天水市实施水资源消耗总量和强度双控行动措施探讨

天水市水务局 杨新国

随着我国经济的不断发展,工、农业现代化程度也在不断地提高,这对水资源的供需平衡提出了更高的要求。我国水资源总量丰富,但人均占有量较低。水资源的合理开发利用极其重要,是实现可持续发展、提高居民生活质量和水平、建设良好自然环境和生态环境的支撑。目前,我国在水资源开发利用方面存在着许多不合理的地方,导致了水资源的利用不足和浪费,且水资源的污染问题也越来越严重，同样,天水市的水资源也面临着同样的问题。对此,本文以天水市为例,找出存在的具体问题,提出有针对性的建议,使水资源得到更好的保护和利用。

一、水资源概况及水资源需求分析

（一）水资源概况

天水市位于甘肃省东南部，地跨黄河、长江两大流域，土地总面积14317km2。西以秦岭为分水岭，北部地区为黄河流域渭河水系，面积11695km2，占总面积的81.7%；南部地区为长江流域嘉陵江水系，面积2622km2，占总面积的18.3%。全市海拔700—2100米，年均气温11.4℃，正常年降水量500毫米，森林覆盖率33.21%。境内流域面积在100平方公里及以上的河流有71条，市内河流总长度2167.2公里。全市多年平均自产水资源总量为15.4647亿m3，其中黄河流域9.8551亿m3，占全市的63.7%；长江流域5.6096亿m3，占全市的36.3%。多年平均入境水资源量9.4271亿m3，全市人均水资源占有量460m3，亩均水资源占有量270m3，全市人均水资源量少，存在水资源时空分布不均、开发利用程度低、调蓄能力差，是资源性和工程性缺水并存的城市。水资源会影响区域的发展,必须高度重视。科学合理地制定水资源利用与开发对策,可以最大限度地减少地下水资源的浪费,有效地促进当地经济的发展。由于天水市的地理环境比较特殊,加之水资源严重短缺。因此，本文通过对天水市水文地质的研究,以期有效提高天水市水资源的利用率。

（二）水资源需求分析

水资源的重要作用不仅体现在对人类生活的基本保障上，还体现在对经济事业的推动上，随着社会的不断发展,各地区对水资源的需求也越来越高。因此，为了最大限度上满足区域水资源的需要,天水市也开采并使用了地下水资源。自2012年以来,天水市机电井的数量逐步增加,加强地下水的开采,天水市约30%的农田可获得井水辅助灌溉。

为了满足农田灌溉的需要,天水市加强了对水资源开发利用的重视,有效地提高了天水市水资源的利用效率,解决了大部分地区农作物的灌溉问题。

二、水资源开发利用总量和强度现状及存在的问题

（一）水资源开发利用总量

2017年全市实际用水总量为40320万m3，各行业的用水量为：农业用水27901万m3；工业用水3193万m3；生活用水8621万m3；生态环境用水605万m3。从供用水情况分析，全市用水总量控制目标值为43540万m3，用水总量低于目标值3220万m3。全市供水调蓄能力低，目前城镇工业生活主要依赖地下水供水，各行业用水量中农业是第一大用水户。

（二）水资源开发利用强度

2017年全市水资源开发利用程度仅为26.1%，人均综合用水量为120.7m3。全市灌区全部为中小型灌区，农田灌溉水有效利用系数0.53。从用水效率现状情况分析，2017年全市万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数控制目标分别为70m3/万元、26.5m3/万元、0.52,各项指标均高于基准值，但与先进城市相比，仍存在用水效率不够高，以及行业、县区之间不平衡等问题。

（三）存在的主要问题

（1）由于水资源贫乏，工程调蓄能力低，水土资源不平衡，全市人均水资源占有量仅有460m3，且时空分配不均。全市用水总量为40320万m3，而建成的12座水库总库容仅有2380万m3，年供水量为894万m3，仅占全市用水总量的2.2%，使时空分布不均的天然来水得不到有效的调蓄调度，导致干旱灾害常年发生，水资源的短缺已成为天水市经济社会可持续发展的重要制约因素。

（2）用水总量、强度控制指标分解还不够细化。虽然天水市已经建立了水资源消耗总量和强度双控制度，并印发了《天水市“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动实施方案》，加强了水资源消耗总量和强度双控管理工作，但是还存在用水总量、强度控制指标分解还不够细化的问题，如指标只分配到县区还未细化到流域、总量中地表水地下水还未明确等，与贯彻落实河长制、实施地下水总量、水位双控制不相适应。

（3）水资源利用率低,用水强度还存在行业间、县区间不平衡的问题。从用水结构上看，农业用水是第一大用水户，而目前自流引水灌区的管理还较粗放，自流灌溉水利用系数在0.5以下，造成一方面灌溉效率低用水量大，另一方面大部分耕地未得到有效灌溉，因此调整产业结构配置推广高效节水灌溉技术的任务还非常艰巨。工业、生活等其他用水受产业结构和生活水平的制约，目前用水量不大，但在用水效率上也存在行业间、县区间不平衡的问题，由于部分行业的用水效率不高，造成水资源浪费严重，从发展的角度看，今后工业、生活用水的需求量增长较快。

