体系解释视角下农村违法占地建房执法权限争议的解决

程雪阳

（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）

引言

自上个世纪末期以来，如何在快速城市化和工业化过程中有效保护耕地、维护粮食安全，一直是我国土地管理领域的核心问题。为了进一步加强耕地保护，全国人大常委会于2019 年8 月26 日第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》（为了与修正前的《土地管理法》进行区别，以下简称：新《土地管理法》），建立了“永久性基本农田制度”“经国务院批准可异地开垦耕地”等许多先进的制度，但同时也带来了“农村村民未经批准违法占用耕地建房时，究竟应当由哪个政府部门进行监管和负责执法”这一新问题。

产生这一新问题的原因主要有两个。其一，新《土地管理法》一方面规定“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，另一方面又规定“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”。〔1〕参见新《土地管理法》第5 条第1 款和第62 条第7 款。由此，1986 年《土地管理法》建立的“地政一个部门统一管理”体制转变为“自然资源主管部门和农业农村主管部门按照分工同时负责地政管理”体制。其二，该法一方面规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”，由县级以上人民政府自然资源主管部门负责执法；另一方面又规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的”，由县级以上人民政府农业农村主管部门履行执法责任。〔2〕参见新《土地管理法》第77 条和第78 条之规定。另外，该法第75 条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房的，……由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该法第67 条第1 款和第2 款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”

事实上，在本轮《土地管理法》修改过程中，就曾有意见指出上述规范存在紧张关系，并认为应明确农业农村主管部门和自然资源主管部门在宅基地管理中的职责分工，防止执法过程中出现推诿扯皮的现象。〔3〕参见王瑞贺、魏莉华：《中华人民共和国土地管理法释义》，中国民主法制出版社2020 年版，第266 页、第270 页。遗憾的是，这种意见没有引起足够的重视。负责起草法律修正案的自然资源部在关于修正案（草案）的说明中提到“落实深化党和国家机构改革精神，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责”，〔4〕陆昊：《关于〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案（草案）的说明〉——2018 年12 月23 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2019 年第5 号。但没有对“全国农村宅基地改革和管理有关工作”“农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责”等规定的具体含义及其涵摄范围进行明确的说明。

新《土地管理法》通过后，关于自然资源主管部门和农业农村主管部门在宅基地管理领域的执法权限和监管职责划分，农业农村部和自然资源部联合下发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》中提出：“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用；组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求通报同级自然资源部门；参与编制国土空间规划和村庄规划。自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。”〔5〕农业农村部、自然资源部：《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6 号）。另外，自然资源部、农业农村部2020 年9 月28 日发布的《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》（自然资发〔2020〕127 号）指出：“各地要深刻认识耕地保护的极端重要性，向社会广泛公告、宣传‘八不准’相关规定。地方各级自然资源、农业农村主管部门要在党委和政府的领导下，完善土地执法监管体制机制，加强与纪检监察、法院、检察院和公安机关的协作配合，采取多种措施合力强化日常监管，务必坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为。”自然资源部对该通知的理解是，“农村村民建房，依法应当办理审批手续。农村村民违法占地建住宅，依法属于农业农村部门主管。卫星监测只是发现违法违规建房问题的一种技术手段”。〔6〕“关于农村违建的答复”（见自然资源部网站“政府信息公开”栏），http://gi.mnr.gov.cn/202107/t20210720_2663545.html，2022 年7月10 日访问。农业农村部则认为：“因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源等多个部门，各地对土地管理法中有关执法条文存在不同理解。……争取通过《土地管理法实施条例》修订等工作，对执法有关问题予以明确。”〔7〕农业农村部：《对十三届全国人大三次会议第9458 号建议的答复》（农办议〔2020〕85 号）。

不过，2021 年修订通过的《土地管理法实施条例》只是规定自然资源主管部门和农业农村主管部门“按照职责分工进行监督检查时，具有相同的监督检查权限”，〔8〕参见国务院于2021 年7 月2 日第三次修订的《土地管理法实施条例》第48 条。并没有对“职责分工”作出明确的界定。由此观之，厘定相关主管部门的职责和权限，是当前土地管理和法律适用领域亟待解决的一个难题。鉴于《土地管理法》在短期内不再具有重新修改的可能性，本文拟采用法释义学研究方法，通过对相关规范进行体系化的解释，为相关执法和监管责任的分配提供基于现行法的解决方案。

