地方科技重大专项整体资助绩效评价研究——基于循证视角

彭海媛

（福建省科学技术信息研究所，福建福州 350003）

地方科技重大专项作为突破科技关键领域技术的重要举措，在推动区域科技、经济发展中发挥着重要作用。福建省于2004年针对本省产业核心竞争力、自主创新能力、重大关键共性技术和产品、重大社会公益性研究和战略性、基础性、前瞻性重大科学问题，开始探索组织实施省科技重大专项计划[1]。截至2021年12月31日，共组织和资助了396 个专题项目，投入财政资金13 亿余元，已成为引领当地战略性新兴产业发展的重要支撑。相较于一般科技项目，科技重大专项具有科技含量高、资金规模大、社会受益面广和实施主体多等特点，对其客观、科学、公正地开展整体绩效评价，有助于科技管理部门全面了解各领域科技重大专项专题实施进展，为后续管理决策、制定发展规划等提供重要支撑。

1 文献综述

目前国内在科技重大专项绩效评价方面积累了许多科研成果。在理论研究方面，研究学者们开展了评价指标、方法和体系等研究，涉及整体资助、具体项目评价。如汪志波等[2]从基础研究、应用研究、技术开发三大类项目出发，采用文献调研和德尔菲法设计了烟草行业科技重大专项绩效跟踪评价指标体系，并提出了有关对策建议。高东平等[3]应用文献调研和德尔菲法筛选传染病防治重大专项实施效果评价指标，层次分析法计算指标权重，构建指标体系。杨林超等[4]根据军口科技重大专项特征，构建了整体和分类综合绩效评价体系及评价方法，为我国军口重大专项综合绩效评价工作提供参考。莫冰等[5]采用技术就绪度评价方法，评价广东省重大科技专项典型成果，掌握专项技术攻关进展与目标完成情况。在实践应用方面，国家和地方也形成了部分成功经验。国家科技重大专项采用TRL 评价方法，对制约专项目标实现的关键核心技术的基线状态、当前状态和预期状态进行技术就绪度评价，作为监督评估的重要依据[6]。安徽省对2015年以来资助的462 项科技重大专项绩效进行综合评估，吴锐[7]通过对项目自评报告的深度分析及典型项目调研访谈，提出有针对性政策建议。浙江省基于对2010年度资助的147 项重大科技专项绩效评估结果，完善重大专项管理提高创新绩效[8]。甘肃省从基本情况、知识产权、经济效益、人才培养与科研成果、科研经费等5 个方面对2006、2007年启动的科技重大专项进行系统化中期评估[9]。

综上，国内研究学者开展了许多复杂的评估理论和方法研究，但评估人员在实践中使用不多，管理者仍遵循“最佳实践”做出决策，理论研究与评估实践之间存在脱节。如何突破因学术严谨性与实践适用性之间的矛盾导致理论研究与评估实践产生脱节的现实困境，将最新研究成果应用于绩效评价实践以保证对科学决策更有效？循证评估正好可以解决以上问题。Spring 等[10]、Haynes 等[11]指出循证评估是基于证据的评估，即评估结论的得出应该建立在经得起推敲和考验的证据基础之上，证据不仅指量化的研究结果，也包括案例研究等积累的质性资料。Spring 等[12]、郑烨等[13]提到循证评估的证据来源包括最佳研究证据、利益相关者支持和现有资源三方面。循证评估最早在医学领域中应用，近年来被广泛应用于循证教育、循证决策、循证情报等领域，如任萍萍等[14]、胡艳等[15]效仿循证医学探讨了教育领域循证实践的应用，刘泽铭[16]将循证决策模型应用于政策制定，王学军等[17]分析了循证决策到循证治理的转变逻辑，刘小锋[18]对循证实践中情报服务类型进行分类实证研究，武楷彪等[19]探索了支撑循证决策的科技情报数据资源建设与应用过程，但循证评估在科技管理领域中的应用鲜有报道，目前仅见吴建南等[20]、杨芳娟等[21]以及贾旭[22]等研究学者对科学基金绩效、中国博士后科学基金整体资助和科技成果转化政策等的评价。本研究基于循证评估设计理论，建立基于“评估议题—关键问题—证据”的福建省科技重大专项整体资助绩效评价框架，系统分析2004—2021年福建省科技重大专项整体资助和绩效情况，并针对存在的问题提出相应的对策建议。研究结果不仅为科技管理决策、制定发展规划等提供参考依据，对于探索基于证据的循证评估设计方法在科技重大专项管理决策中的应用也具有重要意义。

