从收容教养到专门矫治教育：我国未成年人犯罪治理的制度优化

吴立志，樊晓萱

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

2019年10月20日，大连13岁男孩蔡某强奸10岁女童未遂后，将女童残忍杀害并抛尸；2019年3月19日，盐城的13岁男孩邵某因不服母亲杨某管教，将母亲杀害；2019年1月1日，湖南省衡南县13岁少年因家庭纠纷锤杀父母。这些案件中的未成年人实施犯罪的手段极其恶劣，社会危害性极强，但由于按照当时刑法的规定未达到刑事责任年龄，因此他们的恶行不构成刑法意义上的犯罪，不能受到刑罚的惩罚。在以上几个案例中，仅有大连13岁的男孩蔡某被确定进行为期三年的收容教养，其他案件的未成年犯罪人并没有被进行处罚，引起了社会的强烈不安。

以上案例中的未成年人由于缺乏有效的家庭教育而走上了违法犯罪的道路。在《刑法修正案(十一)》之前，对于无刑事责任的未成年犯罪人(以下简称未成年犯罪人)，刑法规定了收容教养制度，但该制度只在家长作为第一顺位加以管教失效后或不能的情况下才由政府适用。收容教养制度虽然由公安机关负责实施，但该制度究竟如何实施始终缺乏明确、具体的规定。加上公安机关承担了太多的社会公共职能，在这方面无法投入过多的精力，导致实践中该制度形同虚设。在家庭缺乏监管能力和政府不愿收容教养下，未成年犯罪人基本上处于一种放任自流的状态，这种局面不仅造成了社会的恐慌，也不利于对这些人的矫治改造。鉴于此，《刑法修正案(十一)》取消了收容教养制度，用专门矫治教育取而代之，并拟设立专门学校作为矫治的场所，这一举措使得我国未成年人犯罪治理的制度更加优化。

一、收容教养制度的沿革和缺陷

(一)收容教养制度的沿革

1952年，政务院提出了对于流浪儿童，应有计划地进行收容教养。这是收容教养概念的首次提出。1956年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部(下面简称“两高三部”)发布联合通知，对于犯罪程度尚不够负刑事责任的无家可归的未成年人，由民政部门进行收容教养。1960年，两高与公安部发布联合通知，对少年儿童犯罪不判刑，而采取收容教养的改造方法，这被视为现代收容教养制度的确立。收容教养首次在法律中被明确规定是在1979年的刑法中，“因不满16周岁不处罚的，责令其家长或监护人加以管教，在必要时由政府进行收容教养”。这就为收容教养赋予了法律上的意义。在这之后，收容教养制度并未建立健全的配套措施，只是由公安部发布一些相关的通知、批复[1]。

(二)收容教养制度的缺陷

收容教养剥夺了无刑事责任未成年犯罪人的人身自由，是一种非刑罚的处罚措施，由于其过分强调对未成年犯罪人的处罚，因此在保障未成年人的权益时就会失衡，违背了教育矫治为主的方针政策；同时在收容教养制度的运行过程中，也存在着一些问题：

1.收容教养的法律规定不足。收容教养在法律规定方面有着程序以及处遇措施方面的不完善，执行依据也仅仅是一些公安部发布的规章和政策性文件，缺乏具体的有针对性的法律规定。我国《立法法》规定了“限制公民人身自由的强制措施或处罚只能制定法律”，收容教养的现状明显与该条的规定相冲突。首先，对于收容教养的适用条件，法律仅规定了适用的最高年龄为16岁，没有规定最低年龄，其他的适用条件仅被“有必要的时候”所涵盖。在法律规定上适用条件就如此模糊，在实际的应用操作中就更加混乱。其次，收容教养的规定仅体现在公安部发布的规章和一些政策性文件中，由于规章与文件的多变性，导致收容教养的相关规定亦因此频繁变更，随意性较大，不利于司法的稳定。例如，1997年公安部将收容教养的期限从一到三年变更为不得超过四年。再次，目前的收容教养制度是20世纪80年代制定的，距今时间较长，与现在的社会环境、教育理念都有所不同，传统的收容教养制度已经难以在未成年人犯罪高发的环境中适用，难以适应新时代中国特色社会主义现代化的法治进程。