一、农村违法占地建房执法权限的分歧与争论

从当前行政管理和执法层面的争论来看，自然资源主管部门倾向于认为，根据新《土地管理法》第78 条的规定，“违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。按照‘依法行政’及‘法无授权不可为’的原则，自然资源主管部门在没有法律授权的情况下，继续对农村村民非法占地建住宅的行为（包括违建时间2020 年1 月以前的）进行查处于法无据，属于越权行政”。〔9〕陕西省自然资源厅：《对省十三届人大六次会议第160 号建议的答复函》（陕自然资函〔2022〕31 号）；还可以参见浙江省自然资源厅：《关于省十三届人大六次会议温108 号建议的会办意见》（2022 年4 月20 日）。农业农村主管部门的主流观点则认为，新《土地管理法》第78 条中规定的“土地”特指现有村庄范围内已经依法审批的宅基地，只有“农村村民非法占用合法宅基地建设住宅”这种情形应由该部门进行查处，其他违法占地（特别是违法占用耕地）建房行为，均由自然资源主管部门根据新《土地管理法》第77 条的规定进行立案查处。另外，对于因为历史上农村村民违法占地建房问题，也应由承接土地行政主管部门职责的自然资源主管部门继续负责执法和查处。〔10〕参见苏光华：《农村宅基地执法监管体系亟待理顺》，载《人民政协报》2021 年5 月24 日，第6 版；李欣阳、潘高峰：《宅基地执法交叉问题怎么看？——基于辽宁省丹东市宅基地执法工作的思考》，载《农村经营管理》2021 年第3 期。

相关分歧和争论不只是发生在自然资源主管部门和农业农村主管部门之间，人民检察院、人民法院、监察委员会也参与其中。

根据我国《行政诉讼法》的规定，当人民检察院在履行职责过程中发现自然资源遭到违法使用或破坏时，有权向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议、提起行政公益诉讼，督促后者依法履行职责。〔11〕参见全国人大常委会于2017 年6 月27 日第二次修正的《行政诉讼法》第25 条第4 款。但如何依法确定“负有监督管理职责的行政机关”是一个难题。2020 年9 月，湖北省潜江市人民检察院向该市农业农村局发出《检察建议书》，要求后者对王琼未办理用地审批手续违法占地行为履行执法责任。潜江市农业农村局回复称，收到《检察建议书》后“立即对相关情况进行了调查，积极履行了部分监管职责，并迅速向湖北省农业农村厅汇报，只是因对《土地管理法》相关条文的理解存在分歧而暂未立案”。〔12〕参见湖北省潜江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 号行政判决书。潜江市人民检察院并不认同这种辩解，对潜江市农业农村局提起了行政公益诉讼。湖北省黄石市铁山区人民检察院在发现一户农民违法建设房屋后，则向当地太子庙镇政府发出“依法处置占用耕地和违法建设行为”的检察建议。在太子庙镇政府表示“将根据相关法律规定进行相应处理，并责成国土、城管等相关部门继续管控，对照相关问题进行整改”后，铁山区人民检察院认为该镇政府未履行查处违法用地行为的法定职责，故而对其提起行政公益诉讼。〔13〕参见《湖北法院环境公益诉讼典型案例：黄石市铁山区人民检察院诉阳新县太子庙镇人民政府不履行查处违法用地法定职责行政公益诉讼案》，载“湖北省高级人民法院”微信公众号2022 年6 月20 日。

云南省玉溪市云溪区监察委员会在2022 年督察农村村民违法占用耕地违规建房案件后认为，该区自然资源局、区农业农村局“存在职责职权界定不清，工作相互推诿扯皮，日常巡查、监管不力等问题”，因此，同时对区自然资源局、区农业农村局提出通报批评。〔14〕《云溪区纪委监委通报3 起农村乱占耕地建房违纪违法问题案例》，http://k.sina.com.cn/article_2721558170_a237ae9a02001eths.html，2022 年7 月10 日访问。

从目前的审判实践来看，审判机关对于如何认定违法占用农用地建设住房的执法机关，存在三种不同的法律适用意见。

第一种意见认为，农村村民违法占地建房应由自然资源主管部门查处。理由主要包括：（1）查处非法占用农用地建房属于自然资源主管部门的职责，骗取批准且违反规划非法在林地上建房，此行为当然属于自然资源主管部门查处。〔15〕参见湖南省石门县人民法院（2020）湘0726 行审38 号行政裁定书。在该案中，覃桂芳、王恩飞、王得江（均系石门县所街乡窑坡山村村民，关系为祖孙三代）存在未经批准，在拆除原住房并在原宅基地及其范围外，占用农用地修建住宅的行为，石门县自然资源局于2020 年依据新《土地管理法》第77 条对上述三人作出石自然资监决字［2020］第013 号行政处罚决定，被处罚人不服提起行政诉讼。石门县人民法院裁定该处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合我国法律规定的强制执行条件。相似的裁判结果还可参见湖南省怀化铁路运输法院在2020 年11 月18 日作出的（2020）湘8603 行初405 号行政裁定书。（2）新《土地管理法》没有明确查处非法占用基本农田系农业农村局的法定职责，该职责明显不属于农业农村局权限范围。〔16〕参见湖南省怀化铁路运输法院（2020）湘8603 行初405 号行政裁定书。

