高校规划实践的困境与疏解——基于战略中心型组织理论的视角

陈 方，李 燕，钱光辉

(浙江农林大学 发展规划处/浙江省乡村振兴研究院，浙江 杭州 311300)

我国大学的发展已从规模扩张走向了内涵发展阶段，冷静和理性构成了内涵发展阶段的重要特征。教育部2011年发布的《高等学校章程制定暂行办法》提出，大学章程要明确“制订学校规划并组织实施”。2014-2015年教育部接连发布《关于做好教育事业发展“十三五”规划编制工作的通知》《关于直属高校开展“十三五”规划编制工作的意见》，指导高校开展规划编制工作。在国家教育政策指引下，我国高校纷纷建立了不同阶段的发展规划体系，内部治理逐渐从过去随性和失序转向理性和规范；以规划引领和促动发展，已成为大学的普遍共识。然而，纵观近些年高校发展的历程，不少高校的发展规划体系并未真正建立，尤其在规划目标确立、任务分解、执行及评价方面陷入实践困境，削弱了高校规划应有的作用。

一、高校发展规划的实践困境

高校以规划引领自身发展，是发展理路的重大进步，表明高校办学主体意识的觉醒，不再如过去那样投机和随性地决定学校的发展路向和进程。然而从高校发展规划目前的现状来看，他们离按章、循序、有目的地推进事业发展还有差距，发展理路尚未“换挡”到位。

(一)规划目标失准

高等学校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等社会职能，具体到建设和发展事项则不在少数。处于某一发展进程中的高校，规划的发展目标和任务既要考虑全局，也要兼顾阶段重点。在项目资助和成果评比层出不穷、各种排名此起彼伏的躁动状态下，高校很难做到独善其身、稳中求进，你追我赶、弯道超车成了大学发展的常态，纷纷希望通过规划立下新目标以实现学校的跨越式发展，规划目标从相对合理并可实现，发展到渐趋高大上最终难以实现。另一种情况则是目标设定过多，在急于打“翻身仗”的心态下，希望在涉及大学职能的各个领域都能革新除弊，推陈出新，取得全面的突破，最后想实现目标自然也困难重重。还有一种较为普遍存在的现象是规划目标频变，决策层人员变换或想法更替，抑或上级管理部门有变，导致已经确立的发展目标再次被改变，或升或降乃至被取消。诚然，规划目标更新具有一定的合理性，但必定在不同程度上削弱了规划与目标制定的严肃性，至于目标频变就更不足取[1]。

(二)规划执行乏力

执行是规划引领发展显现成效的关键环节。规划能否被有效执行，一是其是否具备可操作性，二是实施行动是否严肃认真，三是实施过程是否闭环。近些年高校进入内涵发展阶段，外部竞合环境趋于紧张，在编制发展规划时瞄准目标的高阶性而往往忽略了规划的可操作性，执行时呈现出疲软乏力甚至“无米之炊”。可操作性的另一表现是规划实施的制度环境不完善，与规划执行紧密相关的政策制度未配套或不健全，导致规划实施在不同阶段和层面受到掣肘，滞缓执行进程，削弱了规划引领发展的成效。高校对规划执行的重视程度也高低不一，多数高校重视规划的执行过程，每年对照检视，但由于对发展规划指导行动、引领发展的价值认识严重不足，观念仍停留在过去随性、粗放发展阶段，导致“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象也不少见。除了执行环节，评价也是规划实施不可或缺的，唯有对规划实施后的评价，才能形成规划运行体系完整闭环。而现状是很多高校忽视了规划的评价环节，一是由于他们没有真正意识到评价对落实规划的重要作用，以为一个阶段的规划期结束了，规划也就执行完毕；二是由于执行效果不佳，评价效果自然也不理想，因此规划也就无疾而终。