2.收容教养的程序存在缺陷。首先，收容教养制度由公安机关决定适用、提前解除、减少收容教养期限。这就说明在这个过程中缺乏中立的司法判断，也没有法定代理人或者辩护律师在场，难以保证未成年犯罪人的合法权益，各种程序也就沦为了形式主义的产物。其次，由于请求、决定以及执行三方面都由公安机关负责，难以形成控、辩、审相互制衡的场面，该制度就容易被滥用，公安机关的权力太大，未成年犯罪人难以被公平的对待。再次，未成年犯罪人经历较少，心智尚不成熟，属于弱势群体，法律理应对其有一些特殊的保护，但在收容教养制度中并没有体现出这一点，在整个程序中也并没有提及未成年犯罪人的权利受到侵害时如何救济，如何保障其权益。

3.收容教养的措施过于严厉。与达到刑事责任年龄的犯罪人相比，未成年犯罪人应该更加轻刑化，贯彻落实“教育为主，惩罚为辅”的方针。但是，法律规定收容教养的期限一般为一至三年，最多不超过四年，相比于一些刑罚来说更加严厉，处遇措施与犯罪行为并不匹配，不仅期限过长，在实践中更有与成年犯罪人混同关押的状况存在。收容教养制度限制未成年犯罪人人身自由的模式违背了优先适用教育矫治的理念，过分强调对他们的惩罚性；同时，混同关押的状态极易让心智不那么成熟的未成年犯罪人由于交叉感染染上不良行为，不利于后期的矫正。理论与实践证明，未成年犯罪人更适合于非关押模式的处罚，这更有利于其后期回归社会，保证矫治的有效性。因此，对于未成年犯罪人应优先适用开放性的处遇措施，而限制人身自由的处遇措施应当处于一个辅助和补充的地位[2]。

4. 收容教养的执行场所混乱。我国法律并没有明确规定收容教养的执行场所，最早的收容教养是在少管所进行的。收容教养是一种非刑罚处罚性的制度，因此，在少管所进行收容教养容易将收容教养人员和进行刑罚处罚的未成年犯罪人混淆，共同被打上犯罪的标签，收容教养就失去了它独立的意义。此后，由于收容教养制度与劳动教养制度较为相似，于是，收容教养的场所就由此少管所变为了劳动教养所。随着2003年劳动教养被废止，大部分收容教养又回到在少管所执行，也有一部分在监狱执行。由于收容教养的执行场所不断变动，缺乏专门的场所，起不到应有的效果。

综上所述，收容教养制度在法律规定、程序规定、执行场所等存在缺陷，无法有效对未成年犯罪人实行矫正。而专门矫治教育的出现不仅与教育感化的理念相符合，也更符合当今的未成年人司法改革的主流，与罪错未成年人各个方面的改造更加匹配[3]。

二、专门矫治教育之定位

专门矫治教育体现了国家亲权的理念[4]。《刑法修正案(十一)》将收容教养修改为专门矫治教育，与修订通过的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》相衔接。这一立法不仅能满足人民群众对于社会安全的呼吁，更能提升我国社会治理现代化的水平。社会治理现代化的根本要义就在于能够整合、集结各方资源，更好的治理社会、维护社会秩序。

(一)对《预防未成年人犯罪法》中相关内容的解析

1.从2021年6月1日正式实施的《预防未成年人犯罪法》的第41条和第43条可以看出，专门矫治教育实则分成了两部分：一部分是由公安机关采取的矫治教育措施，更加侧重矫治；另一部分是由教育行政部门许可在专门学校中实行的专门教育措施，更加侧重教育。《预防未成年人犯罪法》第四章主要规定了对严重不良行为矫治的具体规定，其中除了专门的矫治场所专门学校之外，第41条还规定了公安机关可以采取的9种矫治措施，专门教育指导委员会拥有评估同意权。