第二种意见认为，农村村民违法占地建房应由农业农村主管部门查处，如果自然资源主管部门进行查处，则属于越权行为。〔17〕参见辽宁省盖州市人民法院（2020）辽0881 行审58 号行政裁定书。该裁定书认为，按照2020 年1 月1 日起实施的新《土地管理法》第78 条之规定，被执行人于2017 年未经盖州市自然资源局批准，擅自在九垄地街道办事处厢红旗村非法占用土地400 平方米（果园）建房的行为，应当由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。盖州市自然资源局无处罚的职权依据，该行政处罚属无效，不予支持。理由主要包括：（1）新《土地管理法》的第77 条与第78 条是一般条款与特别条款的关系。依据“特别法优先于一般法”的原则，当发生农村村民占用非法占地建住宅案件时，第78 条具有优先适用性。〔18〕参见河北省隆化县人民法院（2020）冀0825 行审13 号行政裁定书。该裁定书认为，隆化县自然资源和规划局于2020 年2 月17 日作出行政处罚决定时，应适用新《土地管理法》第78 条之规定。申请执行人仍适用修改前的《土地管理法》第77 条之规定作出行政处罚，属适用法律错误，故应裁定本案不准予执行。（2）新《土地管理法》第78 条中“土地”一词并不特指“宅基地”，因此在针对违法占地的执法过程中，执法机关应关注的是违法建设是否为住宅，至于被占用土地的性质及其类别不是需要考虑的因素。〔19〕参见江苏省南通市经济技术开发区人民法院（2021）苏初0691 行初542 号行政判决书。（3）新《土地管理法》第62 条第7 款规定，“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”，因此所有“与宅基地改革和管理有关工作”都由农业农村主管部门负责并查处。〔20〕参见湖北省潜江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 号行政判决书。（4）农业农村主管部门作为与农业生产和农民生活更为贴近的部门，可以全面、及时地掌握农村村民的居住状况及客观需求，便于有的放矢地统筹和安排农村宅基地用地，是有效履行农村宅基地管理职责的应有之义。〔21〕参见江苏省南通经济技术开发区人民法院（2021）苏初0691 行初542 号行政判决书。

第三种意见则认为，根据《城乡规划法》第65 条以及新《土地管理法》第75 条、第78 条的规定，乡镇人民政府以及县级自然资源主管部门、农业农村主管部门，对农村违法占地建房行为均具有查处的法定职责。当行政管理职能出现重叠时，上述公权力机关都不能以职责不清而免除自身的行政职责。因此，乡镇人民政府作为此类案件行政公益诉讼的被告是适格的。〔22〕参见《湖北法院环境公益诉讼典型案例：黄石市铁山区人民检察院诉阳新县太子庙镇人民政府不履行查处违法用地法定职责行政公益诉讼案》，载“湖北省高级人民法院”微信公众号2022 年6 月20 日。

二、农村违法占地建房执法权限的规范分析

通过上述梳理可以发现，在当前农村违法占地建房执法责任分配领域，法律适用争议虽然涉及新《土地管理法》第62 条、第67 条、第75 条、第77 条和第78 条等多个条款，但争议的核心在于其中的第77 条和第78 条是否属于“一般规范/特别规范”的关系。从外观上看，这两个条文中不但同时使用了“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的表达，而且第78 条设定的“农村村民”“非法占用土地建住宅”等条件，似乎是对第77 条的进一步细化，因此有理由假定这两个法律条文存在法条竞合情形，甚至属于“一般规范/特别规范”的关系。

不过，语言往往具有弹性和多义性，初步的法律推定能否成立，尚需结合条文自身所涉事物的关联结构、规范的脉络以及个别法律条文与其所属规范体、其他规范体的关系才能最终确定。〔23〕参见［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020 年版，第339-340 页。因此，解释者不宜仅从不同法律条文使用了若干相同的法律表达，就轻率地得出终局性的法律解释或解决方案。从法解释的基本规则来看，判断存有竞合嫌疑的法条是否属于“一般规范/特别规范”，关键在于判断其中一个法条的构成要件是否完全被另外一个法条所涵摄。而要做出这一判断，就需要对相关法条的核心构成要件进行仔细甄别。对于新《土地管理法》第77 条和第78 条来说，它们所包含的“批准”“土地”等核心术语和相关法律责任设定是否存在“包含/被包含”的关系，是解决上述分歧和争论的关键。

（一）新《土地管理法》中“批准”的多元内涵

在新《土地管理法》中，“批准”这一术语在该法中共计出现了77 次。将这77 个“批准”的适用领域进行类型化区分，可以发现它们在我国现行的土地管理制度中分布在四个不同的领域，且各自所指代的对象并不相同。

1.在特定土地资源用途设定领域，新《土地管理法》设定的批准制度主要包括：（1）粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地由国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定。〔24〕参见新《土地管理法》第33 条第1 款第1 项。（2）在未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩上从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。〔25〕参见新《土地管理法》第40 条、第41 条。