(三)专司机构缺位

发展是高校的第一要务，引领发展的规划自然地位举足轻重，因此专司规划的组织机构不可或缺。然而从目前现状来看，专司规划的组织机构缺位在高校普遍存在。笔者从武书连2020年大学排行榜中依据综合实力、农林高校、某省省域高校、高职高专四类各取10所，查询和了解规划机构设置情况。结果表明，前三类高校与规划相关的组织机构均已建立，高职高专类学校多数仍未设置。这与我们的高职高专发展历史偏短、规模较小有关，也与学校对发展规划的认识有关。前述本科高校中已设置的规划机构，从形式上看，不少规划机构并非专司规划，他们有的与学科建设合署，有的与高教研究中心合署，有的与“双一流”建设办公室合署；从内容上看，研究与编制发展规划是所有规划机构的基本职责，除此之外承担高教研究与决策咨询职能的达到70%，承担规划执行监督与评价职能的约为60%；从职能数量上看，承担6项以上职能的规划机构占比达49%，有两所高校规划机构承担的职能达到了10项。显然，非专司规划的组织机构一身多职，势必另有侧重而难以均衡，难以对规划作全面和深入推进，规划机构实际上处于缺位的状态，影响了高校规划引领作用的正常发挥。

二、规划实践困境的原因分析

(一)思想认识固化

从简单意义上理解，规划就是一组行动计划，人们按照预先设计好的思路、目标和办法展开行动，最后达成行动目标。于高校而言，对行动思路、目标和办法的设计是否科学和合理，必然受制于组织群体尤其学校决策层的思想认识和发展观念。战略规划进入我国高校管理者视野至今也不过30多年，对规划作用及运用方法的认识也有一个逐步研究和深入的过程；过去既有的发展观念和方法退出人们的思维也需要时间。思维的惯性往往促使高校管理者依然坚守随性、投机式的发展策略，规避运用战略规划带来的决策和管理矛盾，导致决策层变革意愿消极，动力不足。客观而言，若严格按照规划实施行动，有利于克服发展的盲目性、行动的随意性，但也一定程度上约束了必要的灵活性[1]。因此，观念的固化与认识的误区，让高校难以对规划引领发展产生同步共鸣，决策层更愿意沿袭过去成功的经验并将其作为当前发展的策略和路径。

(二)目标思路模糊

科学合理的规划设计，必是以清晰的发展目标和思路为基础。发展目标思路不清晰，具体表征为目标失准、路径模糊、策略偏差等，都会导致高校规划在实施阶段困难重重甚至难以为继。一是难以通过规划来统一人们的思想认识，不能引领全校教职员工朝向确定的而又可期待的目标努力前行，抑制了人们为未来事业奋斗的激情，组织动员的成本大大提高；二是对未来发展道路的不确定性让教职员工思想分散，有力无处使或不愿使，加速了组织内部向学科小群体甚至个体的分化，从而无法聚焦攻克难关，让组织战略目标变得不可持续；三是缘于规划目标失准导致执行路径模糊，进而引发实施策略偏差，规划实施中无序和失范现象时常发生，不仅损害了组织的公信力和严肃性，而且滞缓了学校的整体发展进程[2]。

(三)运行机制缺失

高校规划的运行机制，一般包括目标确立、规划编制、任务转化、规划执行、评价反馈五个环节，规划执行是其中的关键环节，也是屡屡陷入实践困境的环节。究其原因，一是忽视规划的任务转换过程，未将战略目标转换和细化为可行动的具体任务，进而落实到相应的执行单位和部门，自然也就不会制订相配套的制度和机制推进执行进程，规划处于目标阶段悬而不决，不具可操作性。二是忽视教职员工在规划执行中的重要地位，对规划的目标内涵、执行步骤、重要举措等内容未能及时向教职员工群体充分宣讲，广泛动员。不能让教职员工广泛参与规划执行进程，他们的日常工作也就无法围绕规划任务协同一致工作，规划落地就不具可能性。三是忽视对规划执行后的评价与反馈，一个阶段的规划期结束，并不意味着规划运行完毕，紧随其后的是对规划促进发展效果的评价，已达成目标的经验与未实现目标的教训都应评价和总结，形成规划运行闭环体系，以便为下一个规划期的成功执行提供借鉴。因此，高校成立专司规划的机构负责规划运行工作尤为必要。

三、战略中心型组织理论及促进困境疏解的内在逻辑

(一)战略中心型组织理论

什么是战略中心型组织？处于理性发展进程中的组织为寻求长远发展和新的突破，必然注重顶层设计，坚持目标导向，组织发展战略理所当然被提出并被认真思考和设计。组织确立发展战略后，要实施战略并使之发挥高效，应聚焦战略建立协同机制。当组织的人、财、物等各项资源围绕战略共同推进战略目标的实现，战略中心型组织也就自然形成。可以发现，战略、聚焦、协同、机制等构成了战略中心型组织的关键词，然而理论推导很完美，组织的现实很“骨感”。组织的大小层次、发育水平、资源多少等各不相同，不同行业的外部竞合环境大相径庭，真正战略中心型组织需要在正确的理论指导下通过较长时间的运转和积淀才能逐步建立和形成。