2 福建省科技重大专项整体资助绩效评价体系构建

2.1 循证评估逻辑模型

项目逻辑模型由1970年美国国际开发署开发，被广泛应用到评估实践中，其核心在于能够在投入、活动、产出和影响等要素之间建立逻辑关系，从而提供项目存在关键问题的反馈，以帮助决策调整[23]。本研究综合考虑科技重大专项的设立目的和资助过程的特性，借鉴吴建南等[20]关于科学基金绩效评估的循证设计框架，从理论上构建了福建省科技重大专项整体资助绩效评价逻辑模型，如图1 所示。

图1 福建省科技重大专项资助绩效评价逻辑模型

科技重大专项整体资助绩效评价准则包括：（1）相关性：战略需求→战略目标。相关性指科技重大专项的战略目标与福建省中长期科技发展规划之间的关联度。（2）有效性：战略目标→效果。通过科技重大专项的资助绩效结果评估战略目标的实现程度。（3）效率性：资助→产出，资助→效果。通过科技重大专项的产出和效果与资助进行比较评估资助产出的相对有效性。（4）影响：影响→战略需求。科技重大专项实施后产生的影响是否满足战略需求。

2.2 评估框架

由于设立科技重大专项的目的是解决事关国家和福建省长远发展和战略的核心问题，着眼于战略性、前沿性与前瞻性的重大技术问题，同时兼具人才培养功能。所以福建省科技重大专项整体资助绩效特征在于突破关键技术、促进产业创新发展以及培养人才和团队建设等作用。本研究根据“评估议题—关键问题—证据来源”评估模式，从战略定位、资助绩效、管理绩效和效果影响等维度对福建省科技重大专项整体资助绩效进行循证评估。基于上述循证评估设计框架和绩效特征，确定了9 个评估议题，并进一步分解为10 个关键问题，最后围绕这些议题和问题寻求支撑的证据链，总结得出评价结论，如表1 所示。

表1 福建省科技重大专项整体资助绩效评价框架

2.3 数据来源及方法

本研究数据来源于福建省科技计划项目管理系统任务书和验收表、福建省科技厅相关公开信息和日常工作基础数据等，主要采用政策文本分析、数理统计分析和案例研究等方法。部分调查数据通过与项目承担单位、项目负责人、地方科研管理人员以及部分科技工作者等座谈会或访谈获得。本次研究尚未涉及问卷调查部分。

3 福建省科技重大专项整体资助绩效评价实证分析

3.1 战略定位及资助战略

3.1.1 战略定位与科技创新发展战略的相关性

2004年，福建省科技厅对科技项目的扶持进行大刀阔斧改革，建立科技重大专项制度，集中数以亿计的资金向重大科技项目倾斜，单个科技项目资助首次突破1 000 万元。2005年，《福建省科技重大专项管理办法》明确“通过组织实施科技重大专项，整合科技资源，集中力量解决福建省经济、社会发展中的关键技术问题，促进科技成果转化和产业化，培养高层次科技人才[24]。”2006年，这一战略定位写入《福建省中长期（2006—2020年）科学技术发展规划纲要》中，未来15年福建科技创新发展的战略部署是“要求每一个五年规划中，选准20 个左右科技重大专项，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，力争取得突破[25]。”因此，科技重大专项在福建省历次科技创新发展的五年计划中，始终是重要组成部分，其战略定位与福建省科技创新发展战略具有很强的相关性，表2 列出了历次五年科技规划中对科技重大专项的任务部署。

