国家高新区政策机制演进研究——一个基于政策过程的分析框架

卢顺平，朱旭迪，包海波

（1.浙江省科学技术厅，浙江杭州 310012；2.浙江省科技项目管理服务中心，浙江杭州 310012；3.中共浙江省委党校，浙江杭州 311100）

国家高新区是我国政府发挥职能作用的重要平台，是我国发展高科技、实现产业化的重要载体，承载集聚高新技术企业、发展高新技术产业集群、促进成果转化和产业升级、提升国际竞争力、深化体制机制改革等重要使命[1]。国家高新区经过30多年的发展，培育高新技术企业、促进成果转化、推动产业升级等方面发挥了重要作用，持续引领示范我国产业转型升级和高质量发展。国家高新区的产生，本质上也是一种国家发展战略引导下的政策性工具。高新区在不同的历史阶段有不同的含义，现在的高新区更多的是“高技术+新经济”。而针对高技术和新经济，对应着我们在管理体制方面就是“高效率+新体制”。如果把这两个“高+新”对应起来，可以更好地服务高新技术产业的发展[2]。新时期，进一步推动国家高新区高质量发展，我们需要挖掘高新区新一轮经济增长点，总结和梳理国家高新区政策演进历程、演进特点、演进规律，为新时期国家高新区政策制定提供参考。

1 “D-A-T-P”分析框架

近几十年国内外学者围绕政策过程理论建构了不同的模型框架：诸如制度理性选择框架、多源流框架、中断-平衡框架、倡导联盟框架、政策扩散框架等。这些理论框架从不同角度阐述了政策过程中的环节因素、主体因素等。拉斯韦尔在《决策过程》中将政策分为7 个功能环节。安德森在《公共决策》中将政策过程划分为5 个范畴。琼斯在《公共政策研究导论》中将政策系统运行看作是由11 个功能活动组成。陈振明[3]在《公共政策分析导论》中将政策系统的运行划分为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等不同环节。彭纪生等人[4]认为，为充分体现政策的内容，国家高新区发展政策应从政策力度、政策目标以及政策措施3 个维度对不同政策文本进行梳理。盛亚等[5]提出应综合政策内容和政策力度两个视角研究地区创新政策的供给。

国家高新区的布局是政府干预及治理创新经济的一种特殊制度安排。本研究通过梳理挖掘国家高新区政策制定过程理论中的过程要素，在公共政策研究和政策过程研究的基础上，从政策需求（policy demond）、政策目标（policy goal）、政策工具（policy instrument）、政策绩效（policy performance）4 个维度，分别建立需求触发机制、目标导向机制、工具实现机制、绩效跟踪机制，进而建构国家高新区政策机制“D-A-T-P”四维分析模型（见图1）。

图1 国家高新区政策机制分析模型

1.1 需求触发机制（D）

政策需求是政策演进的起点和触发动力。制度经济学理论认为，当资源配置的边际成本与边际收益均衡，形成帕累托最优时，制度就趋于稳定或者缓慢迭代状态；当收益大于成本时，就将发生帕累托改进的空间[6]。国家高新区政策机制的演进，很大程度上是基于“成本-收益”考量的需求触发推动的。从发展实践看，国家高新区政策需求具体可分为国家战略需求、区域发展需求、企业创新需求（见图2），三者从某种程度上都是对外部利润的追逐。如何合理地导入国家战略需求、区域发展需求、企业创新需求，兼顾中央政府、地方政府、企业等主体的利益取向，是国家高新区所要面临的首要问题。

图2 政策需求触发机制

1.2 目标导向机制（A）

公共政策的目的，是为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标[7]。国家高新区政策的发展目标涵盖了市场机制所不能提供的公共类用品，比如政治、文化、精神、价值观等。公共政策目标一般来说有宏观的、中观的以及微观的。各级政府在制定国家高新区政策的过程中，需要兼顾衡量宏观、中观、微观层面的目标导向，分别回应国家战略、区域发展、企业创新的需求。此外，政策目标也可以划分为正式目标和非正式目标。正式目标主要体现在国家和地方政府出台的规划、意见、办法等文件中，具有较强的引领性和约束性。非正式目标更多地体现在高新区主体博弈过程所达成的一致性默契。两者共同作用于高新区建设发展的方向。