(二)战略中心型组织理论的适用逻辑

管理大师卡普兰和诺顿通过对平衡计分卡在企业应用的深入研究，揭示了建立战略中心型组织的重要性，并阐述了战略中心型组织的五项特征即高层领导推动变革、把战略转化为可操作的行动、使组织围绕战略协同化、让战略成为每个人的日常工作；使战略成为持续性流程[3]。将上述五大特征与大学发展规划的实践困境结合分析和思考，可以得出战略中心型组织理论对高校以规划引领发展的适用逻辑。

1.决策层的重视。高校决策层对规划的重视程度决定了规划编制质量及执行效果。大学同样是一种社会组织，组织决策层决定和决心推动的事项，自然容易持续并深入进行。规划对大学而言，具有统一思想、凝聚人心、聚集资源、促进发展的重要作用。大学领导层及时更新思想观念，充分认识到规划在大学发展进程中的引领和促进作用，则必定高度重视规划工作，不仅会科学编制发展规划，把握规划的文本质量，而且会严格执行规划，提高引领发展的成效，也会及时评价规划，及时调整资源配置以及实施策略。

2.可操作性。高质量规划文本的一项重要特征就是可操作性。规划文本不仅有战略定位和目标、发展内容和步骤，更有发展形势与组织优劣势分析、可期利用的资源支撑与保障等，唯有知己知彼，方能令人信服，推进有力。在规划具备可操作性前提下，决策层便可利用规划作广泛动员，让全校教职员工参与到规划实施进程中，围绕战略目标工作；操作层(职能部门)可以将规划分解转化为一项项具体目标任务，用于确定规划的各个年度工作任务加以落实。

3.聚焦和协同。高校的发展目标和规划任务一旦确认，即步入规划实施进程，动员全校员工，集中办学资源，争取外部支持等行动多管齐下，向实施并完成规划努力聚焦。只有资源和力量聚焦，才能为规划有效实施提供最大可能性。协同是聚焦的进一步延伸，是聚焦后发挥办学资源最大功效的有序结构形式。规划是追求学校事业的整体发展，协同尤其是组织成员协同带动资源配置的协同至关重要。战略中心型组织要求组织每位成员参与规划实施，围绕共同目标和任务展开合作，达到分工与协同的统一。

4.持续坚持。一般而言，组织的发展规划都有相对较长的年期，如三年、五年规划或十年以上的中长期规划，这就要求组织能够建立有效的规划执行机制，坚定地打“持久战”。一些发展目标或任务，需要数年持续推进，成效逐年累积，直至从量变发生质变，才能最终实现或完成。质变发生的时间点，可能在规划期内，也可能在规划期结束后，但唯有长期坚持，才会有最终质变发生的可能性。战略中心型组织对规划实施予以长期坚持，以实现规划目标为行动尾声，进而助力高校迈入发展新阶段。

四、建立战略中心型组织推进高校规划实践的路径选择

(一)重视规划引领，确立未来发展战略

“千难万难，只要领导重视就不难”。决策层的高度重视，是高校发展规划运行的硬核条件，是规划摆脱“墙上挂挂”的对症良方。近些年来自政府层面的放管服改革、管办评分离、制定大学章程、规划未来发展等政策规制，反映了我国高等教育领域依法和依规治校的力度日益加强。在此背景下，高校推进自身战略中心型组织建设势在必行，决策层对以规划引领事业发展必须予以高度重视。高校决策层应发动管理层及教职员工，基于全球新一轮产业革命、社会发展形态变迁、教育强国建设、高等教育发展规律、区域发展需求、学校发展阶段等方方面面做全局分析与判断，共同理性地确立学校的发展愿景与使命、中长期的发展战略以及阶段性发展规划。以战略规划推进和实现大学“四个回归”的要求为基准，既要立意高远，五育并举，大胆设计，又要锚定初心，立德树人，小心求证，确保举措可落地，目标可达到，规划可实现[4]。