（4）落实水资源消耗总量和强度双控措施还需进一步加强。目前用水单位的计量设施大部分仍为传统水表计量，还存在不完善且信息化程度不高的问题。水资源的承载能力刚性约束机制尚未建立，使用供水工程的建设项目监管还不到位，各部门间协作促进节水管理的机制还不完善，且水资源消耗总量和强度双控行动的水价机制、激励政策、管理手段、问责力度还有待进一步加强。

（5）供需矛盾突出，制约了经济的发展

天水市水资源供需矛盾突出,主要体现在以下几个方面：一是城市供水不足,水源单一,制约了社会经济的发展；二是，天水市的水资源开发利用以地表水为主,地下水为辅,县域及主镇的生活用水和工业用水基本都是地下水，目前全市缺水30%以上。在用水量高峰期,多采用轮式供水或限时供水的方式,供水保证率不高。三是干旱的北方波浪形黄土高原，不仅农业灌溉用水供应不足，农业用水仍难以满足作物的正常用水需求。

（6）再生水利用程度低

水利资金投入不足,一方面制约了节约用水、循环用水新技术的推广应用，例如,该市虽然建有污水处理厂,但由于运行成本高,运营难度大,故而致使全市几乎无中水可以利用。

（7）对水资源的开发、利用和保护缺乏正确的认识

在开发利用水资源的过程中,人们仍然缺乏对地下水供给的正确认识,盲目的开发利用地下水,使得水资源供给不足的问题更加明显。因此,在实际工作中,要制定长远的战略发展目标,积极将水资源的开发利用与保护同项目和内容结合起来,改变传统的认知,以及人们在解读相关法律和政策过程中的错误认识,加深人们对水资源利用的重视,形成正确的水资源开发、利用和保护观念。

（8）缺乏水环境保护意识

水环境质量的加强具有非常重要的现实意义，是打造优质生态的必要举措，也是环境工程建设中的关键内容，保护水环境需要人人参与。如果仅依靠环保部门的监督管理,是无法达到预期的管理效果的。从现状来看,在许多地区,无论是个人还是企业,都存在一定的认知盲区,没有意识到保护水环境的重要性,缺乏对水环境的保护意识。虽然国家颁布了有关水生态建设的法律法规,但由于处罚力度小、监管力度不够,因此实施往往不到位。在这种思想的影响下,水资源的开发和水环境的保护不能达到预期的效果,也对环境工程的建设非常不利。

水环境质量的改善具有重要意义。为了实现水资源的高效开发利用,真正实现对水环境的保护,环境部门和相关监管部门必须加强环境管理,以法律为标准,实现对水生态污染的有效控制，同时这也是环保部门的重点任务。事实上,很多企业在处理污水时并没有达到相应的监管要求，部分企业甚至直接将生产废水排放到大自然中。在这种情况下,水生态质量会急剧下降,且环境部门没有认真处理乱排放问题,缺乏管理体制,导致水环境污染问题并没有得到有效的遏制。在水资源的开发利用中,甚至存在着任意开发的问题，而水资源的滥用进一步加剧了我国水资源短缺的现状,严重影响了生态平衡。如果制度性问题处理不好,环境部门的职能作用就会大大降低,生态环境污染问题就不能得到有效的治理,就会产生各种负面影响,从而阻碍社会的发展进程。

三、实施水资源消耗总量和强度双控行动的措施与对策

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。天水水资源短缺，由于时空分布不均，水资源的供需矛盾十分突出，因此，探索实施水资源消耗总量和强度双控行动的措施与对策，对解决水资源的可持续利用问题至关重要。

（一）进一步完善细化双控行动指标体系

强化约束性指标管理是双控行动的工作重心。要在充分做好县区、流域间水资源开发利用调查评价及社会经济合理用水需求预测的基础上，加快双控指标分解，把总量和强度指标尽快分解到县区和流域，实现双控指标全覆盖，把用水总量控制指标分解到地表水和地下水，逐步落实到流域和水源。

（二）切实强化水资源承载能力刚性约束

要在水资源承载能力评价的基础上，全面开展县域水资源的承载能力评价工作，建立预警体系，发布预警信息，加快出台加强规划水资源论证的政策文件，重点推进重大产业布局和各类开发区规划水资源论证，严格建设项目水资源论证和取水许可管理，从严核定许可水量，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区暂停审批新增取水，强化水资源承载能力对经济社会发展的刚性约束。