表2 科技重大专项战略定位与福建省科技创新发展战略的相关性

3.1.2 科技重大专项在福建科技计划体系中的地位

2004—2021 年，福建省科技重大专项共资助了396 个项目，批准资助经费总计13.1 亿元。从资助规模看，科技重大专项自2004年设立以来一直是福建省解决关键技术问题、推动产学研合作的资助渠道之一。图2 显示了2004—2021年间福建省科技计划项目经费支出的增长趋势和科技重大专项资助经费的规模。由图2 可见，从2004—2021年，全省科技计划项目经费由1.9 亿余元增长到6.8 亿元，增长了近2.6 倍；但科技重大专项资助经费基本没有增长。在福建省科技计划项目总体经费支出中，科技重大专项设立当年的资助经费占全省科技计划项目经费支出的比重最高，达46.9%；“十一五”“十二五”期间，科技重大专项资助经费比例相对比较稳定，基本保持在23.5%左右；“十三五”期间，资助经费比例一路下滑，2019年最低，仅占7.5%，2020年起才开始回升。

图2 福建省科技重大专项计划拨款总额及占全省科技计划项目计划拨款的比例

2014年，福建省推进科技计划项目管理改革，调整了科技项目计划管理体系，明确了科技重大专项“围绕重点产业发展、突出技术支撑和产业化”和产业技术支撑计划项目“着力技术攻关、突出成果应用与转化”不同的战略定位，科技重大专项资助重点更加清晰。自2015年起，科技重大专项资助经费占全省科技计划项目经费支出比重开始逐年下降。随后，全国受国际外部环境影响，“卡脖子”关键核心技术问题日益突出，福建省2020年开始加大了科技重大专项的投入支持，着力破解产业发展“卡脖子”难题，2020年资助经费安排9 900 万元，资金量比上年增长 2.75倍，2021年资助经费升至1.34亿元。

虽然科技重大专项资助经费（2004—2021年）仅占科技计划项目总经费支出比例19%左右，但科技重大专项设立目的在于突破“卡脖子”关键技术和推动产业化应用的特点，使其在福建省科技计划体系中具有重要地位。

3.1.3 科技重大专项的资助格局

地方科技重大专项是培育和发展战略新兴产业的强大引擎。2004年以来，福建省结合实际，聚焦国内外、省内发展热点，集聚优势资源，大力培育新一代信息技术、高端装备制造、新材料、新能源、节能环保、海洋高新、生物与新医药等战略新兴产业和优势重点产业，科技重大专项资助覆盖面随着历次五年科技规划不断调整和改进。2004—2021年，各产业获得资助的立项数和资助金额存在差异，现“代特色农业〉新一代信息技术〉高端装备制造〉生物与新医药〉新材料〉海洋高新〉节能环保〉新能源、新能源汽车”，资助经费占比依次分别为21.6%、19.2%、16.8%、14.2%、13.4%、6.0%、5.4%、3.4%，立项数与资助金额高度相关（见图3）。其中，现代特色农业产业的资助份额最高，这与省科技厅2004—2008年在农业领域启动实施星火计划“‘一县一业’‘一镇一品’科技示范”科技重大专项有关，5年间额外资助经费4 870 万元。2018年起，随着国内外对云计算、区块链、人工智能、5G 技术及网络安全的关注度提高，以及2021年高新技术领域首先推动“揭榜挂帅”机制试点，新一代信息技术产业的支持力度较往年有大幅增加。装备制造作为福建省三大主导产业之一，高端装备制造产业获得的支持力度较大，则是因为“数控一代”示范工程是科技部牵头实施的“国字号”工程，省科技厅也专门出台支持举措，2014—2016年连续3年以科技重大专项方式定向支持泉州开展数控系统、数控产品和核心零部件等装备数控化关键技术的研发、推广和产业化。民生大计同样备受关注，尤其新冠肺炎疫情发生以来，为了提高人民群众健康保障水平，科技重大专项对生物和新医药产业的支持持续跟进。新材料被作为福建高新技术产业的先导产业培育，每年也获得了稳定的支持。