根据国家先后发布的高新区相关文件，可将国家高新区政策目标归纳为3 个方面：示范、引领和辐射带动（见图3）[8]。其中，示范是指国家高新区要承担科技体制改革的试验区和示范田功能，在挣脱体制束缚、破解体制难题、达成社会活力等方面起到先行先试作用；引领是指国家高新区要引领我国高新技术产业的发展，通过科技要素注入、培育高科技企业，实现创新驱动经济发展，引领高新技术产业增长；辐射带动是国家高新区要辐射周边地区发展、辐射传统产业改造升级，带动地方经济发展，成为地方经济的增长点和主动力。

图3 政策目标导向机制

1.3 工具实现机制（T）

政策工具研究的核心是“如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实”[9]。在公共管理及政策执行中，选择何种政策工具、工具的优化组合方式、用哪一种标准来评价该政策工具的效果，这些问题影响了政策能否达成既定目标的关键。借鉴Hanson 等[10]学者对政策工具的分类，将国家高新区政策工具分类为供给型、需求型和环境型（见图4）。其中，需求型工具主要通过引导刺激需求、减少市场不确定性而实施的政府采购、用户补贴、贸易激励、组织应用示范工程、支持市场拓展和商业模式创新等手段；供给型工具主要从加大要素资源供给入手，包括土地、资金、人才、技术、数据等要素资源；环境型工具主要是营造有利于经济运行的法制环境、营商环境、产业环境所采取的目标规划、金融支持、法规规范、产权保护、税收优惠等手段。

图4 政策工具实现机制

1.4 绩效跟踪机制（P）

政策绩效是政策制定、执行的结果，是对政策需求的贴合性、政策目标的合理性、政策工具的适配性进行的检验[11]。政策绩效的评估，是政策实施情况的闭环反馈。根据公共政策评估理论，政策评估可以分为几个不同的类型，从评估方法来看，分为正式评估与非正式评估[12]；从评估主体来看，分为自我评估、第三方评估、工作对象评估。国家高新区政策绩效，往往体现在经济和创新活动中的统计数据，这是最为核心的绩效内容，也是目前国家高新区评估所采取的评估内容。科技部火炬中心每年根据既定的评价指标体系，对各个国家高新区相关数据指标进行采集、加权计算，得出国家高新区整体绩效及排名位次，这是我国各个领域特别是政府常用的评估手段。评价指标体系政策绩效纳入分析框架，起到3个方面作用：评估，通过绩效分析，评估各个国家高新区的发展状况；检验，检验政策目标、政策工具在建设实践中的合理性；反馈，根据实际绩效，对政策目标、工具的反馈和校正（见图5）。

图5 政策绩效跟踪机制

2 基于D-A-T-P 模型的国家高新区政策机制演进分析

本文结合高新区发展历程的经验性判断和相关文献研究，并参考科技部关于《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》的政策说明中对国家高新区阶段的划分，国家高新区发展阶段主要有“创业发展”“二次创业”“创新驱动、战略提升”3 个阶段[13]。本文通过“D-A-T-P”四维分析模型，归纳提炼国家高新区各个阶段的重点和特征，解析国家高新区政策机制演进规律。

2.1 创业发展阶段（1988—2000年）

（1）需求触发机制：国家战略需求为主。国家高新区的发展受制于体制和思维的束缚，科技成果商品化、产业化基本难以实现，经济体制上形成了一种同社会生产力发展不相适应的僵化的模式，企业和科研人员积极性、主动性、创造性被压抑，经济在很大程度上失去了活力[14]。1984年中央下发了关于经济体制改革的决定，开启了经济体制改革的大幕。1988年5月10日，国务院批准北京市新技术产业开发试验区建设，这不仅代表中国建设国家高新区的起步，同时也承担改革试验田的使命。在中关村成功探索的基础上，国家先后批复建设了53家国家高新区。高新区发展 工业园区或工业集聚区的发展的趋势。例如科研人员下海创业、科技成果商品化产业化、科技企业需要扶持成长的需求日益强烈。由此可见，该阶段国家高新区的政策发展主要由发展工业和高技术产业的国家战略为主的需求触发机制。

