城乡经济一体化进程中公路交通主动安全规划探析

江苏省南通市公路事业发展中心 杨涛

我国在21世纪初将统筹城乡经济社会发展确定为基本方略，党的“十八大”将推动城乡一体化发展列为转变经济发展方式的五大重点任务之一。城乡一体化进程对经济社会发展正在产生重大、深刻而积极的影响，尤其对公路交通等具有公共产品属性的公共基础设施和社会公用事业的供给提出了新的更高的要求。随着城乡一体化进程的快速发展，必然要求突破城乡差异，打破区域界限，统筹推进基础设施建设，实现公共基础设施的城乡共建、共用、共享，对公共产品既要求保障数量上的供给能力，也要求质量上的有效供给。城乡一体化进程大背景下的公路无论在沿线环境、功能定位，还是供需内容、发展路径上都发生了重大变化，具有十分显著的特点。

一是在沿线环境方面，由单一、简洁、顺畅的交通环境向由街道化、城镇化带来的交通组成杂、交叉口多、接入点多、沿线建筑密集、厂矿企业集聚、商业聚拢等复杂的经济社会环境转变。二是在功能定位方面，从狭义的服务综合交通属性来看，已经由以承担过境交通为主，区域内部交通为辅向区域内、外交通大通道转变，从广义的服务经济社会属性来看，已经由单纯服务综合交通运输向服务交通出行、产业转移、产业链接、生产力布局、区域经济联系等社会经济的多方面多层次转变。三是在供需内容方面，不仅要求公路规划、建设供给数量上的成网、联片、联通，解决“走得了、走得通”的出行需求，而且对质量上包括安全、舒服、快捷、便利等方面，尤其是安全方面有了新的更高的需求。四是在发展路径上，由单一型向复合型转变，由过去公路交通部门相对依靠自身技术和管理力量、手段，独立地承担公路规划、建设、管养职能向积极依靠政府主导，联合规划、建设、城管、国土、工商、公安等政府部门及广大公路交通参与者共同发展、共同管理的新的发展路径转变。

随着城市规模的不断扩大，新型城镇化建设不断加速，城市与乡村的发展在空间格局、产业发展上逐步对接，在城乡居民生活方式上逐步趋同，城乡经济社会一体化发展势头迅猛，公路在沿线环境、功能定位、供需内容、发展路径等方面都呈现出新的特点，逐渐超负荷地承担着过境交通干线和城市道路双重作用，致使其正常的快速过境通道及组团交通疏散的功能衰退，尤其是公路的城镇化、街道化现象趋于突出，导致公路交通安全形势日益严峻。面对城乡经济一体化进程中公路交通安全新形势新特点，亟待在干线公路的全寿命管理即公路规划、设计、施工、运营等全阶段、全过程和全领域中引入主动安全规划理念，以进一步优化和改良公路交通安全通行质量和环境。

一、主动安全规划的概念

安全规划是安全管理的提前介入和超前管理，是一种安全管理预防性举措，在整个安全管理中起到非常重要的作用，《中华人民共和国道路交通安全法》也规定“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应，县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要依据道路交通安全法律法规和国家有关政策制定道路交通安全管理规划并组织实施”，这是进行交通安全规划的基本法律依据和要求，为规划编制工作提供了坚实的法律基础。我们应该将公路交通安全规划作为公路交通发展规划及其它相关规划的重要组成部分，确定安全管理的近期与中远期目标，保障公路交通安全研究、安全策略、资金等的落实和实施。在公路交通安全管理规划中，除了按照法律法规和规范性要求，开展常规的公路交通安全规划之外，应该强调引入主动公路安全规划的理念，并遵循相关原则和思路。

主动公路交通安全规划是指，在各类规划中，积极主动把公路交通安全规划融入其中。具体而言，就是在经济社会总体规划、区域城乡一体化规划、城市规划、中心城镇规划等各类综合规划及各类专项规划比如交通一体化规划、公路发展规划、城市交通规划、公共交通规划、产业布局规划、沿江沿海工业园区规划等过程中，把公路交通安全的要求、指标及各类实现方式和举措作为各类规划的重要内容，积极纳入其整体框架和体系之中，占据一定的位置，成为其中一部分。

主动公路交通安全规划理念体现的最重要的特征是主动性、前瞻性和超前性，是对公路交通安全的一种预防和防控举措，是一种安全管理的提前介入和事前管理，是现代安全管理的先进理念，值得日常公路交通安全管理借鉴和使用。

