南水北调中线工程水资源保护和集约节约利用研究

田 原

2021年习近平总书记在河南南阳主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会时提出，“立足流域整体和水资源空间均衡配置，科学推进工程规划建设，提高水资源集约节约利用水平”“加强南水北调工程沿线水资源保护”。同年11月，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出，“加快开展南水北调东中线后续工程前期工作并适时推进工程建设”“统筹优化生产生活生态用水结构，深化用水制度改革，用市场手段倒逼水资源节约集约利用，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变”。可见，立足南水北调中线流域水资源客观实际，增强沿线城市河湖泊生态保护治理和综合利用能力，提升水资源治理保护和水资源调配利用能力，统筹沿线经济发展和生态安全、供水安全、工程安全，是加强社会主义生态文明建设、实现人水和谐的必然要求。

一、南水北调中线工程及水源保护的基本情况

南水北调中线工程是构建“四横三纵、南北调配、东西互济”的国家水网体系、优化水资源空间配置、保障国家水安全的重要区域，也是助力黄河流域生态保护和高质量发展、中部崛起等国家重大战略实施的重点区域。从丹江口水库的陶岔渠首开始，南水北调中线工程总干渠跨越河南、河北、北京、天津4省、直辖市，受水区域主要为沿线的南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁、安阳、邯郸、邢台、石家庄、保定、北京、天津等20多个大中城市，全长1432公里，一期工程于2014年12月12日正式通水。截至2022年1月，累计供水447亿立方米（其中生态补水67亿立方米），惠及沿线7900万人，有力改善了沿线地区水资源严重不足的状况，产生了良好的政治、经济、社会和生态效益。

（一）水源保护工作成效显著

2006年以来，国务院连续批准实施了《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》和《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十三五”规划》，河南、湖北、陕西三个主要省份集中开展了实施项目区水污染防治、水源涵养和水土保持治理工程，水源区土壤侵蚀强度明显下降，面源污染得到有效控制，水源涵养能力明显提升，水环境质量持续得到改善。以河南省水源区为例，南阳市4个县和三门峡市卢氏县、洛阳市栾川县水土流失治理面积分别是2534平方公里、286.17平方公里、90平方公里，综合治理后土壤侵蚀模数由每年4100吨/平方公里下降到1200吨/平方公里以下，减沙效率为71%，林草覆盖率由47.3%提高到62.5%。2014年总干渠通水以来，“丹江口库区水质一直保持在优于Ⅱ类，其中Ⅰ类水质断面比例占82%以上”，为确保“一泓清水北上”奠定了坚实基础。

（二）水资源综合利用程度不断提高

2017年河南省率先对沿线主要城市南水北调取用水结余指标处置实行“总量控制、动态管理”办法。原则规定，结余指标配置的总体期限不低于10年。如果超过10年仍有指标结余的，可在市域和省域范围内进行指标调整。通过优化配置和市场机制盘活存量，实现水资源的高效利用。为科学调度和利用南水北调水，河北省人民政府印发了《关于建立健全水价调整补偿机制意见的通知》，石家庄市政府印发了《推进南水北调配套工程建设和江水利用实施方案》。截至2020年年底，河南、河北两省分别已有71个和78个县（市、区）成为节水型社会建设达标县，在节水载体、用水定额、水价机制等建设上做出了较好示范。

二、南水北调中线沿线主要城市水资源保护和利用存在的问题

南水北调中线工程启动直至通水以来，国家和地方尽管做出了多方面努力，也取得了世人瞩目的显著成效，但是水源区生态保护修复和水资源集约节约利用方面仍然面临诸多问题。

（一）水质持续达标压力较大

据不完全统计，每年进入土壤及水体中的化肥流失量为9.2万吨、农药流失量为200吨，水质逐月达标困难较大。水库水源区和上游保护治理区49个县（市、区）属于秦巴山区连片贫困区，生态保护和环境治理历史欠账多，且目前大多都划入了国家重点生态功能区，工业发展受到很大限制，而保护治理的边际成本却不断提高，降低了流域水生态保护和水环境治理的主观积极性。“十三五”期间，国家未安排专项投资，国家水土保持重点工程水土流失防治资金每平方公里仅补助约为35万元。防治投入不能满足生态建设实际需求。由于项目涉及发改、住建、农业、水利等多个部门，各部门项目资金支持范围有限，项目谋划和实施不能统一，专项资金绩效不明显。

（二）制度建设不完善

目前南水北调水资源保护和管理利用的主要依据是《南水北调工程供用水管理条例》，在地方层面仅有《河南省南水北调饮用水水源保护条例》颁布并实施，总体来看，现有法规对南水北调总干渠沿线和配套工程水资源保护工作缺乏具体且有强制力的处罚措施，相关机构缺乏必要的执法权，难以对环境违法行为产生足够的威慑力。《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》规定，中央财政通过财政转移支付，采取资金补偿方式弥补水源区的保护成本和发展损失。国家对水源区的这些补偿主要集中于污染治理和生态恢复项目建设，属于还历史欠账的末端控制政策，存在补偿标准偏低、补偿途径单一、协商参与机制不健全等问题，无法有效地调动各方积极性。