（2）目标导向机制：改革示范为主。此时我国国家高技术产业发展基本零基础，即便是传统工业体系，也距离发达国家有一二十年的差距。政策目标围绕着先工业发展道路；集聚企业、产业等要素资源；做大做强工业，再优先做强高新技术产业。高新区的主要政策目标是成为科技体制改革的试验田；科技成果的商品化、产业化；探索国家科技机构和科技人员面向国民经济主战场的制度机制；探索科技面向经济找寻一种可依托的组织载体和生长机制[15]。同时，国家还打造了例如无锡高新区、厦门火炬高新区等具有典型改革示范意义的国家高新区。由此可见，该阶段国家高新区的目标导向机制是以改革示范为主。

（3）工具实现机制：供给型环境型工具为主。1988年，北京市政府颁布的《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》，是我国第一个关于高新区的政府行政性法规。随后国家又发布了系列政策文件，例如税收政策主要是“三免三减半”政策和关税优惠政策，为当时的企业提供了非常大的政策红利；便利性政策方面，可在高新区内开设技术进出口公司，出口业务开展较好的可以在国外设立分支机构等；资金信贷方面，银行可赋予高新区一定额度的长期债，高新区可以向社会筹集资金。此外，高新技术企业可以免购国家重点建设债券等。与此同时，该阶段的政策工具也发生变化， 1996年以前，高新区的政策基本都是先行政策，国家在高新区内进行政策的压力测试，高新区内可以享受政策，高新区外不能享受。随着发展逐渐深入，政策向各大范围的企业主体覆盖延伸，高新区的政策边界日益模糊，专有的政策红利逐渐变成了普适性的政策，完成了高新区先行先试的改革任务。由此可见，该阶段的政策工具主要以供给型和环境型为主，中央和地方政府更多在基础设施供给、生产要素供给、人才培养供给等方面，以及税收优惠、金融政策、便利性政策等环境型工具。

（4）绩效跟踪机制：经济指标评价为主。1992年科技部就开始研究评价指标和体系，先后颁布了93年版的国家高新区考核标准、99年版的国家高新区评价指标体系。从指标设定上看，更侧重对高新区当期经济总量及发展状况的考核评价，以及利用外资情况和外资企业数量，缺乏明晰的技术创新指标导向。从政策结果来看，2000年，53 个高新区技工贸总收入、工业总产值、实现利税、出口创汇分别为9 209、7 942、1 057 和185.8 亿美元，分别超过1991年的105 倍、112 倍、89 倍、103 倍，十年年均增长60%以上。高新产业产值占比从1%左右上升到10%以上，其中高新区贡献了50%左右。可以看出，这个阶段所产生的政策绩效，主要以经济指标增长为主。政策需求、目标、工具和政策绩效是互适的[16]。

2.2 二次创业阶段（2001—2012年）

（1）需求触发机制：地方经济转型需求为主。由于前一阶段仅仅注重招商引资以及工业企业集聚，导致科技与经济结合、科技成果转化等内生发展、内涵发展的高新区建设初衷没有完全实现，多数高新区仍然处于产业链的低端。2001年中国加入WTO，改革开放事业开始加速，经济发展形势对高新区发展提出了更高的要求。经历了前期规模扩张、粗放型增长后，地方的经济转型需求明显加大，对高新区的需求转向了创新驱动、内涵式发展[17]。2001年，科技部在武汉召开工作会议，在总结上阶段建设工作的基础上，提出了国家高新区二次创业的任务目标。高新区从“工业园区”开始真正走向了科技工业园的道路，对于企业集聚增长的需求逐渐转移到了追求高新区科技内涵上来，逐步形成了这个阶段的政策需求。由此可见，该阶段国家高新区的政策机制主要以地方经济转型需求为主的需求触发机制。

（2）目标导向机制：产业引领为主。国家高新区从第一阶段的工业扩张式发展向更加依靠科技创新的内涵式发展转变，更加注重创新驱动、内生增长。为应对金融危机对我国经济发展的冲击，国务院加快了国家高新区的布局，国家高新区总数达到115家[18]。2003年，为了结合新的发展定位，科技部明确高新区建设目标是通过强化技术创新能力提升，推动经济社会高速发展。高新区要成为高新技术产业的基地、经济增长点，并且打造成科教兴国和可持续发展两个战略的新型工业化示范区[19]。由此可见，该阶段的国家高新区政策目标，是依靠科技力量推动经济较快发展，以技术创新推动产业转型升级，政策导向是以高新区的产业引领目标为主。