我们在调查研究中也发现，大量的公路交通安全隐患或者事故因素，其实都可以通过主动提前规划，与综合或专项规划实现有效衔接，达到有效防范、预控事故发生或者在一定程度上减少事故发生几率的。比如可以将村镇出入干线公路的搭接需求列入村镇总体规划；可以将城乡结合部干线公路与城市道路的衔接问题列入城乡一体化规划；可以将企业出入干线公路搭接道口及对公路交通安全标志、标线、标牌等方面需求纳入各类产业集聚园区的总体布局规划之中等等。

二、主动安全规划的原则

人本化原则：公路交通安全规划的出发点和落脚点都是为了保障人民生命财产安全，在规划中必须坚持以人为本、生命至上的核心原则，紧扣安全出行的基本需求，紧紧围绕营造畅通、安全、舒适、快捷的公路交通出行环境目标，努力打造安全的公路交通运输系统，减少公路交通环境噪音污染，彰显公路交通安全文化特色，营造有序健康的公路交通安全氛围。

前瞻性原则：既要从当地经济社会发展及综合交通现状出发，切合发展实际，制定阶段性规划，又要积极与未来各项规划相协调，坚持适度超前的规划理念，充分发挥规划引领和带动的作用。

衔接性原则：树立全局和整体意识，增强系统性思维。公路交通涉及面广线长，其安全规划绝不是孤立的，与其它规划具有较强的关联性，其能否实现在很大程度上要依靠其它规划的能否顺利推进，因此，在规划中，要强调衔接性原则，要主动将公路交通安全规划与其它规划对接，要跳出公路、交通规划的体系和范畴，打破既定的教条，甚至在不违背基本原则的前提下，可以主动调整和修正现有公路交通规划，以达到有效融合的目的。

服务性原则：公路交通安全管理既是管理行为，更是服务行为。在规划中一方面要体现服务百姓安全出行的需求，另一方面也要服务地方经济社会发展的需求。不仅要通过规划解决公路交通安全现实问题，服务当前发展大局，也要科学研判未来公路交通安全发展趋势，服务可持续发展需求，为未来发展提供空间。

三、主动安全规划的主要思路

公路交通安全规划涉及到各类规划，面广、量大，涉及领域众多，其主要思路是：要重点关注产业布局规划、路网规划和生活功能区规划三个对公路交通安全影响最大、最直接、最广泛的规划，全面充分考虑其对公路交通安全的影响因素，从源头上提前预防交通事故。

（一）在产业布局规划中，要充分考虑对公路交通安全的影响

随着产业经济的迅猛发展，各级政府都高度重视产业生产力布局规划，产业布局的功能早已不再局限于产业本身，而是成为影响和带动众多领域的强大引擎。特别是由产业布局而拉开形成的地理空间，以及产业区域之间的连通等都直接影响到公路交通出行方式和交通流量。

在产业布局规划中，应该根据不同产业的特征和需求，比如对公路交通需求量较大的重工业园区、交通枢纽物流园区、大型仓储货运基地等，都可以按照公路法律法规明确规定的相关控制区域的指标参数要求，沿公路合法合理合规地规划布局。一方面是要充分地利用现有的相关公路交通基础设施为产业发展所带来的快捷便利的交通条件，充分发挥公路的基础性、服务性、支撑性功能；另一方面，也要尽量减少产业布局和规划对公路交通安全所带来的干扰。尤其是要杜绝为了盲目追求扩张产业布局，扩大产业体量，充分发展产业，而在其规划过程中，不顾公路交通承受能力，尤其是不充分考虑产业发展对公路交通安全的影响等现象的发生和蔓延趋势。比如在产业规划中，要合理地设置与干线公路相关联的接入方式、接入口间距布局及接入道路的路面类型等，要按照相关技术参数规范，合理规划标志、标线、防护栏、警示桩、信号灯、限速标牌等相关公路交通安全设施，甚至要提前预判和谋划因接入口增多而带来的混合交通的管理问题等。适当引入专业技术力量，比如依托第三方中介专业研究机构，结合地方产业布局特点以及公路交通发展情况，对产业布局与公路交通安全的相互联动关系进行科学研究和论证，提出合理化意见和报告。同时，也要考虑在产业布局规划重新调整过程中，服务原有产业区域的公路交通与现有产业的关系，与现有公路交通的有序链接和连通问题，避免出现公路交通“断头路”或者“交通孤岛”。