（三）水资源综合利用能力有待提高

南水北调中线工程通水后，给沿线主要城市提供了可靠的水源，使城市建设有了更多的选择余地和空间，但沿线主要城市仍存在南水北调水源利用不足问题。实地调研发现，目前除郑州、石家庄和北京、天津之外，总干渠沿线大约有12个大中地市用水指标存在不同程度结余。由于水费按照基础水价+计量水价进行征收，既不利于用水指标结余的地市水资源利用，同时也增加了财政负担。此外，受制于前期供水水量指标分配，有些地区如郑州、石家庄和天津等新增供水区域的需求也一时难以得到满足。

（四）不确定风险隐患依然存在，安全供水难以保障

南水北调中线工程河南、河北段沿线多地河湖水网体系联通能力、行洪排涝能力受地理气候特征影响较大，暴雨洪水和台风冰冻灾害风险不容忽视。例如2016年和2021年汛期工程沿线发生的特大暴雨洪灾，不仅直接危及了总干渠新乡段、郑州段、鹤壁段的供水安全，也给沿线城市造成了重大财产损失。此外，尽管国家批复治理了200多条沟道，但因受投资限制，还有大部分沟道仍未治理，部分已治理沟道未治理彻底，总干渠沿线还存在一些防洪安全隐患。此外，南水北调中线工程为单线输水，在水源区枯水年份或遇到突发重大环境事件及正常检修等情况时，难以保证全线持续供水，存在断水风险；尤其对仅有南水北调单一水源的水厂影响较大，安全供水难以保障，一旦供水中断，将对沿线以江水作为主要水源的20余座大中城市的生产生活带来重大影响。

三、推进南水北调中线沿线主要城市水资源保护和综合利用的建议

坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，全面提升南水北调中线水资源保护和综合利用水平。

（一）健全水土防护标准体系，确保水质安全

以河湖长制为牵引，强力推进保护区水环境综合整治，专门成立南水北调中线水源区保护和水上管理综合执法机构，协调联动河南、湖北、陕西3省水源区和丹江口库区县市水生态保护和水环境治理工作。设立水资源税返还基金，针对水资源费改税改革出台专门政策，明确“在开采地纳税”，统筹安排沿线省市的水资源税集中征缴，按一定比例返还丹江口库区水源地使用，建立水源地生态保护和工程维护运行常态化资金保障机制。建立项目资金整合机制，针对目前南水北调水源地生态保护资金项目分散和实施困难的状况，建议对发改、住建、农业、水利、环保等部门专项资金进行整合，进一步完善基础设施，配套农村生活污水和生活垃圾处理运行维护资金。

（二）完善生态补偿机制，加强供水区与受水区对口合作

从制度设计层面清晰界定生态补偿的标准、补偿主体和在资金补偿方面适当向南水北调水源地保护区倾斜。根据流域水质分区不同，点源和面源污染防治重点和采取对策也会不同。在生态环境补偿资金分配上体现高标准高补偿原则的同时，在水质安全保障区进行功能分区，在不同的功能区之间体现管理和补偿资金分配的差异性，形成水资源保护与生态补偿挂钩的激励机制。按照“谁受益谁补偿”的原则，探索资金补偿、政策补偿、项目补偿、智力补偿等受益地区和水资源保护区之间合作途径，出台激励水资源保护和节约利用的政策措施，建立水资源保护地和供水受益区之间的常态化合作平台和互动机制。

（三）建立健全法规制度，提高沿线水资源综合利用水平

国家层面应尽快出台《南水北调饮用水源地保护条例》，在立法中纳入规划编制、政策制定、生产力布局实施节水优先的法律条款，细化实化“四水四定”举措。针对分配水量指标尚未充分利用的状况，开展南水北调水资源综合利用专项检查工作。沿线主要城市要根据自身实际情况及生活用水地表化要求，加快编制“十四五”城乡供水与节水专项规划，科学谋划城乡供水设施布局及规模，对南水北调水资源实行动态管理，优先保证市县城区居民生活用水，然后再考虑扩大供水目标。健全省、市、县三级行政区域用水总量、强度控制指标体系，加快建立覆盖主要农作物生产、工业产品和生活服务业的先进用水定额体系。试行城乡供水差别化水价，合理设置水价调整周期。对农村供水水源使用南水北调水的，给予5~10年的过渡期，过渡期内水价稳定现行标准不变，暂缓实施两部制水价，只收计量水费，不收基础水费，从根本上扩大、提升南水北调工程的综合效益。

（四）加快后续工程高质量建设，确保工程安全和供水安全

南水北调中线后续工程初步规划了观音寺、沙陀湖、洪洲湖、鱼泉、马村和雄安、白洋淀、黄壁庄、西大洋等调蓄工程，目前雄安调蓄库和观音寺调蓄工程均已开工建设。建议将南水北调中线的相关调蓄工程纳入《南水北调水资源利用专项规划》和《“十四五”水安全保障规划》，为工程早日开工创造条件。修订完善《南水北调工程供用水管理条例》，建立健全应急预案体系，强化重点区域污染监控预警，完善备用水源应急切换机制，加强干线工程、配套工程和安全度汛风险点等风险日常排查工作，把工程纳入省级防汛体系，压实防汛责任，确保度汛安全。加强管理体制机制与政策法规研究，建议出台配套工程相关指导意见，建立由省为指挥层、市县为执行层的三级国企化垂直管理模式，市级南水北调办（中心）实行属地部门和上级行业部门双重管理；同时明确配套工程管线保护范围的划定，建立完善日常巡查、工程监管、污染联防等制度。加快推进智慧中线项目建设，全面提高中线工程运行智能化管理水平。