城市社区治理创新发展下的民主协商议事浅析*——以兰州市C区为例

张霖，牛海英

1.西北民族大学；2.兰州市城关区民政局

一、绪论

中国共产党第十九次全国代表大会进一步为治理体系和治理能力现代化明确了方向，为了更好地解决人民内部矛盾，加强和创新社会治理，建立共建共享共治的社会治理格局，明确地提出了社会治理的制度建设、提高“四化”水平和“四个体系”建设[1]。而社会治理专业化明确要求社会治理和服务中要有专业的人才队伍、治理理念和技巧来参与到社会治理之中，并为社区成员开展相应服务。2021年4月出台的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》，指出需要充分加强基层政权治理能力建设、健全基层群众自治制度。在此背景下，兰州市C区以区民政局牵头，借助“全省城乡社区治理创新实验区”建设进程，发挥社会工作在社区治理领域的专业优势，倡导并推动社区民主协商议事，以专业化、多元化、精细化服务水平助力提升基层政府的服务质量和组织效能，打通为民服务的“最后一米”，以民主协商议事的形式推动社区治理的发展。

二、问题的提出

自中国共产党十六届六中全会以来，党和政府从顶层设计上全面推进国家治理体系和治理能力现代化进程，持续完善党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障的治理体制，提升治理能力专业化水平，构建一种共建共治共享的社会治理新格局。党的十八届五中全会再一次提出以“人人参与，人人尽力，人人享有”为主要内涵的共享发展理念，突出强调发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享的核心原则。

然而虽然社区建设不断推进，但社区的角色却略显滞后，更多的还是承载着“居住”的功能，伴随着单位社区内以血缘、业缘为基础的传统自然联系逐渐消失，熟人社会逐渐被陌生人社会所取代，人与人之间的交往主要通过制度化的组织单位进行连接或通过市场交换来实现[2]。因此，社区居民对社会公共事务缺乏关心，居民间关系淡漠，缺乏社区的归属感，久而久之社区的凝聚力低下，基层社区组织很难调动居民参与到社区活动中，这使得社区治理困难重重。

本文通过对C区民主协商议事不同案例进程的访谈和参与式观察，整理出不同社区探索出的民主协商议事方法，梳理各种形式的优势与可借鉴之处，探索其在社区治理创新中的可推广性。

三、发现与分析

（一）案例：“小马扎”营造出的“拐角花园”

T社区在2017年的时候陆续有“小马扎”系列活动，如小马扎志愿宣讲，小马扎进楼院等等。以灵活的场地设置，简便的小马扎会场安排为基础，建立了“小马扎”议事工作法。本着“民事民参、民事民议、民事民决”的工作原则，按照“提议题、出主意、拟方案、贴公示、定公约、说了算”议事流程引导居民主动参与社区治理。利用“小马扎”特色品牌建立协商议事流动阵地，实现固定基地与流动基地相辅相成。

“拐角花园”项目的起源是有居民反映M家属院21号楼下堆满了共享单车非常杂乱，社区社会工作者开始实地调查并多次对20、21号楼居民进行入户调查了解居民对楼下空地堆满共享单车的看法，是否影响到了他们的生活，对于改造这片空地有什么样的看法等等。走访得知大多数居民对于社区事情较为关心，也能有自己的意见，但是很少参加社区治理，缺乏参与社区治理的途径与能力。

项目第一阶段，社会工作者开始就减篮子项目做具体的项目策划书，落实开展协商议事会的理论指导、会议的目标，宣传、会场的设置、会议时间、主持人的培训、协商的具体环节与规则、物质准备、评估方案等等。

项目第二阶段，社会工作者前往该家属院就楼下花坛共享自行车乱放的问题组织居民开展第一场“小马扎”居民协商议事会，让居民畅所欲言，进一步了解居民对其的看法和期待。议事会中居民积极表达自己对该花坛的看法，提出了改造成花园、安装健身器材等建议。

随后在社区、家属院居民的配合下又顺利举办了第二场“小马扎”居民协商议事会，T社区的书记、主任等也参与了此次会议。会议中，主持人宣读会议规则后，组织居民对堆满共享单车的花坛“怎么改？谁出钱？谁来改？谁维护？”等问题进行了热烈讨论，最后举手表决问题的具体解决方法。当天下午，社会工作者与社区志愿者再次前往家属院带动部分居民一起将乱放的共享单车进行了清理和归置，居民们纷纷表示感谢。