（3）工具实现机制：需求型环境型工具为主。2010年中关村启动先行先试了“1+6”政策；2011年，中关村科技成果处置权改革试点做法在武汉东湖、上海张江、合芜蚌等高新区范围内推广；2013年中关村“6+4”试点政策在全国自创区范围内复制推广，一年后又在全国进行铺开。先行先试政策主要涉及科技成果处置权和收益权、股权激励、税收、科研项目经费管理、高新技术企业认定、建设统一监管下的全国性场外交易市场，以及高新技术企业认定中文化产业支撑技术等领域范围、有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税、技术转让企业所得税、企业转增股本个人所得税等税收政策试点[20]。杭州高新区在这个阶段先后出台了《关于进一步鼓励和扶持产业发展的若干意见》《关于发展新兴产业推进自主创新打造人才特区的若干政策》，从产业需求、人才需求出发制定政策工具。由此可见，该阶段的政策工具主要以技术市场为主的需求型，以及以创新创业、财税金融、知识产权保护为主的环境型工具。

（4）绩效跟踪机制：技术指标评价为主。国务院先后颁布了2003年版、2008年版的国家高新区评价指标体系。从指标设定上看，特别是2008年指标体系，将技术创新、经济发展、创新创业作为主要考核指标，总体上对比第一阶段，这个时期的考核评价更加注重技术创新能力的指标。这个阶段，集聚了科技孵化器、重点你实验室、技术转移机构、工程技术研究中心等各类智力资源、创新资源和服务济源，产学研合作更加紧密，创新链和产业链开始向深度融合转变。

2.3 创新驱动、战略提升阶段（2013年以来）

（1）需求触发机制：创新创业需求为主。以党召开十八大作为标志，创新驱动发展上升为国家重大战略[21]。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，加速形成国内国际双循环互促新发展格局。中美贸易摩擦以及日韩贸易争端再次验证；只有具备强大的自主创新能力，掌握核心技术，才能在关键时刻不被“卡脖子”；防范化解产业风险，掌握竞争和发展的主动权；进一步夯实自主创新能力，攻克产业关键核心技术破解瓶颈制约；抢占科技前沿孵化原创高价值产业，打造一批国家自主创新突围的先锋军，在全球创新版图脱颖而出，冲破美国等西方发达国家对我国的技术控制和封锁[22]。区域发展更加注重加大创新要素的供给，越来越追求区域创新实力和经济实力的提升。诸如国家级的重点实验室、工程技术中心以及孵化器、众创空间等加速布局。亟须通过创新创业实现改变关键核心技术和高技术产业受制于人的局面，培育高新技术产业拉动当地新一轮经济增长。企业创新需求更加关注产城人要素的协同，生产生活生态的高度融合。科技企业和科研人员的创新创业氛围更加浓厚，对科技金融、投资环境等方面加大需求力度。

（2）目标导向机制：辐射带动为主。2013年1月，科技部发布国家高新区“十二五”规划，明确要探索经济发展和辐射带动周边的新模式。目标围绕“五位一体”“四个提升”（自主创新能力的提升、产业竞争力的提升、引领辐射力的提升、国际影响力的提升）、“九大重点任务”“七大保障措施”。2013年3月，科技部印发国家高新区创新驱动战略提升行动方案指出，国家高新区正式迈入新的发展阶段，以创新驱动、战略提升为主要特点，确定了“四个跨越”的发展目标。高新区政策着力点主要放在全社会要素，通过建设创新型城区，以此推动科技、模式、制度等方面全面创新，从而实现创新驱动全面发展。高新区的功能形态主要是创新生态园。政策目标，在原来的改革示范、产业引领的基础上，对周边地区经济社会的辐射带动目标开始被重视和强调。国家高新区作为创新驱动和高质量发展的先行区，先富带动后富是其功能属性之一。