2.在特定土地权利设定、行使或灭失领域，新《土地管理法》设定的批准制度包括：（1）有偿出让或划拨国有土地使用权由县级以上人民政府依法批准。收回国有土地使用权、国有土地使用权续期，需报原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。〔26〕参见新《土地管理法》第38 条第1 款、第54 条、第58 条。（2）征收集体土地所有权由省级政府或国务院批准。〔27〕参见新《土地管理法》第46 条、第47 条第1 款。

3.在宅基地分配、使用和流转领域，新《土地管理法》规定，宅基地的分配和取得需要获得乡级人民政府的审核批准，农村村民则需要遵守“一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”等规则。〔28〕参见新《土地管理法》第62 条第1 款、第4 款、第5 款。另外，该法规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，但并没有对这一原则性规定具体如何落实作出进一步规定。

4.在国土空间用途管制领域，新《土地管理法》设定的批准制度主要包括，凡是建设涉及农用地转为建设用地的，无论是农民集体经济组织、各类建设单位开办企业或进行公益性建设，还是农民申请宅基地进行住房建设，都需要向县级自然资源主管部门提出申请，然后由县级以上地方人民政府批准。〔29〕参见新《土地管理法》第53 条、第60 条、第61 条。另外，该法第44 条集中规定了国务院、省级政府和市县级政府各自的批准权限。同时，《城乡规划法》第41 条第3 款规定，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。2018 年政府机构改革之后，城乡规划管理工作划归自然资源部负责。

在上述四个领域中，“特定土地资源用途的设定”和“特定土地权利的设定、行使或灭失”两个领域，与农村违法占地建房执法权限争议并不直接相关。“国土空间用途管制”和“宅基地分配、使用和流转”两个领域则分属新《土地管理法》第77 条和第78 条的规范涵摄范围。其中，第77 条中规定的“批准”适用于国土空间用途管制领域，指涉对象主要包括土地利用总体规划、城乡规划的审批、乡村建设建设规划许可、农用地转用审批、违法审批或逃避审批的责任追究和查处等内容。第78 条规定的“批准”适用于宅基地分配、使用和流转领域，主要包括一户一宅的审批、宅基地标准面积的确定、宅基地分配资格的认定以及违法审批或逃避审批的责任追究和查处等内容。由此观之，虽然新《土地管理法》第77 条和第78 条同样使用了“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的表述，但这两个条文中的“批准”一词，具体适用领域和指涉对象并不相同，因此不宜望文生义式地认为它们的法律含义必然相同。

事实上，这种论证结果还可以在法律条文的具体设置方式层面得到支持。自《土地管理法》1998年修订以来，其法律责任章一直设置了两个独立的条文而非一个条文，分别规定行政相对人违反“国土空间用途管制秩序”与“宅基地分配流转管制秩序”行为的法律责任。〔30〕比如，主持1998 年《土地管理法》修改工作的立法专家就曾指出，1998 年《土地管理法》第76 条的规范功能在于“通过国家土地用途管制、土地利用总体规划的要求，管理好、使用好土地资源”，而第77 条是“针对第62 条中的违法行为规定的处罚措施，旨在维护宅基地的管理、使用秩序，解决违法滥占土地建住宅的问题。”参见吴高盛：《土地管理法条文释解》，最高人民法院出版社1998年版，第134 页；卞耀武等编：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998 年版，第211 页。新《土地管理法》第77 条与第78 条正是从1998 年《土地管理法》第76 条和第77 条继承而来，新法与旧法的区别在于，新法第77 条将旧法第76 条中的执法主体从“县级以上人民政府土地行政主管部门”替换为“县级以上人民政府自然资源主管部门”，第78 条将旧法第77 条中的执法主体从“县级以上人民政府土地行政主管部门”替换为“县级以上人民政府农业农村主管部门”。不过，在旧《土地管理法》的框架下，土地管理领域的所有违法行为均由土地行政主管部门统一负责监管，因此“国土空间用途管制秩序”与“宅基地分配流转管制秩序”以及相关条文的差异，既不会在理论上引起注意，也不会在法律适用过程中引发争议。然而，当全国人大2018 年作出《关于国务院机构改革方案的决定》以及全国人大常委会2019 年修正《土地管理法》之后，“地政统一管理”体制被打破，新组建的农业农村主管部门被授予了探索建立健全适应新时代要求的宅基地分配、流转或有偿退出制度的管理职责。自然资源主管部门则负责确保国土空间用途管制制度得到有效落实和执行。〔31〕在2018 年3 月13 日的第十三届全国人大一次会议上，国务委员王勇所作的《关于国务院机构改革方案的说明》指出，“为统一行使所有国土空间用途管制”等职责，国务院准备组建新的自然资源部。在这种新的“地政分头管理”体制之下，“国土空间用途管制秩序”与“宅基地分配流转管制秩序”的差异性开始凸显，相应法律条文的规范功能和规范领域的区别，也需要得到重视。

