣的合作，强制性手段效力远低于非强制性的引导。在自治组织出现行政化、官僚化趋势下，只能从行政村以下去发现“基层”，才能回归到基层社会自治的初衷。

4.通过制度建构来加强基层社会自治建设

网格化实现了国家基层政权渗透和提升国家治理绩效的目标，但没有完成推动社会自组织治理的任务[20]。网格化治理把由村居委员会实施的社区治理进行垂直延伸和下沉，把治理实践融入居民日常生活，有效地弥补村居作为初级治理单元所存在的不足[21]。然而，行政主导下的网格化管理，社区或社会组织没有成为真正的社会自治组织，地方政府成为网格化社会管理的主要推手[22]。各种基层政府主导考评制度、责任体系实际效果是加重行政化趋势，削弱了基层自治的力量，阻碍了网格化治理的发展。基层社会自治是网格化治理成功的先导因素，首先要从制度上厘清网格管理的边界，建立行政事务下沉网格的准入机制，让网格专注于服务的功能。其次要着力培育网格内的社会组织，把分散的个体融入不同的社会组织内，通过组织化的参与实现通过网格的治理目标。再次要培育分散个体的公共意识，网格化治理中的网格需要充满公共利益、公共规则、公共参与、公共服务精神，才能把网格培育成治理的力量。

五、结语

网格化管理更多地指一种借助网格技术实施管理或治理的具体工具和策略，而网格化社会治理则是一种以网格化管理为基础的社会治理模式或治理体系，通过的网格的治理是当前社会治理的重要制度安排。以互联网、大数据和信息技术为依托的网格化治理，不应只是政府行政管理向基层延伸的触须，而应成为构建国家与社会良性互动的载体。网格重置了基层利益单元、再造内部权力结构及运行机制，从整体上降低了基层治理成本，提高社会治理效能，适应了政府治理碎片化下的社会治理需求，构成了大国治理与民主政治发展的基础，但由于网格化治理中的缺陷导致提升基层社会自治功能还不明显。基层社会治理重心下移，必然会有一个限度，网格是一个介于基层自治组织(包括村民小组)与家庭和个人之间的组织，代表了国家权力的终端与个体的集合点。网格化治理是建立在信息技术、组织变革、资源整合、党建引领基础之上的，是释放基层活力而不是管控基层、是鼓励基层参与自治而不是代包代办事务、是提高服务效益而不是增加管理成本，将自上而下的管理目标与自下而上的治理需求完美地融合在网格上，网格化社会治理反映了我国基层社会治理的发展趋势。