图3 2004—2021年福建省科技重大专项专题支持各大产业经费占比

3.2 资助绩效

3.2.1 依托技术创新，提升原始创新能力

通过项目实施，在新材料、高端装备制造、现代特色农业和新药制造等领域涌现一大批原始创新成果，并推动产业化发展。据不完全统计，结题的专题累计在国内外刊物发表研究论文3 898 篇，其中，SCI收录论文833篇，EI收录202篇；出版专著101部，以现代特色农业贡献最多，新材料次之（见图4）。申请专利1 539 件，其中发明专利1 429 件；获专利授权1 475 件，其中发明专利授权665 件；获得软件著作权300 件；高端装备制造和现代特色农业产业表现最为显著，新材料和新一代信息技术次之（见图5）。新产品、新品种、新药742 项，高端装备制造、现代特色农业和生物与新医药贡献较大。成果应用及推广方面，实现技术转让72 项，转让费6 179.7万元；产生新技术、新工艺328 项，以现代特色农业领域表现最为亮眼，实现新增产值552.8 亿元，新增利润68.3 亿元，新增税金12.6 亿元，科技成果示范面积2.02×108 m2，推广面积4.338×1010 m2，新增产量189.7 万t。

图4 2004—2019年福建省科技重大专项发表论文数（按资助产业统计）

图5 2004—2019年福建省科技重大专项申请专利量（按资助产业统计）

3.2.2 强化产学研合作，攻克一批关键共性技术

自2004年起实施科技重大专项制度以来，福建省着眼重点产业调整和振兴规划，在新药研制、新材料、新一代网络关键技术等领域诞生了多项世界纪录、填补了国际国内空白。在工业高新技术领域，“光通信的高性能半导体激光器和探测器的研发与产业化”项目，从源头上突破了光芯片制备的核心技术，产品填补我国三网融合中核心器件产业空白，成功打破国外的技术和产品垄断；“经济型专用工业机器人的研发与应用”项目，部分填补了国内空白，替代了进口机器人，实现了工业机器人技术及产品的自主可控，推动了福建省数控一代创新应用示范工程和高新技术推广。在农业领域，“菌草食药用菌产业化关键技术研究与示范”项目重大技术成功实现产业化，成果在南非、卢旺达、莱索托、巴新、斐济、泰国等104 个国家推广应用。“粮食作物育种技术研究”专项，让福建从水稻育种小省发展成超级稻育种强省，航天水稻育种接连刷新世界亩产记录，获得国家科技进步一等奖。在社会发展领域，“生命科学及激光诊断仪器研发”项目成果——“激光动力鼻咽癌内镜定位仪开发了微弱图像光电转换系统和两光路共轴系统”，填补了国际空白。“药物研究与产品开发”专项，重点开展早期诊断及新型靶向治疗药物的研发，“重组戊型肝炎疫苗”获得国家一类新药证书和生产文号，成为世界上第一个用于预防戊型肝炎的疫苗。我国首个获得III 期临床批件的宫颈癌疫苗，成为继美国Merck 公司、英国GSK 公司之后，世界上第三个拥有宫颈癌疫苗的国家。

3.2.3 集中优势资源，培养科技人才和创新团队

福建省科技重大专项自设立以来，凝聚了科技攻关队伍中的精英力量，造就了一批具有国际前沿水平的中青年学科带头人、企业家和创新团体，为全省各技术领域的可持续发展奠定了坚实的基础。2004—2021年，科技重大专项资助科研人员总计7 393 人次，其中项目负责人395 人，参与人员6 998 人，创新团体（项目主承担单位）覆盖10 家高等院校、23 家科研院所、169 家企业和14 家其他事业单位。

18年来，通过科技重大专项的资助，项目负责人和中青年骨干人员在项目领域不断探索提高，共培养了博士后、博士520 人，晋升中高级以上职称1 167 人，引进回国人员30 人，423 人技术人才获奖或获得各类表彰，专业技术培训218 469 人次，并带动了一批优势科研力量冲刺国家项目。仅2020年，全省共获得国家新立科技计划项目1 016 项、资助经费9.1 亿元；全省22 人入选国家杰青、优青，64人入选国家高端外国专家引进计划，13 人入选国家外国青年人才计划，7 项优秀科技成果获国家科学技术奖。