具体来说，负责维护“空间用途管制秩序”的自然资源主管部门，主要“管地”，其执法权限和监管职责在于确保“宅基地的规划和开发不能突破土地利用总体规划或国土空间规划”。负责维护“宅基地分配流转管制秩序”的农业农村主管部门主要“管人”，其执法权限和监管职责在于探索“宅基地如何在农民内部进行分配、流转或退出，以适应时代和社会发展要求”。换句话说，如果农村村民违反新《土地管理法》第62 条第1 款、第4 款至第6 款建立的“宅基地分配流转管制秩序”占用宅基地建房，由农业农村主管部门负责执法。如果农村村民违反新《土地管理法》第44 条以及《城乡规划法》的相关规定，未获得或骗取批准获得农用地转用审批、乡村规划许可证等审批或许可违法占用土地建房，则由自然资源主管部门负责执法。〔32〕在“潜江市农业农村局不履行法定职责案”中，潜江市人民检察院和潜江市人民法院认为，案外人王琼的违法行为因为不符合土地利用总规划，系违法使用土地行为，所以市农业农村局应责令其停止违反土地管理法律、法规的行为，依法履行监督检查职责。参见湖北省潜江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 号行政判决书。从本文的分析来看，其一，这种行政公益诉讼和判决结果并不符合《土地管理法》的要求；其二，在相关执法责任分配争议没有厘清之前，人民检察院不宜对该领域开展行政公益诉讼。就像有学者指出的那样，针对有些案件中行政主管机关对自己的职责认识不清以及划分不清而相互推诿的现象，建议在立法和管理实践中进一步明确行政主管机关的职责范围，而不应通过行政公益诉讼来实现这一目标。参见刘卫先、张帆：《环境行政公益诉讼中行政主管机关不作为违法及其裁判的实证研究》，载《苏州大学学报（法学版）》2020 年第2 期。

（二）新《土地管理法》第77 条和第78 条的“土地”内涵存在差异

就规范适用的对象而言，新《土地管理法》第77 条可同时适用于我国领土范围之内所有的集体土地和国有土地，这是由该法第5 条所规定的“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”以及国务院机构改革方案中要求自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制职责”所决定的。不过，该法第78 条显然不适用于我国城市区域的土地，因为这既与该条所规范的“农村宅基地分配流转管制秩序”不一致，也已经超出了农业农村部门的职责范围。由此观之，该法第77 条和第78 条所规定的“土地”并不具有相同的规范含义。对于上述结论，人们不会产生争议。有争议的问题在于：在“农村地区”这一空间范围内，第78 条规定的“土地”是包括所有的土地类型（即农用地、建设用地、未利用地、宅基地），还是只适用于某些特定类型（比如宅基地）？这一问题需要结合《土地管理法》的立法背景做进一步讨论。

众所周知，宅基地制度改革是我国当前土地制度全面深化改革的重要组成部分，关涉到公民财产权的保护、乡村振兴、耕地保护、土地资源的合理利用等诸多复杂的社会问题。正因如此，该项制度究竟应当如何改革，社会各界依然存在很多不同的看法乃至争论。全国人大常委会2015 年曾授权国务院在北京大兴等33 个市县进行宅基地改革试点，2018 年的“中央一号文件”也提出了“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”改革目标。〔33〕《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018 年1 月12 日）。不过，由于“试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验”，〔34〕《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告——2018 年12 月23 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2019 年第1 号。因此新《土地管理法》只是在第62 条中增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”这一原则性规定，至于宅基地分配、使用和流转等具体制度的改革路径、方式和节奏，则授权国务院农业农村主管部门继续进行探索，待条件成熟时再进行立法。为此，根据中央全面深化改革委员会2020 年6 月30 日审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，农业农村部于2021 年又遴选了一批地区重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”开展新一轮宅基地制度改革试点。〔35〕农业农村部：《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0893 号（农业水利类081 号）提案答复摘要》（2021 年8 月31 日）。

从上述立法和改革背景来看，新《土地管理法》第62 条第7 款关于“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”的规定，不宜解释为“涉及宅基地管理的所有工作都由各级农业农村主管部门负责”，而应理解为“农业农村主管部门负责建立健全符合时代和社会发展要求的宅基地分配、使用和流转制度”。另外，第78 条第2 款关于“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”的规定，也是指第62 条第1 款中规定的“宅基地面积标准”，而非其他建设用地面积标准，因为现行法并没有为其他建设用地设定具体的用地标准。

综上所述，无论是从新《土地管理法》的整体性体系解释角度看，还是从该法第78 条内部的规范结构来看，第78 条第1 款中的“土地”一词的规范含义应当限定为“符合土地利用总体规划或国土空间规划，且已经依法办理农用地转用审批的宅基地”，而整个第78 条的规定则适用于“农村村民违反宅基地分配流转管制秩序”却自行占用宅基地建设住宅等情形。唯有做如此法律解释，新《土地管理法》的相关规定才能成为一个统一、有序且融贯的规范体系。