（3）工具实现机制：供给型环境型工具为主。科技政策逐步向支持创业为主的政策转变，围绕高层次人才创业、激励科技人员创业及技术转移产业化需求，国家及各地大力支持众创空间建设，以创新券、服务券等政府购买方式完善创业系列服务等。普惠性财税政策方面，坚持结构性减税，通过运用税收优惠政策，以及普惠性财政资金事后奖励，引导科技型中小企业加大研发投入，开展自主创新。此类举措扩大了高新技术企业所得税优惠政策的实施范围；扩大了研发费用加计扣除政策的享受半径，从覆盖领域、条件标准等方面让更多创新企业收到政策普惠。协同开放政策方面，在互联网+融合发展背景下，科技创新的范围由封闭竞争转变为开放合作。区域科技政策逐步向注重产学研合作研发、国际化开放转变。创新创业政策方面，主要是引导社会资本投资创新创业，提升财政资金使用绩效。比如杭州高新区，发布了《关于进一步深化改革创新建设世界一流高科技园区的若干意见》，构建体系化创新政策，营造良好的创新环境。由此可见，该阶段的政策工具主要以技术攻关、创新空间、创新平台、人才培养等为主的供给型政策工具，以及以发展规划、普惠金融、公共服务、创新创业等为主的环境型工具。

（4）绩效跟踪机制：高质量指标评价为主。国务院颁布了2021年版国家高新区评价指标体系。从指标设定上看，将绿色生态、自主创新能力、创业孵化等方面作为主要考核指标，可以看出，这个时期的考核评价向生态环境、创新创业、自主创新转变，综合反映了这个阶段的国家高新区高质量发展的核心目标。政策结果显示169 家国家高新区以占全国0.1%的面积，贡献了全国12.3%的GDP 和11.8%的税收；高新技术企业占全国35.9%，科技型中小企业占全国33.6%，集聚了全国70%以上的工程研究中心、重点实验室和工程实验室；企业研发经费支出占全国50%。高新区研发人员全时当量是全国平均水平的13.8 倍，集聚了近2 万家各类研究院所、企业技术中心、新型研发机构和博士后工作站等创新载体。

2.4 政策机制演进规律探析

基于对上述国家高新区政策三个发展阶段、四大机制分析，可以归纳国家高新区政策机制演进规律（见图6）：政策需求触发机制，呈现“国家战略需求为主—地方经济转型需求为主——创新创业需求为主”的演变机制和规律；政策目标导向机制，呈现“改革示范为主—产业引领为主—辐射带动为主”的演变机制和规律；政策工具实现机制方面，呈现“供给型、环境型为主—需求型、环境型为主—供给型、环境型为主”的演变机制和规律；政策绩效跟踪机制，呈现“评价经济总量发展—评价技术创新发展—评价高质量发展”的演变机制和规律。

图6 国家高新区政策机制演进图示

总的来看，国家高新区政策正在从分散性、单一化向体系化、综合性演变，从个别部门单打独斗向多个部门协同合作演变，从体制内外分离向政府与市场互动、创新链与产业链融合演变，政策绩效也从点上的、量变的追求向面上的、质变的追求演变。可以看出，国家高新区政策机制演进与高新区建设发展、创新转型呈现正相关性，政策机制演进的过程，就是国家高新区新旧动能转换的过程。

2.5 政策机制演进存在问题

（1）需求“供求性偏差”。现实中，政策供需信息不对称、势位不均衡，政策制定部门对需求问题的采集和识别的全面性、精准度不高，问题梳理提炼水平参差不齐，容易导致政策需求问题无法精准识别、精准靶向，以至于发生源头性偏差，进而影响政策目标的制定。笔者在调研过程中，就有不少企业反映，部分高新区在高端人才认定、职称评审权下放、技术中介机构培育等方面还有一定的政策时滞性，需求识别不迅速、不精准。同时，有部分高新区工作人员反映，企业需求比较碎片化、个性化，有些需求和当前的国家政策方向有所背离，很难上升到政策层面来解决，况且由于高新区普遍存在人少事多矛盾，深入、系统、全面摸排各类主体的需求，精力上往往捉襟见肘。