3.3 管理绩效

3.3.1 资助政策的科学性

福建省科技重大专项主要资助高新技术、现代农业、社会发展三个领域。从经费分配来看，2004—2021年间，高新技术领域、现代农业领域、社会发展领域项目资助经费比例分别占53.1%、29.3%、17.6%。其中，高新技术领域项目资助经费占科技重大专项资助总经费的主导地位，基本符合福建省科技发展部署计划。从资助强度看，2004—2021年，福建省科技重大专项平均资助强度330 万元/项，单个专题财政科技经费资助最高为2 000 万元，100 万元以上500 万元以下（含）的专题共计250 项，占总项目数的63.3%，与其他省份相比，资助强度偏弱（见图6）。据访谈意见，90%以上科技工作者认为资助强度偏低，建议平均资助强度提高50.0%以上。从资助项目隶属关系、项目负责人年龄及性别分布来看，主管部门为省直及中央在闽单位研究实力最强，获得立项的专题数占52.2%，资助经费占58.8%，其次是福州、泉州，资助布局地区分布不平衡，与所在设区市科研力量密切相关；专题负责人平均年龄47 岁，其中41 ～50 岁年龄段专题负责人具有较高的学术水平，所占比重最高，为47.6%，占据了半壁江山，基本符合科技重大专项战略需求；项目负责人女性比例仅占9.9%，高层次女科技领军人才匮乏。

图6 2004—2021年福建省科技重大专项/专题资助金额分布

3.3.2 管理机制的有效性

科技重大专项采取有限目标、动态调整、滚动支持、分年度实施的管理方式和“突出重点，力求突破；成熟一个，启动一个；专家监理，滚动支持”的管理机制[24]，管理过程覆盖项目全生命周期。立项阶段实行同行专家评审和行政评议相结合的科技重大专项立项审议专题会议制度；过程管理不断改革，经过多年探索实践和科技工作者建议，由最初的年度监理、中期检查逐步改革为对过程关键节点实施里程碑式管理的中期绩效评估制度；验收阶段实行结题验收形式。据初步统计，现有在研专题62 项，占15.7%；其余333 项到期应验收项目中，已顺利通过验收的专题共314 项，占94.3%；验收不通过3 项，中止7 项，撤销2 项，共占总项目数的3.6%；到期未验收7 项，占2.1%。福建省科技重大专项的管理制度得到了大家的认可。

3.4 影响效果

3.4.1 发挥财政科技资金杠杆效应，撬动社会资本投入

福建省把科技重大专项计划作为战略性投资，不断推动财政科技投入的创新要素向各类创新主体聚集。截至2021年12月31日，省科技厅共组织和资助了395 个项目，累计安排省级科技计划经费13.1 亿元，带动全社会各方面科技投入41.4 亿元，财政科技资金发挥了4 倍的放大作用。其中，牵头单位为企业的有188 项，占47.6%；省级科技计划项目经费5.5 亿元，占42.2%（见图7），进一步健全、完善了以政府投入为引导、企业投入为主体的多元化科技投入体系，加快了成果产业化。据不完全统计，已验收的333 项专题，共产生新产品、新工艺、新材料、新品种、新药等1 070 项，实现新增产值552.8 亿元，新增利税68.3 亿元，新增税金12.6 亿元。科技重大专项资金引导鼓励企业作为主体开展产学研协同创新，拉动放大效应在各类科技计划项目中位列前茅。

图7 2004—2021年福建省科技重大专项/专题按项目承担单位性质分布

3.4.2 促进学术交流合作，共建高质量科技创新平台

通过科技重大专项的实施，聚集一大批科学家开展学术合作与交流，形成创新合力，催生了一大批建设起点高、专业性强的研发平台，实现了创新资源共建共享、协同服务，解决了科技资源共享时跨单位、跨部门、跨地区的障碍。2004—2021年，福建省科技重大专项共推动395 家项目承担单位与753 个科研创新主体开展产学研合作，项目单位来自省内外28 家高等院校、109 家科研院所、468 家企业和33 家其他（含卫生、公安、标准等）事业单位。其中，省外科研机构包括复旦大学、北京华东大学、哈尔滨工业大学，以及中国科学院深圳先进技术研究院、第二军医大学东方肝胆外科医院等46 家研究实力雄厚的单位，推动省内外优势科研力量协同合作，开展“卡脖子”关键核心技术领域重大技术攻关和产业化应用。如通过“功能纳米材料与器件开发及应用”专项的实施，形成了厦门大学、福州大学、福建师范大学、华侨大学、化肥催化剂国家工程研究中心、中国科学院福建物质结构研究所和金威服装（福建）有限公司等单位研发人员构成的纳米科技研究和开发的人才队伍，其中厦门大学与晋大纳米科技（厦门）有限公司、龙岩高岭土有限公司还共同组建了福建省纳米制备技术工程研究中心，中国科学院福建物质结构研究所成立了福建省纳米材料重点研究室。

