生态环境管理体制改革背景下基层环境规制问题研究

连云港市环境科技服务中心 徐艳

随着人类各项活动的不断增多，不仅破坏了现有的生态平衡，同时也使得部分地区的生态系统结构出现了严重失调的现象，使得生态环境问题愈演愈烈。从当前来看，我国对生态环境问题的重视程度不断提升，并且加大了对生态环境管理体制的改革力度，希望可以以此提升基层环境规制的规范化程度，进而实现对生态环境的有效治理，这就需要对基层环境改善方案进行深入研究，实现可持续发展目标。

一、生态环境管理体制改革背景下基层环境规划面临的问题

（一）法律法规不完善

从当前我国基层环境规制设定情况来看，其完善程度并不高，虽然我国政府已经颁布了相应的基层环境保护法规，但是在实际落实过程中往往受到环境因素以及人为因素的影响，使得法规政策的落实没有发挥出理想效果。通常来说，基本法是我国所执行的最高法律法规，其具有权威性、普遍性，其成立、修改以及下发都要全国人大会议通过才能执行。但是法案在落实过程中容易受到当地生态环境、人文环境等因素的限制，这也使得其在实施过程中没有体现出较高的权威性，无法满足当前我国基层生态环境保护工作开展的实际需求，这也使得很多环境规制问题无法得到有效解决。同时，当前我国与环境保护有关的法律法规针对性不强，尤其在土壤污染治理、核污染治理方面的投入较为有限，这也使得当前的环境保护法在实际落实过程中存在协调性差、可执行性不强的现象。

（二）行政管理体系协调性较差

从现阶段我国在环境保护方面的行政管理体制执行情况来看，其可以有效将生态环境行政管理工作与分级分部门监督管理工作进行结合，这也起到了保护生态环境的作用，促进了我国社会经济体制的协调发展。但是依然有部分组织机构对生态环境行政管理体制改革的落实较为滞后，这也使得机构内部责权划分不清晰的现象时常出现，势必会对我国环境保护工作的开展产生直接影响，使得环保工作在实际开展过程中经常出现争权、推责的现象，也正是因为上述情况的存在，使得环境保护制度的落实执行没有发挥出理想效果。

（三）生态环境保护的执法能力较弱

目前来看，我国地方政府在对生态环境进行治理时，存在执法效果不理想的现象，归根结底，这与目前我国生态环境执法资源较为匮乏有直接关系。具体来说，导致生态环境保护执法能力弱的原因主要体现为以下几个方面：首先，生态环境执法机构不完善。在我国《行政处罚法》中明确规定：行政处罚在实施过程中，只能由具备行政处罚执法权的相关行政管理机关负责。也正是因为上述规定存在，使得基层环境监管工作在实际开展过程中容易出现执法力度不强、执法效率不高等现象；其次，执法经费短缺。执法经费短缺也是当前较为常见的问题之一，随着最近几年来我国各地区的费用征收工作难度不断加大，所征收的基层环境监管部门业务资金也在不断减少，在这样的形势之下，很多地方政府都出现了不同程度的财政困难现象，导致部分地区的环保机构在开展本职工作时，没能够满足当前业务经费的实际数额要求，致使环保监管以及执法工作无法正常开展的情况出现；最后，执法人员自身素质不高。想要使生态环境保护执法力度得到有效保证，必须保证相关执法人员有较高的专业素质，可以根据实际情况确定与之相应的执法方案，同时还有具有极强的应急能力。但是当前我国环境监管与执法人员存在素质参差不齐的现象，并且执法人员数量也较为有限，在实际开展执法工作时，很难把握其中的要点环节。