（2）目标“主体性博弈”。在高新区发展目标的取向上，国家与地方之间、部门与部门之间往往存在主体性的博弈。国家层面更加注重引导高新区以强化科技自立自强战略支撑，增强产业核心竞争力为主线，全面实施产业业态、创新生态、园区形态领跑战略，为全国作出高质量发展的典范和标杆，地方层面受制于区域竞争的压力和短期政绩需求的追求，以及地域限制思维，更多将精力放在产业和经济规模增长，一定程度上存在过度追求短期内GDP 规模增长，而对改革示范、创新示范、辐射示范等长远性目标以及投入大、周期长、见效慢的各类数据指标依然不够重视。对高新区内部来说，科技创新、产业创新的主责主业诉求和目标，容易被其他职能部门的诉求所掩盖或者牵制，政策目标碎片化、分散化，聚焦不够，高新区“高”和“新”的属性有所弱化，难以做到一心一意抓产业、抓创新、抓营商环境，管理人员容易被安全稳定、维稳上访、民生纠纷等社会性事务牵扯。

（3）工具“结构性不足”。供给型政策工具方面，部分高新区产业发展空间不足，基础创新条件供给有限，全链条支撑创新的重大服务平台较少。需求型政策工具方面，在探索运用政府采购、贸易政策、组织实施重大应用示范工程、支持市场拓展与商业模式创新，完善标准体系和市场准入制度等政策措施来引导市场需求等方面的政策还比较缺乏。环境型政策工具方面，目标规划类政策、税收优惠政策工具、营商环境政策工具、金融支持工具、法规规范政策工具等方面做得比较出色，但是在知识产权保护、科技服务业等方面还不能满足多数企业需求，特别是知识产权融资、知识产权保险、技术产权交易还未有实质性开展。此外，高新区真正具有突破性的、引领性的政策创新不多，更多是小步改进、零敲碎打，在政策创新上保守化，有循规蹈矩的倾向。当前不少国家自主创新示范区（国家高新区的升级版），承担着创新政策先行先试任务。但从实际来看，这些地方普遍不愿意去当改革的探路者和先行者，更热衷于拿资源、拿牌子。

（4）绩效“阻滞性传导”。政策的绩效评估反馈机制至关重要，关系到政策过程的完整性、政策推进实施的有效性。一方面，高新区政策目标具有多重性和模糊性，很难进行具体精确量化，政策实施的影响涉及多个方面，影响因素一时较难评估。而且高新区政策多是组合重叠的，评估中很难分清具体某项政策的实际效果和影响力，从而增加了政策评估难度。另一方面，高新区政策评估缺乏重视。决策者往往将自己任期内制定颁发政策措施作为政绩，容易忽略政策后续的跟踪问效，导致政策收效甚微，甚至有些政策没有退出机制阻碍了工作的发展。从调研了解到，目前国家高新区很少有专门的政策评估机构，往往是由会计师事务所来承担有关政策绩效的统计分析，不容易全面衡量政策的效果作用。同时也缺乏政策反馈通道，政策受众的评价难以精准、体系化地反馈到决策者，偶有的一些网上问卷、座谈也由于组织成本过高而难以覆盖到全部政策。

3 持续推进国家高新区政策机制演进的对策建议

3.1 促进政策供求匹配

国家高新区发展过程中，为推动政策需求与时代背景、形势任务、主体诉求进行精准匹配对接，克服供求性偏差的问题。一是政策供给与科技自立自强的需求相匹配。结合新时期国家战略需求，国家高新区要加快实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破，培育若干世界级先进制造业集群等方面进一步探索一批突破性的创新政策，支撑经济发展质量变革、效率变革、动力变革。二是政策供给与技术经济范式转变的需求相匹配。结合新一轮科技革命与产业变革深度演进趋势，国家高新区应进一步夯实自主创新能力，攻克产业关键核心技术破解瓶颈制约，抢占科技前沿孵化原创高价值产业。三是政策供给与产城人高度融合的需求相匹配。结合人才对人居、教育、医疗等社会配套设施、公共服务以及新型基础设施建设需求，国家高新区要强化宜居宜业宜创城市功能，打造低碳生态宜居高新区；推动城市更新，提升城市空间科技含量和治理水平；加强科创资源集聚，积极布局产、学、研、生活、消费一体化的产业社区和创新社区。四是政策供给与资源要素自由流动的需求相匹配。结合要素资源的自由流动和市场化配置趋势，国家高新区要健全多元化政策参与机制，使各类主体的需求得以充分有效地表达，真正推动自下而上的基层探索和改革。