4 结论与建议

根据循证评估理论，本研究建立基于“评估议题—关键问题—证据”的福建省科技重大专项整体资助绩效评价框架，综合运用政策文本分析、数理统计分析和案例研究等方法对9 个评估议题的10 个关键问题建立了证据链的支撑。研究结果表明，福建省科技重大专项在资助机制、管理模式以及创新能力等方面有了较大的发展，已立项的项目很好地结合了省内科技发展中的实际情况，科学目标清晰，前瞻性强，具有带动作用，但存在资助强度较弱、项目布局有待优化等不足。为了更好地促进福建省科技重大专项健康发展，本研究针对存在的问题提出对应对策建议。

（1）资助体系较为完整，建议进一步创新资助机制。根据绩效评估结果，福建科技重大专项申报指南、经费投入、项目布局基本符合全省的政策导向，是对战略新兴产业和重点领域核心关键技术的响应，但仍存在资助强度偏弱、申报方向较宽泛、资助领域分布有待优化等不足。建议：一是集中资金投向，突出重点，改“重点支持”为“聚焦资助”，提高单个项目资助强度50%以上，如2019年湖南省科技重大专项单个项目资助额度突破5 000 万元[26]；二是进一步优化资源配置，更加高效地分配财政资金，继续强化“揭榜挂帅”机制，加大在人工智能、高端装备、工业设计软件和新能源等重大“卡脖子”领域的支持力度，避免“小而散”项目布局；三是凝练出的部分重大“卡脖子”技术难题，可以改自由申报公平竞争为定向择优方式，遴选优势单位或定向委托制定机构牵头，自上而下组织有关优势单位，突出战略性和急需性。

（2）管理机制科学有效，建议进一步强化科技创新智库作用。福建省聚焦优势力量，实施大兵团联合攻关，建立了科学高效的科技重大专项全生命周期管理机制，但在立项前的调研、需求分析和事中绩效评估、事后结题验收环节，均以同行专家评议为主，较少结合使用更加科学的研究工具和方法，使顶层设计科学性、战略领域和关键技术选择的准确性受到影响。建议在顶层设计指导下，进一步强化科技创新智库在各环节的作用，如引入以证据为基础的情报评估方法作为同行专家评议的必要补充。一是立项阶段，改科技查新为情报评估，委托科技创新智库在核心技术创新性基础上，兼顾分析比较技术前瞻性、负责人和团队的科研能力以及技术未来应用前景等，作为同行专家和科技主管部门判断项目是否给予立项的决策支撑；二是中期绩效评估阶段，委托科技创新智库分析技术成熟度、任务完成可能性和法律风险等，提供同行专家判断项目是否可以顺利完成；三是验收阶段，项目成果已经进入应用领域或市场化，建议以绩效评估替代结题验收，委托科技创新智库在项目完成基础上侧重成果风险评价，避免落入专利陷阱，遭遇专利诉讼。

（3）科技重大专项资助成效较为显著，建议进一步开放创新。2018年来，资助的福建省科技重大专项突破了一批关键核心技术，取得了一批重大标志性成果，为战略新兴产业培育和科技惠民等提供了战略支撑，但与先进省份相比，资助成效不够突出，新兴和前沿学科及领域的高层次学科、学术带头人较为匮乏，尤其缺乏在国内外有重要影响、能够承担国家科技计划项目的领军人才及创新团队，造成福建省原始性创新能力薄弱，冲刺国家科技计划项目的后劲不足。建议加快开放创新，借鉴广东经验，“立足福建，面向全国”，全球广发“英雄帖”，诚征好项目、好人才来本省落地，打破以往只接受省内为主承担单位的单一局面，引导省内外优势资源聚集，支撑带动福建科技创新综合能力和产业竞争能力的提升。