（四）基层环境规制受到地方干预的情况普遍存在

对于当前的基层环境规制来说，在实际落实应用的过程中很可能会受到其他因素影响，如人为因素、环境因素以及地方体制因素等等，进而使得规制的实际落实效果并不理想。在我国出台的《环境保护法》中，明确规定了县级以上政府有监督本区域环境保护功能落实情况的职责，但是实际执行的过程中经常会受到一些地方行政上的干预，从而使得基层环境法律规制没有发挥出预想的执行效果。很多地方政府想要提升政绩，基本上还是依靠GDP的提升，而各地区的建筑工程行业、重工业一直都是纳税大户，这也使得很多地区在落实基层环境规制的过程中对这些纳税大户的生态管控并不严格，很多时候当地政府选择睁一只眼闭一只眼。同时，我国的环境法律规制在各地方区域落实的时候，存在缺乏有效监督的现象，这都严重阻碍了基层环境规制的实际落实效果。以2018年山西省临汾市环保局环保数据造假事件为例，其暴露出当前我国一部分地方政府在基层环境法律规制方面存在的严重问题。即使在目前国家环保工作高压的态势之下，依然有部分地方部门存在弄虚作假、以身试法的现象，今后应该加大对环境规制落实区域的净化力度，避免权力被滥用的情况出现。

二、基层环境规制问题产生的原因浅析

从当前我国环境规制执行情况来看，生态环境规制问题已经愈演愈烈，这与我国可持续发展理念的落实产生了巨大反差，今后应该提升对环境问题的重视程度，在整个社会系统中寻求解决方案。在世界范围内，从20世纪70年代中期开始，环境规制开始在各个国家流行，其落实应用范围越来越广，这也使得生态环境问题逐渐成为各国所关注的重点问题，在美国，环境规制已经成为环境法的代名词，其在此方面的制度体系已经非常完善，这也使得环境规制在实际落实应用的过程中发挥出了较为理想的效果。而对于一些欧洲国家来说，则是以环境规制作为理论，以此来不断完善环境法。可以看出，基层环境规制在世界范围内的影响越来越广。而我国之所以在基层环境规制方面尚且存在一定问题，其主要原因表现为以下两个方面：首先，环境规划体制设置科学性不强。由于我国的基层环境规制部门在实际开展本职工作时，具有地方性以及政府性的双重特点，因此需要各级政府部门对所管辖区域内的环境质量变化情况进行管控，并且对基层环境规制部门的职能履行情况进行监督，但是在政治责任以及经济职责方面的划分尚且不够清晰，这也使得一些时候在追究法律责任时，找不到具体的规定依据。此外，在当前双重环保体制的约束之下，很多地方政府的价值取向已经发生了一定变化，开始以经济利益为第一取向，这也使得环境规制机构的独立性受到了一定影响，其经费来源主要依靠地方政府资金下拨，导致其处境尴尬，在实际执行规制时，经常会面临进退两难的窘境；其次，各部门之间缺乏联动。环境治理问题是一个大问题，其具有综合性、交叉性以及复杂性的特点，在对这一问题进行治理时，需要环境规制各部门确定互相联动的体制。从当前基层环境法律规制落实情况来看，生态环境部门是最主要的职能部门，但是在实践过程中并未被赋予相应的统筹职权，还是需要其与水利部门、土地部门、林业部门、发改部门等相关政府职能部门积极配合。但是在目前市场经济体制之下，各部门都将维护自身利益作为头等大事，这也使得部门之间的协调效果并不理想。

三、生态环境管理体制改革背景下基层环境规制路径

（一）适当弱化政府部门在环境规制中的主导地位

政府部门在当前我国基层环境规制中发挥了重要的指导作用，但也正是因为这种情况的广泛存在，使得环境规制在落实过程中受到了强制干预，无论是法律干预还是政府体制的干预，往往都会致使环境规制的最终效果受到影响。对于当地政府而言，今后应该注意适当转变环境规制理念，具体从以下几个方面入手：首先，确定以市场为主导的环境规制执行方案。在当前社会背景之下，市场经济已经成为我国最主要的经济模式，今后要加大环境规制在市场体制中的作用，贯彻市场子系统和政治子系统机制；其次，发挥环境规制的多元化主体作用。在对环境规制主体进行确定时，应该秉持多主体的原则，发挥出多元化主体优势，面对当前环境保护专业知识体系复杂程度不断提升的大趋势，国家方面应该对环境问题的处理机制进行一定转变，要提升环境规制规范程度，无论是企业还是其他社会组织，都可能在特定的条件下成为规制主体。因此，要摒弃以往法律体系以及社会系统中对政府在环境规制中绝对主导地位的规定，要从政府中心制转化为多主体制度，使得政府在环境规制执行过程中可以发挥出辅助作用而非强制指导作用。