项目第三阶段，社会工作者上门向居民展示花坛改造预设图，以“一元钱唤醒居民自治意识”为理念向居民筹款，目的不在于筹钱，在于让居民有更强的参与感，对改造后的花坛有更强自觉维护的责任感。然后，社会工作者和社区对该空地按居民投票的结果进行改造，做到让居民满意，社区环境更美，同时增强居民的共治共建共享的自治意识。

项目基本完成后，对20、21栋居民进行回访，了解他们对于此次改造的满意程度。最终该项目呈现出了一定的效果，并引发了一些思考：

（1）在“小马扎”居民协商议事会之前社区的治理事务通常是社区拿方案，然后申请经费，经费不到位工作就难以推进。这种大包大办的方式虽然体现了社区的一片好心，但有时候群众却不理解的情况，反倒让居民失去参与的机会。通过“小马扎”居民协商议事会的形式用简单的方式让居民通过协商议事参与到社区治理的进程中来，以便形成共建共商共治的良好格局。

（2）单位制的瓦解使得社区需要树立辖区共同体意识，居民的事就是社区的事。在开展社区治理和社区服务的过程中工作人员需要有良好的心态，不能给居民贴标签，要用优势视角去看待居民，看到他们身上能够参与社区治理的潜力。

（3）同时民主协商议事的整个过程很重要，一场协商议事会不可能解决所有问题，但至少能够明确一些事项，这为社区的下一步工作指明了方向。开展社区治理是让老百姓受益的，最终以老百姓满意为目标，回访是整个协商议事会很重要的一步。

（4）在社区治理的范式上社区实行公益加低偿的模式，无论他出了多少钱，只要居民参与其中，就能够知道社区治理是来之不易的，需要好好珍惜，这才是社区治理推动的不竭动力。

（二）C区民主协商议事会的不同形式

除了“小马扎”居民协商议事会，C区的很多社区都创出了自己社区的民主协商议事方式，都制定了具体的议事规则、原则或流程。大体上分为如下几种：

1.“七步议事法”规则即收集意见、确定议题、制订方案、发布通知、组织协商、结果运用及反馈公示。

2.“四民六议三结合”,四民是指民生、民事、民意、民娱。六议则是议事会的具体操作流程：集议、附议、定议、论议、示议、践议。三结合是指多元议事与民主决策相结合、民主协商与解决问题相结合、民意表达和心情愉悦相结合。

3.以“一核、两体、多方联动”的形式构建独具特色的红色议事厅，一核即以党建为核心，两体为社区和物业，多方联动为居民和利益相关方，以此为基础，制定科学的议事流程和议事章程进行议事。这一形式很好地体现了社区治理也需要在党的领导下进行，社区治理需要多元主体的参与。

4.“五步七规”，具体为：社区议事一般可采用“提——审——议——做——评”五步流程。同时，社区议事会召开时，一般由社区工作人员担任会议主持人，并遵守主持中立、一事一议、举手发言、尊重他人、限时限次、充分讨论、简单多数等七大规则。该形式直接规定了议事的规则，使得议事会更为规范，在X社区有的议事会中，不是特别强调议事的规则，这也会导致议事会成为一言堂，部分居民无法说出自己的想法，最终使得议事会只能体现少数人的民主。

通过对C区不同社区的相关民主协商案例的分析，可以看出C区民主协商议事形式按照召开的场地可以大致划分为社区居委会的会客厅或议事厅和社区内的空地。C区一部分社区是在议事厅这种较为正规的场所召开的，这种形式是一种较为传统的议事形式，也较符合我国互帮互助的道德传统；有的社区因地制宜，将议事会开在居民针对那块区域进行治理的地区，这种形式在制度化、规范化和程序化的基础上加入了流动化、动态化元素，让社区治理与居民的距离更近。此外，还有部分社区选择的是社区内的灵活场地，这种形式的优势在于可以随时随地开议事会，灵活性很高，可以拉近社区与居民之间的距离。但是这种形式使得议事会在一个相对开放的场地进行也存在一些弊端，通过对比前期入户走访社区居民以及他们在议事会上的献言献策可以发现入户时获得的信息更多。这可能是开放场地及国人含蓄的性格的影响，居民们在公开的场合说出自己的想法时会有所顾虑。

（三）C区各种民主协商议事的形式和经验

1.坚持党建引领

部分社区的民主协商议事呈现出了党建引领的形式。如某社区的“小桥党建直通车”作为走进百姓家门口的特色党建品牌，规划出以精致社区、聚爱成光帮帮队、睦邻联盟、百姓大舞台、民族团结心连心5条特色线路，能够真正做到到群众中去，了解民意，做到协商于民，协商为民。能够很好地提高社区的公信力，也能使得社区居民愿意参与民主协商议事会为社区公共事务献言献策。