（三）新《土地管理法》第77 条与第78 条对法律责任的设定存在差异

违反“国土空间用途管制秩序”和“宅基地分配流转管制秩序”给社会带来的危害并不相同，因此新《土地管理法》第77 条和第78 条也设置了差异化的法律责任。具体来说，违反“国土空间用途管制秩序”的违法建设行为，因为会带来耕地的流失、粮食安全受损等严重侵犯社会公共利益的后果，所以其第77 条根据不同的情况为相关行为人或责任人设定了行政责任和刑事责任。具体责任如下：（1）对于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除并恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收建筑物和其他设施并可以并处罚款。（2）对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反“宅基地分配流转管制秩序”的农村违法建设住房行为，主要侵犯的是某一集体或个人的合法权益，扰乱的是该区域宅基地分配、使用和流转的基本秩序，而不是土地用途管制制度，因此第78 条只设定了“责令违法行为人限期拆除房屋，并将非法占用的土地退还给集体或其他权利人”这种行政责任，并没有规定刑事责任，也没有提及“是否违反土地利用总体规划”这一要件。

由此观之，新《土地管理法》第77 条和第78 条的差别，不仅在于它们所规定的“批准”和“土地”两个术语规范内涵和外延不同，而且基于它们各自所要保护的法益不同，所以设置的法律责任也并不相同。在这种情况下，基于规范适用对象、规范内容和法律责任所存在的差异，我们最终只能推翻“第77 条和第78 条属于一般规范/特别规范关系”这种初步的法律推定，而必须尊重这两个法律条文作为相互独立且互不隶属法律规范的本质。

如果上述论证可以成立，那么当农村村民违反“宅基地分配流转管制秩序”时，比如没有获得农业农村主管部门认定的宅基地申请资格却自行占用宅基地建设住宅，由农业农村主管部门根据第78条之规定依法行使执法权并履行相应监管职责。与之对应，当农村村民违反“国土空间用途管制秩序”时，比如没有依法办理农用地转用审批，没有获得乡村建设规划许可，或者采取欺骗手段获得上述审批或许可非法占用农用地建设住宅，则落入第77 条的涵摄范围，由自然资源主管部门依法行使执法权并履行相应监管职责，因为后者正是“统一行使所有国土空间用途管制职责”的法定机构。另外，从法益保护的优先次序来看，国土空间用途管制秩序更具有优先性。

三、农村违法占地建房执法权限分配难题的实施路径

在农村违法占地建房领域的执法责任分配领域，上述分析虽然可以提供基于法律规则的法律解释方案，但不得不承认，这种法律解释方案并不能全面彻底地解决实践中存在的问题，因为当某个没有获得宅基地申请和分配资格的农村农民自行在耕地上建房时，可能会同时违反“宅基地分配流转管制秩序”和“国土空间用途管制秩序”。此时相关监管部门如何进行执法，依然是一个难题。对此，有必要在基层治理体系和治理能力现代化框架下，进一步讨论农村违法占地建房领域执法责任分配具体实施路径。

（一）乡级政府承担农村违法占地建房执法责任的必要性

现代社会需要反应迅速、运转高效的政府，而这又以行政组织设置简洁、结构合理、职责分明为基础。为此，应当依照“功能适当性”原则，将国家职权配置给最有可能做出最优决定的机关，从而解决职权配置的问题。〔36〕参见张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018 年第3 期。

就笔者于本文中研究的农村违法占地建房的执法问题而言，新《土地管理法》第77 条和第78条主要是根据违法主体、土地类型以及建筑物类型等三种要素，区分自然资源主管部门和农业农村主管部门执法责任。如果仅从土地类型和建设物类型的角度看，实践中可能会出现以下六种违法情形：（1）非法占用宅基地建设住宅；（2）非法占用集体经营性建设用地建设住宅；（3）非法占用村内公益用地或公共设施用地建设住宅；（4）非法占用农业用地建设住宅；（5）非法占用未利用地建设住宅；（6）非法占用未利用地建设住宅以外的其他建筑物。这六种违法情形的主体可能是农村村民、集体以外的人或者是他们的联合（比如合作建房），建筑物的类型则可能是商住两用、前厂后屋等多种类型。如果将违法主体、土地类型以及建筑物类型三种要素结合，那么至少可以演绎出18 种不同的违法情形。

对于这些违法情形，无论是将其交由自然资源主管部门还是农业农村主管部门单独或联合执法，都会出现信息搜集、沟通协调、人员设备配置以及执法积极性等方面的困难。特别需要注意的是，查处违法建设的最佳时期是其建设初期，如果违法建筑已经基本建成再进行查处，无论是对何种执法主体而言，都会面临来自当事人乃至整个家族、社区的巨大压力。然而，就法律适用和证据确定而言，未经批准或骗取批准违法占地进行建设的行为，很难在其建设初期及时判断究竟属于住宅抑或其他建筑物。如果此时依然采用部门分散的执法体制，难以有效遏制和处理该领域的违法行为。