(二)聚焦发展战略，构建规划文本体系

明确了组织发展战略和路向，紧随其后的是规划编制工作。战略中心型组织在规划编制环节尤其强调聚焦发展战略，构建规划文本体系。过去很多时候因为高校发展战略和路向不确定，导致发展规划“散射”严重，执行陷入困境，现阶段聚焦就成为必须的选择。一是任务聚焦，深入分析发展战略的具体内涵，针对具体内涵设计若干规划目标及重大任务，这些目标和任务一定能够承托战略内涵要求，或是战略内涵的外部呈现，亦即目标任务是战略内涵的延伸，两者紧密相连；二是资源聚焦，梳理校内现有办学资源，开发校外可资利用的资源，以目标任务为中心推动资源集聚，变“散射”为“聚焦”，发挥办学资源的最大效用。规划文本是战略聚焦的体现载体，规划文本的体系结构从纵向来看，有中长期规划纲要与五年期阶段规划；从横向来看，有学校总领性规划纲要与分项事业规划、学院发展规划，它们都是高校规划体系的重要组成部分，不可或缺。构建的基本原则是短期规划服从长期战略和目标，分项规划和学院规划依随学校总领性规划；文本体系力求目标一致、上下贯通、前后衔接[5]。

(三)协同落实规划，全员推进规划落地

协同是战略中心型组织实现组织目标的必要手段，也是高校落实规划的重要路径。一是推进组织协同。现代高校规模日益庞大，校内二级办学实体、研究院所、职能管理部门也日益扩展，这无疑加大了相互之间沟通协调的机会成本，也加剧了规划实施的难度。因此，高校建立专司发展规划的组织机构，引导和协调职能部门之间、部门与学院之间的工作关系，使之协同落实规划，成为一项重要举措。高校及高校内部组织应进一步明确各自担负的职责，即高校的职责在于设定战略目标、制定公共政策、提供公共服务、协调公共关系、实施目标管理；学院是履行学校基本职能的具体实施部门，是学校对外各项职能的纵向延伸；职能部门是依据学校规划，在学校的授权范围内，分项履行具体职能，服务二级办学主体并提升办学绩效。学校在明确职责内容，清晰划分职责边界的基础上，引导协同工作，落实规划。二是推进人员协同。基于任务聚焦的前提下，规划目标和任务应细化，不仅落实到具体部门，而且还应该落实到学科、系室，直至让每位教职员工承接并执行规划任务，将落实规划转为每位员工日常工作流程，形成全员参与、全员推进、全校协同的格局，规划实施的困境也就迎刃而解[6]。

(四)评价持续跟进，形成规划执行闭环

评价是高校判断规划实施效果的重要方法，也是战略中心型组织藉规划引领发展、建构规划执行闭环体系不可或缺的一环。高校对发展规划的评价，一般可从三个方面推进：一是规划编制完成后，对规划文本体系进行反思和评价，侧重于对规划目标的定位、目标任务的确定、实施举措与资源保障等方面检视是否科学合理，是否具备“跳一跳够得着”的可操作性要求。高校在动员全校上下谋划未来发展蓝图的过程中，往往激情迸发，自信满满，很容易导致高估自身并设定过高的目标和任务，因此在规划编制完成、激情冷却后进行检视和评价就很有必要。二是在规划执行进程中展开阶段性评价，高校可于每年初对上一年的规划执行过程展开评价，了解目标达成情况、未能如期达成的原因及困难、规划进展的节奏状态、下一步的督促改进和调整措施等，进而明确当年推进规划的具体任务并逐一落实。如此循环评价，年年跟进，节节有成。三是在五年期或十年期规划完成后进行终结性评价，对规划实施全程进行全方位的梳理和总结，探索规划引领发展并获得最大成效的触发机制及条件要求，为下一轮中长期规划提供参考和借鉴。

建立战略中心型组织，是新阶段我国高校以规划引领发展的重要方向。“天下大事，必作于细”。高校疏解规划执行的实践困境，需从规划运行过程的具体情境着手，从目标确立、规划编制、任务落实、评价改进等每一个环节具体推进。当全程各个环节都能执行到位，高校就已成长为战略中心型组织，未来的发展步伐将会更加稳健。