2.营造民主氛围

民主协商议事最重要的在于民主，重视民主才能建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在C区的民主协商案例中，社区在组织民主协商议事会的过程中都可以考虑到民主，积极动员社区居民参与到民主协商议事会议中。只有居民参与，使得居民的观点要求谈到明面，后续问题处理才会迎刃而解。在协商过程中，社区往往以少数服从多数的原则决定最后所协商之事的下一步走向，但在此同时也应该关注少数人的意见，关注每一位居民的意见，才不会闭门造车。

3.议事规则与能力

在组织民主协商议事时，需要制定具体明确的议事规则。在议事过程中要避免一言堂、道德绑架、对人不对事等不良行为习惯。社会工作者可以提高居民就事论事、共同协商、协商有效的“会决”能力。社区专业工作人员可以将议事流程的每个环节都尽可能地设计细化，将所有人的目的都尽可能地放在问题上，使其更具有可操作性，这样才能保证协商议事会议的顺利进行，提高每位居民的“会决”能力。

4.“互联网+”模式的借鉴

C区的部分社区有比较完善的微信及公众号的宣传，可以较好地让居民了解社区动态。而且对于不了解网络动态的部分居民，社区工作人员通过培养社区居民骨干，让居民骨干协助社区工作人员实现线上线下相结合动员，调动居民参与热情，同时，还通过针对中老年群体的网络技术培训提升他们的参与能力，进而培养全社区所有居民群体的协商能力、合作能力、资源动员能力以及管理能力等。

5.合理利用社区的资源实现多元参与

当前城市社区都或多或少存在人手不足的情况。因此，在社区治理中号召不同主体的协同参与就显得尤其重要。例如：W社区依托兰州市就业和人才服务局，扩充社区青年志愿者的后备力量，壮大社区志愿者队伍，创新志愿服务活动的理念，使其成为社区履行服务职能的有效着力点，成为社区治理的重要力量。B社区与辖区内某银行相互合作，银行成为社区治理项目的经费来源之一，也成为社区治理进程与成效的监督方。有利于社区治理的开展，也能减轻居民对于社区治理的经费投入压力。而C社区积极培养居民骨干，如舞蹈队的退休职工，居民骨干在社区治理中发挥着重要的作用，可以形成滚雪球的效应，带领其他居民积极参与社区治理，为社区治理贡献自己的力量。

6.因地制宜打造自己的品牌

虽然各个社区的基本情况不一致，但C区的大多数社区都能根据实际情况制订合理的社区治理方案。C区各个社区都有自己独特的品牌，如会客厅、小马扎、党建直通车等等。都在原有的社区管理的基础上有所创新与探索。这也是C区的社区治理目前呈现出较好效果的原因之一。

四、讨论与建议

C区民主协商议事的实践过程确实有效推动了社区治理的发展和创新。其借助社会工作的专业方法引导和参与社区治理，利用民主协商议事的契机，使得共建共享共治的社会治理格局初具规模。为了更好地促进城市社区治理创新，针对C区不同社区探索出的实践方法，提出以下几点建议：

（1）党建引领确实是一种可以帮助社区走出行政化困境的形式，它更专注于发挥居民的主体性，使社区治理考虑到居民的参与，更关注居民的意愿。但还需要社区治理能够坚持多元主体的参与，才能更好地形成共建共享共治的格局。然而当前居民的主体力量还有待挖掘，社区基层组织在参与社区治理方面也有待加强。因此在组织和动员居民层面，社会工作者可以成为社区与居民之间的桥梁，协助社区调动居民参与社区治理，在社区治理的过程中注重培养社区居民的社区治理能力，积极挖掘社区的居民骨干，让其带动居民一起参与社区治理。

（2）在社区层面，社会工作者应具有话语权，从专业的角度为社区工作人员提供建议或培训，让社区工作人员能与居民之间良性沟通，能组织社区居民参与到社区治理中，能制订计划按时完成治理任务，同时对社区治理相关案例能按照统一的格式撰写。

（3）在制度层面，社会工作者可以协助社区根据具体的社区治理形式制定具体的规则与原则。积极关注社区治理的进度，制订合理的监督与评估方案，对社区治理进度进行监督，对社区治理效果进行评估，提高社区治理的效率与效果，提高社区在居民中的公信力。

（4）在人员层面，社区工作人员的专业化水平还需提升。实践进程中反映出部分工作人员缺乏持续与居民良性沟通，调动居民参与民主协商议事会，主持协商议事会的能力等。虽然最终民主协商议事还是能取得一定的成效，但社区居民的参与社区治理的意识并未被地唤醒，自然也未有共享社区治理成效的喜悦。