虽然从理论和法律规范层面可将行政管理区分为经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等不同领域，但因为社会的复杂性和社会事务的彼此关联性，许多行政管理常常交织在一起，执法边界并非泾渭分明。因此部门分散执法体制的弊端不仅存在于农村违法占地建房领域，而且存在于食品安全、预付卡管理等诸多行政监管领域。

为了解决法律实施机关“纵队化”、权力部门化造成的条块分割、部门林立和职权交叉等问题，〔37〕参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021 年第3 期。并基于城市综合执法体制改革所取得的经验，近年来我国开始大力推进“行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”改革，即“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”。〔38〕中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（2019 年1 月31 日）。另外，中共中央和国务院在2021 年4 月28 日发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中进一步要求，各地“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。农村违法占地建房执法问题显然属于上述改革意见所适用的范围，因此有必要结合行政综合执法制度寻求解决该领域执法权限分配所存在的实践难题。

（二）乡级政府承担农村违法占地建房执法责任的可行性

运用行政综合执法制度解决农村违法占地建房领域的职责分配难题，不仅是必要的，而且可以获得现行法和当前改革实践的支持。

首先，虽然新《土地管理法》规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，但是根据该法第62 条第4 款的规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准，县级农业农村主管部门并非宅基地的审批主体。按照“谁审批，谁监管”的原则，由乡级人民政府负责农村违法占地建房行为的综合执法，不但可以解决县级政府职能部门分头执法带来沟通成本高、执法效果不佳等诸多弊端，而且可以实现权责的统一，并有效化解乡村执法领域长期存在的“看得着的管不着，管得着的看不见”，乡镇政府“权小责大”等体制和机制问题。

其次，由乡级政府对农村违法占地建房问题统一承担执法责任，符合《行政处罚法》的要求。就规范功能而言，新《土地管理法》第77 条和第78 条的本质是对违法占地行为设定行政处罚，而现行《行政处罚法》规定，国家在生态环境、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。为此，国务院或者省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，同时省级政府还可以根据当地实际情况，将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。〔39〕参见全国人大常委会于2021 年1 月22 日修订的《行政处罚法》第18 条、第24 条第1 款。同时，对于乡级政府而言，由于其同样承担着维护“国土空间用途管制秩序”和“宅基地分配流转管制秩序”的职责，因此将农村违法占地建设领域的行政处罚权授予乡级政府集中统一行使，符合《行政处罚法》的规定。〔40〕有研究者认为，现行《行政处罚法》第24 条应当在特别授权的意义上来理解，在具体适用时至少要遵守“禁止一揽子授权”和“禁止笼统授权”两个原则。参见卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022 年第1 期。这种法律解释意见是合理的，不过，通过乡镇行政综合执法落实农村违法占地建房领域的执法责任，可以通过上述两项原则的检验。还有研究者指出，乡镇政府在实践中承担的很多职权是通过政策性规范性文件的形式赋予的，这不利于法治政府的建设。参见夏正林：《论乡镇法治政府建设路径的法治化》，载《苏州大学学报（法学版）》2021 年第2 期。这种意见也值得重视，不过，从以上的分析来看，农村违法占地建房领域并不存在这种情况。

再次，对于那些案情复杂隐蔽，专业性、技术性较强的执法问题，应由专业执法部门继续保留处罚权。〔41〕参见王敬波：《相对集中行政处罚权改革研究》，载《中国法学》2015 年第4 期。不过，农村违法占地建房领域的行政执法和行政处罚，并不具有“专业性、技术性和复杂性”的特点，执法和行政处罚所需的事实证据，通常可以通过现场拍照、录像等方式取得，因此乡级政府在执法技术层面承接相关执法权并不存在障碍。另外，农村违法占地建房执法具有地域分布广泛、需要及时跟踪和查处的特点，乡级政府及其所属综合执法部门处于发现乡村各种违法行为的最前线，作为该领域的执法主体是适合的。也正因为如此，自2020 年以来，广东省和江苏省先后规定，新《土地管理法》第78 条规定的行政处罚权以及与该行政处罚相关的行政检查、行政强制措施权，调整为乡镇人民政府（街道办事处）行使。〔42〕参见广东省人民政府：《关于农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的公告》（粤府函〔2020〕84 号）。2021 年12 月20 日，经过江苏省政府同意，江苏省司法厅印发的《关于在部分县（市、区）开展乡镇、街道实施农村村民非法占用土地建住宅行政处罚权试点工作的复函》（苏司函〔2021〕37 号）规定：“原则同意常州市武进区、溧阳市、昆山市、盱眙县、泗阳县、沛县乡镇人民政府、街道办事处集中行使《土地管理法》第78 条规定的行政处罚权以及与之相关的行政强制措施权。”不过，这两个省的此种改革方案并没有解决新《土地管理法》第77 条的执法问题，容易导致“自然资源管理部门与农业农村部门的执法责任分配争议”转变为“自然资源管理部门与乡镇/街道的执法责任分配争议”，因此相关改革方案依然需要进一步完善。当然，由乡级政府对农村违法占地建房问题统一承担执法责任，并不意味着由乡级政府直接行使执法权。在具体的实践过程中，该级政府可在上级政府及其职能部门的支持下，通过组建乡镇综合执法局等方式承接县级政府职能部门移转的执法权或处罚权。