3.2 凝聚政策目标共识

未来高新区发展应更加强化发展高科技、实现产业化定位，加强政策主体的协同互动，形成政策目标合力。一是持续推进改革示范突破。突出科技体制改革，健全政策协调联动机制。优先开展职务科技成果赋权试点和单列管理试点改革，激发人员干事创业积极性。针对新技术、新产业、新业态、新模式，建立以负面清单为主的产业准入制度，推行“非禁即入”，放宽准入门槛，允许试错、宽容失败。二是持续推进产业结构转型。打造特色主导产业和地标产业，提升特色主导产业的首位度，打造一批产业特色鲜明、科技水平领先、品牌企业集聚的创新型特色产业集群。提升产业链供应链现代化水平，形成具有更强创造力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链。推动跨区域优势产业协作，探索打破行政边界聚焦优势产业链打造产业共同体，跨区域统筹整合产业链创新链资源，培育若干创新型产业集群。三是持续发挥辐射带动作用。充分发挥区域创新高地引领示范作用，辐射带动全域打造具有自主创新能力的高技术高价值的产业集群。探索设立异地孵化器、异地孵化平台，利用异地创新创业资源和要素，弥补欠发达地区双创资源不足的短板。推进飞地经济、伙伴园区等跨区域合作机制建设，有效利用“飞出地”创新创业资源。

3.3 优化政策工具结构

针对国家高新区政策工具存在结构性不足的问题，政策发展应当结合具体形势任务和政策环境，分别在环境型、需求型、供给型3 个方面政策工具进行优化迭代，以推动政策工具更好地服从目标、服务需求。一是环境型政策工具更加注重新改革。在创新驱动经济迈向高质量发展的拐点上，国家高新区要进一步完善科技创新与产业、经济衔接，科技体制改革重大决策落实形成合力。充分挖掘瞪羚、独角兽等企业的制度变革需求，提供以市场、机会、场景创新为核心的制度环境。探索运用沙盒监管（对一定范围边界内的创新活动进行全过程监管，完善包容审慎的监管措施和容错纠错机制）和“包容期”管理制度，构建创新友好型监管制度环境，促进新业态发展。二是需求型政策工具更加注重新场景。围绕科技创新、高成长企业培育，进一步打造示范场景。构建场景需求方、技术方案供给方、政府、智库等多方参与的场景组织方式，建立“场景需求分析—场景资源征集—城市场景机会设计—机会清单发布、企业对接与甄选—场景项目签约落地—项目支持与跟踪”机制。三是供给型政策工具更加注重新服务。围绕科技创新、人才集聚、产业促进等重点领域，探索建立匹配科技攻关“揭榜挂帅”的评价与激励政策，探索更加开放和便利的签证、工作许可、长期居留和永久居留等人才引进政策试点。加强科技型中小、瞪羚、独角兽等企业的成长机制研究，精准服务新经济企业成长。加快新一代信息技术部署，搭建起园区数字平台，打造高新区大脑。

3.4 畅通政策绩效链路

推动国家高新区政策需求、政策目标、政策工具的有机统一和落地执行，需要建立绩效反馈跟踪机制，以结果导向来调整政策内容。一是提升绩效执行能力。充分发挥市场作用进行资源配置作用，在治理结构上，优化“管委会+平台公司”模式。按照市场化导向，剥离管委会融资、开发建设等专业化职能，交由平台公司负责，将管委会的工作重点转移到行政管理上，建立起以管资本为主的市场化结算关系，推进从传统的投融资平台向实体化公司转型。在内部运行上，引入推行企业化管理方式。二是完善绩效评估机制。国家高新区要建立一个科学的评估机制，针对不同地区的高新区实行分类分层指导，突出精准评价，更多通过设置“亩均”产出和“亩均”效益指标评价高新区发展的质量。注重在人才密度、创新条件、成果转化、研发投入、资本活跃度、数据能力、企业梯队建设、经济运行效率、产业竞争力等维度开展综合评价。三是形成绩效反馈闭环。国家高新区要建立政策绩效的反馈和传导机制，形成政策过程的闭环。通过科技部门发通报、白皮书等办法，让政策绩效传导到管理决策者进行分析评估。