（二）加大对当前生态环境监管体制的改革力度

在开展生态环境监管体制改革工作时，应该对当前我国生态环境部门运转情况进行深入分析，其是我国环境管理体制改革中的核心环节。最近几年来，我国各地的环境保护部门已经与当地农业、畜牧业、水利以及土地等部门形成了良好的合作关系，打造了区域内生态协调发展的新趋势。但是在生态环境监管工作实际落实过程中，经常会出现过于强调分工而不重视协调管理的现象，在这种情况下，相关部门想要实现对上述问题的有效解决，则需要结合实际情况构建起一个完善的监管体制，保证其在实际落实过程中可以发挥出预想效果。同时，政府部门应该充分意识到自身的重要职责，在中央与地方建立起协同管理机制，对各管理部门的职责以及职能分工情况进行确定，通过这种方式来促进生态环境监管体制的协调运转。此外，当地环境监管部门还应该在发展区域关系过程中对原本的行政区划模式进行一定转变，实行以环境管理为主体的监管模式，从而促进各部门以及各区域之间的互相协作。

（三）强化执法机构的执法能力

想要使基层环境规制问题得以有效解决，今后应该注意加大执法机构的执法力度，在实际开展生态环境执法工作时，应该对执法流程进行严格规划，根据该地区的实际情况确定可操作性强的规章制度，尤其在进行执法责任划分的过程中，应该注意实行基层生态环境执法责任追究制度，一旦出现问题应该及时追责，从而保证基层生态环境执法工作的权威性以及震慑性。同时，各地方政府部门还应该充分意识到自身肩上的重要职能，引导并且指挥环境执法机构以及相关执法人员积极投入到执法工作中。并且，各地区的生态环境行政机构应该加大对执法机构经费的支持力度，保证执法机构在运转过程中执法人员能够以积极的态度面对岗位工作。

（四）完善资源环境产权保护制度

从当前我国自然资源用途管制制度的建设以及落实情况来看，制度体系的完善程度并不高，在实际开展工作时，需要相关部门对森林、土地以及水资源等资源进行统一规划，对生态空间的使用情况进行确权登记，从而保证其使用规范化程度。我国的《环境保护法》规定，无论自然资源的所有者属于哪一个部门，都应该根据其资源的实际用途来制定相应的管制制度，以此来实现对资源的规范性开发。此外，我国各地区的政府职能部门应该规范行使自身权力，对自然资源的环境市场制度进行改善，并且对市场经济环境进行积极引导，无论是自然资源的权力形态属性还是交易规则都应该有明确的规范作为依据，从而实现对当前自然资源的产权市场以及交易平台的构建，对资源环境产权保护制度的有效优化。

四、结束语

总而言之，现阶段我国生态环境问题越来越严重，这也成为制约我国社会可持续发展的关键因素之一，随着生态环境管理体制的不断改革，我国对于生态环境管理工作的重视程度也在不断提升。想要有效解决当前的基层环境规制问题，应该注意对问题方向以及所产生的原因进行深入分析，尤其对当地政府部门来说，应该加强对生态环境管理体制改革的重视，在这样的背景之下，加大对生态环境的监管力度，找到监管工作中的重点环节，尤其要加大执法力度，保证执法过程规范、严谨，这样才能使生态环境监管工作的综合效果得到保证。今后还应该完善资源环境产权保护制度，对基层环境规制问题进行深入分析，整体来看，改善生态环境已经成为当前小康社会发展的重点，要大力推进生态文明建设，完善当前基层环境规制体系，以此作为提升执法效能的基础。随着我国科技水平的提升，今后还应该构建起高效的环境信息化支撑系统，对当前环境执法监督制度完善情况进行监督，确定精细化管理模式，从而促进我国基层环境规制逐渐完善，实现管理模式由分散到统一的转变，这样才能推动我国生态环境保护工作的规范化、长效化开展。