最后，即使暂且抛开自然资源主管部门和农业农村主管部门执法权限划分难题，仅从新《土地管理法》的规定来看，其第77 条和第78 条的规定虽然同时为上述两个部门设定了“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的执法权限，但其第83 条又规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”如前所述，查处违法建设的最佳时期是建设初期，如果相关违法建设在行政诉讼完结之后再依法申请人民法院强制执行，执法成本和社会成本必然会异常高昂。相比而言，《城乡规划法》第65 条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，则意味着在“责令停止建设”决定没有得到落实时，乡级人民政府有权直接做出拆除决定，无须申请人民法院强制执行。在这种情况下，由乡级政府根据《城乡规划法》和《行政处罚法》等法律的规定，对农村违法占地建房问题统一行使执法权限并履行监管职责，更有利于相关监管制度的有效落实。

（三）县级人民政府职能部门应履行对应指导监督责任

现行《行政处罚法》第24 条第3 款规定，省级政府将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使后，有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。因此，当乡级政府承接了新《土地管理法》第77 条和第78 条设定的执法权限后，县级自然资源主管部门和农业农村主管部门应当承担业务指导和执法监督的法律责任。不过，相关“业务指导和执法监督法律责任”的分配，依然应当按照“国土空间用途管制秩序”和“宅基地的分配流转管制秩序”进行界定，因为这两个法律条文的规范内容正是对上述两种行政管理秩序的制度保障。对于同时违反上述两种管制秩序的违法情形，农业农村主管部门和自然资源主管部门应当通过部门协调、联动等方式，对乡镇政府及其综合执法部门进行指导和监督。

另外，由于执法权下沉和乡级政府相对集中行使行政处罚权改革，目前在各省推进情况不尽一致。为此，各省应根据本省的具体情况来决定如何落实“未经批准或骗取批准违法占用土地进行建设”的执法权限分配问题。在乡镇、街道综合执法局相对集中行使行政处罚权条件已经成熟的区域，可将相关执法权限和监管职责下放至乡级人民政府或其综合执法局。条件尚不成熟的区域，省级政府应按照“三定方案”以及“宅基地的分配流转管制秩序”和“国土空间用途管制秩序”的要求，明确自然资源主管部门和农业农村主管部门各自的执法权限和监管职责，并要求这两个部门在执法交叉领域进行联合执法。

四、结语

随着承包地、宅基地“三权分置”改革的不断推进，集体经营性建设用地入市制度的建立，农村违法占地建房领域在建设主体、建筑类型、占地规模等各方面呈现越来越复杂且严峻的形势。〔43〕参见陈琛：《自然资源部通报29 宗农村乱占耕地建房典型案例》，载《中国自然资源报》2021 年11 月8 日，第2 版。在这种情况下，如果相关违法行为缺乏有效监管，不但会导致法律适用的混乱和无序，而且会危害到耕地保护、粮食安全和乡村振兴战略的实施。自新《土地管理法》实施以来，相关法律条文的规范含义模糊不清，导致社会各界对于农村违法占地建房领域的执法权限分配产生了许多分歧和争议。在全面依法治国的背景下，上述分歧和争议当然需要依照法律的规定进行解决，但所谓“依法解决”并不是“翻字典、查文义”或简单的法条注释即可完成，而需要将有争议的法律规范放置于整个法秩序中进行体系化的思考，从而“将法条或更广泛的规则体的内容整合为逻辑上和评价上都无矛盾的体系或部分体系。”〔44〕［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020 年版，第565 页。也正因为如此，我们需要一方面通过体系解释方法明确争议规范的内部规范结构和外部规范结构，从而理清其自身的规范内涵和规范意义，另一方面将体系融贯性和一致性作为检验各种法律解释方案的标准，从而避免对于法律的理解和解释陷入解释者的偏好、立场或解释方法争论。〔45〕参见程雪阳：《体系解释视角下宪法土地制度条款的规范结构》，载《法制与社会发展》2021 年第4 期。

本文的研究表明，通过区分“国土空间用途管制秩序”和“宅基地分配流转管制秩序”，合理分配县级自然资源主管部门和农业用地主管部门的执法权限和监管职责，符合新《土地管理法》和2018年国家机构改革的要求。从现行法体系的总体框架来看，在条件成熟地区将农村违法占地建设领域的执法权统一授予乡级政府，由自然资源主管部门和农业用地主管部门分别进行指导和监督，可有效地解决农村违法占地建房领域的执法交叉、执法真空和效率低下等问题。当然，未来对《土地管理法》作进一步修改时，立法机关应当按照党的十八届三中全会以来中央所确定的“一件事情由一个部门管理”原则重建“地政统一管理”体制，从而彻底解决农村违法占地建房领域的执法权限和监管职责划分难题。