（二）在路网规划中，要充分考虑路网功能对公路交通安全的影响

路网规划对公路交通安全起到不容忽视的作用，路网功能定位、划分，与交通冲突有直接关联，影响整个路网安全运行，直至危及公路交通安全。

在城乡一体化进程中，普遍存在公路和城市道路的定位错乱，路网概念不清，尤其是过境交通、内部交通和集散交通功能冲突不断发生，成为交通事故的重要致因。因此在城乡一体化进程中，要合理布局不同功能和等级的公路，逐步形成不同层级的路网交通布局形态，提高整个城乡一体化进程中的路网安全运行能力，要重点考虑规划三个层次的路网功能：一是过境公路交通规划。公路交通承接物流南北东西的沟通联系，发挥着重要功能，这也正是公路交通联通成网的功能魅力所在，因此，对过境公路交通的规划显得格外重要。要有意识地回避人口密集的城镇区域，一方面是有效地规避相关交通的冲突，尤其是对城镇本已饱和的交通所造成的额外的压力。另一方面，也是有效避免对城镇百姓生活的影响，尤其是交通安全、噪音、尾气等环保方面的影响。因此，要重点通过采取绕道城镇外围的方式来设置线路和走向，最大限度地减少过境繁忙交通对城镇内部交通的外部干扰，减少交通冲突，降低事故发生率。二是城镇内部交通规划。要主要依靠城镇街道来实现自我内部交通循环功能，满足交通需求。三是沟通城镇内部街道交通与过境交通的集散干道的规划。必须充分考虑城镇内部交通、过境交通干线的具体特点，在两者之间寻找安全和畅通的最佳结合点和实现方式，避免无序规划，盲目搭接，比如要尽量减少和归并集散干线的搭接道口；要尽量采用全封闭式的快速通道方式，以减少行人和非机动车的干扰。

（三）在大型城镇居民生活区规划中，要充分考虑出行需求对公路交通安全的影响

公路交通的发展既然要保障经济运行又要服务百姓生活，因此，城镇居民日常出行交通安全快捷是公路交通服务的重要内容之一。在城乡一体化进程大背景下，有些地方混淆公路与城市道路的功能定位，将公路直接纳入城市发展建设规划之中，甚至将大型居民生活区直接沿公路规划、建设、延伸，其目的显而易见，一是搭“经济公路”载体，增值土地，带动和发展地方区域经济和产业。二是方便居民交通出行。往往发展经济的目标容易实现，而方便居民交通出行方面，则大打折扣，尤其是往往会以经济发展而牺牲安全，忽视了重要的公路交通安全问题，甚至带来比较严重的交通安全后果。因为，大型城镇居民生活区，对外交通流量特别大，机动车、非机动车及行人等交通组成十分复杂且相对比较集中，大量人流、车流直接涌入干线公路与过境交通相交集，势必产生较大冲突，导致交通安全事故。因此，大型城镇居民生活区要尽量避免在公路沿线规划，在交通实现方式上，要尽量以生活区域内部交通为主，对外连接主要交通干线的通道也要尽量减少进出口，可以通过大力发展公共交通的方式，为居民内、外交通提供更为便利的出行条件，同时积极倡导老百姓绿色低碳环保出行。

通过以上主动公路交通安全规划的三个方面思路分析，我们不难发现，真正实现主动公路交通安全规划的难度依然存在，就目前现状而言，单靠公路交通部门积极争取和努力作为是显然不够的，还必须从政府层面高度重视公路交通安全规划工作，政府相关部门也应该多理解、支持和配合，主动将公路交通安全规划纳入本地区、本部门的规划之中，才能切实提升公路交通安全本质度，真正达从规划源头把控公路交通安全管理。为此建议，第一，要明确职责分工，建立新型的跨部门的联合高效的公路交通安全管理机制。对各涉路管理部门和机构，必须进一步厘清工作职责，明确职责分工，各负其责，可以适当整合相关职责，优化相关工作流程。同时由政府牵头，部门配合，涉路单位和群众共同参与，建立一定区域内，跨部门和行业的协调工作机制，建立各部门的公路交通安全工作联席会议制度，通过协商沟通来妥善解决工作的矛盾和冲突。第二，搭建涉路交通安全信息资源共建共享平台。建立一个依托公路状况安全海量信息流的公共集合、分析和发布平台，有效整合各部门信息，实现互通互连。第三，完善公路交通安全预防和应急处置工作机制，建立和完善相关预防和应急管理工作预案，划分工作职责，搭建合理的工作界面，定期开展相关应急演练；做好应急物资、设备、装备等储备和管理工作。第四，充分应用科技信息化、智能化技术提升公路安全管理的效率和服务水平。针对城乡一体化进程中出现的车流量增大、开口增多等新情况，要借助和依托科技信息化硬件或者软件平台，及时采集涉路信息，并通过计算机强大的分析统计功能，分析探索公路交通安全管理的新特点，研判发展新趋势，寻找新规律，为下一步有针对性地做好公路交通安全管理工作提供较为详实的基础和依据。