（三）强化用水需求管理，全面推进节水型社会建设

落实节水优先方针，推进各行业节水，提高水资源利用效率，是控制用水强度的根本手段和有效途径。在农业用水方面，要根据天水市的实际水资源条件，因地制宜地发展节水灌溉，对于井灌、提灌区，要调整灌溉结构，使高效节水灌溉与高效农业相配套；对于自流灌区，要结合灌溉结构调整，在蔬菜、果园等高效农业区推广高效节水灌溉技术，在一般粮食作物种植区重点发展常规节水灌溉技术；在工业和城市用水方面，要根据天水市装备制造业的优势，节水的重点是结合技术改造和产品更新换代，鼓励支持企业进行节水技术改造，提高节水水平；城市生活用水应推广节水生活器具，治理供水环节跑冒滴漏等问题，减少生活用水的浪费。

（四）严格地下水取用水总量和水位控制管理

地下水是天水市城乡工业和生活供水的主要供水水源，加强地下水管理，应切实保护好地下水资源。一要依据已划定的地下水禁采、限采范围，制定并实施地下水压采方案，采取置换水源、调整种植结构、节水、水价和水资源费改革等综合措施，治理地下水超采问题。二要依据地下水调查评价成果，完善区域地下水总量和水位指标体系，建立地下水取用水总量和水位控制制度。三要依法规范机井建设管理，限期关闭未经批准和公共供水管网覆盖范围内的自备水井。

（五）科学合理配置水资源

要依托天水市的水资源条件，科学合理配置水资源。一要合理有序使用地表水、控制使用地下水、积极利用非常规水，进一步做好流域和区域水资源的统筹调配，减少水资源消耗，逐步降低地下水的过度开发，退减被挤占的农业用水和生态用水。二要以分配到流域和水源的总量控制指标为依据，不断强化总量管理，促进地表水、地下水的科学配置。三要大力推进非常规水源利用，把非常规水源纳入区域水资源统一配置。加大雨水和中水等再生水的利用力度，结合海绵城市建设，科学利用雨洪资源。

（六）加强工程管护

天水市必须做好水利工程的建设和管理工作。在水利工程建设过程中,应结合水生态、水环境对河道、水库、池塘进行综合整治。制定以国内河流为主要内容规定的,计划并实施防洪除涝河控制项目,并开展池塘监管和转换,可以有效改善河流的生态功能。要动员全区人民进行疏浚,使农田排灌通畅。

（七）加强最严格的水资源管理制度考核力度，推动各项措施的落实

按照国家有关标准设立的水资源管理机构,应当对水资源管理机构的基础设施、设备进行合理、定期的检查；从而保证其符合国家相关标准。其次,相关部门要建立监督管理机制,检验水文水资源监测各环节的准确性，出现问题要及时解决,推动水文水资源监测向规范化、制度化方向发展。另一方面,相关部门要保护好检测仪器设备。只有设备正常运行,才能保证监测数据的准确性和可靠性,为以后的水资源开发利用提供保障。因此,有关部门应制定定期检查的制度,完善基础设施建设,合理安排水文监测点,对旧设备进行维修保养,必要时进行更换,确保仪器设备的使用性能。实行最严格的水资源管理制度，建立双控目标考核和责任追究制，完善政策法规，将双控管理要求纳入法治轨道。广泛深入地开展水情宣传教育，强化社会舆论监督，形成节约用水、合理用水的良好风尚。要多方筹措资金，落实相关优惠政策，建立长效、稳定的水资源资金投入机制，支持重大节水工程建设、节水型社会建设、取用水计量监控等工作。落实水资源费征收使用管理规定，加大水资源费对双控行动的支持力度。引导社会资本更多地进入节水领域和节水产业，促进对水资源的优化配置、高效利用与有效保护，实现水资源的可持续利用。

（八）完善水文水资源监测监督内容

提高水文水资源监测的内容需要涉及多个方面。首先,监督和监督需要有一个“法律”来遵循的每一个步骤的工作。二是在水文水资源监测监督、内容设计、岗位资质授权、仪器设备管理能力等方面,要求相关部门对岗位资质考核进行监督；使工作人员在取得实验室工作许可证和仪器使用授权书后方可工作。同时,有关部门对设备的运行进行监督,定期对设备进行验证、校准和维护。第三,水文水资源监测的内容涉及环境设施的管理能力和数据处理能力。随着科学技术水平的不断提高,云计算、大数据等先进技术手段应运而生,对促进水文水资源监测与管理具有重要影响。

（九）加强水环境保护宣传

水污染治理要以预防为主,治理为辅。此外,水污染的治理和环境工程的建设不可能仅由环境部门独立完成,需要社会各界的积极参与。只有这样,才能真正地实现绿水青山就是金山银山的社会发展目标。环境部门需要加强环保宣传，把这种精神和思想，传达给居民和企业，形成人人参与的良好环保形势。具体来说,环保部门应该通过各种方式宣传环保理念,让人们真正意识到水污染的危害,激发人们的环保意识。这样可以有效避免随意排放污水的行为,从而为有效控制水污染奠定良好的基础。

此外,在水污染治理方面,相关部门还应加强人才引进,利用高端人才,加快污水处理技术创新,结合当地区域特点和生态环境,打造更加科学的污水处理模式。确保水污染治理的有效性,充分发挥环境部门的职能作用,推动我国的环境工程建设。