2.专门教育和专门矫治教育两个概念在字面上看似相同，实际上两者针对的对象是不同的。专门教育是针对实施了严重不良行为但是没有构成犯罪的未成年人，而专门矫治教育则是针对那些实施了刑法规定的犯罪行为，但由于没有达到刑事责任年龄不予处罚的未成年人。二者的相似之处在于都是矫治教育方式，而非刑罚或行政处罚。

3.公安机关可以对有严重不良行为的未成年人实施法条中规定的九种措施，而治安管理处罚法也可以对有严重不良行为的未成年人进行处罚；同时，治安管理处罚法根据未成年人的年龄规定可以从轻或减轻处罚。因此，如果未成年人有严重不良行为，违反了治安管理处罚法，究竟是教育还是处罚，实行何种处罚措施，对公安机关来说都是一个难题。比较合理的做法是应在未成年人实施了严重不良行为时究竟是给予矫治教育还是治安管理处罚做一个详细的规定。

4.以往的收容教养制度由公安机关单独决定，其决定的标准并不明确，手段过于严厉，也缺乏必要的司法救济途径[5]。因此，专门矫治教育实则是一种进步，将决定权同时给予教育行政部门和公安机关，不仅能解决公安机关难以抉择适用的问题，同时也能使决策更加公平，避免错误判断。但是，对于矫治教育是否能够从轻、减轻，有什么情节等没有详细的规定。如果没有司法机关的介入，仅由教育行政部门和公安机关决定可能会导致冤假错案，公安机关作为决策者，可能会面临一些挑战和问题。如果将未成年人送入专门学校可能会面临着行政复议和行政诉讼等，如果不送入专门学校但是又实施了犯罪，公安机关可能会面临追责。因此，针对以上的问题，建议司法机关介入专门矫治教育之中。专门教育仍然按照原来的程序，由专门教育评估指导委员同意，由教育行政部门和公安机关决定是否送入专门学校。专门矫治教育应当由公安机关对实施了犯罪行为但没达到刑事责任年龄的未成年人进行评估，评估完移送检察院，由检察院决定是否移送法院，由法院决定是否进行矫治教育[6]。

(二)专门矫治教育的优点

专门矫治教育体现了国家治理现代化的要求，有着收容教养制度所没有的优点：

1.专门矫治教育的评估更具科学性。在评估是否适用专门矫治教育并送入专门学校时，收容教养制度是由当地行政公署以上级别的公安机关审批决定的；专门学校是由未成年犯罪人、家长、学校申请或者办案机关建议的方式，经评估后由教育行政部门来决定的，多个主体的评估更具公正性。

2.专门矫治教育更加符合对未成年犯罪人进行教育而非惩罚的理念。收容教养强制未成年犯罪人在专门的场所进行改造，限制其人身自由；专门矫治教育属于我国教育体系的一部分，并不限制未成年犯罪人的人身自由。

3.专门矫治教育真正落实了矫治教育的理念。收容教养制度侧重惩罚性，对于执行方式仅规定了剥夺其人身自由，区别仅在于执行日期的长短。专门矫治教育开设了一系列的品德课程、法治教育、义务教育课程、心理课程等，都更加体现出了教育为主的方针，将教育改造的理念落到了实处。

三、专门矫治教育的制度设计

(一)专门学校制度设计的理念

1.恢复性司法的理念。恢复性司法主张修复破坏的社会关系，受害人、加害人等多主体共同参与到修复治理的过程中，以一种交谈会话的方式来进行。因此，专门学校应当在该理念的指导下少实行拘禁性的惩罚，关怀关心未成年人[7]。

2.处遇个别化的理念。处遇个别化原则是指根据未成年人的不同现实情况，制定不同的处遇措施。儿童利益最大化要求我们对未成年人实行特殊保护，这也是少年司法脱离于普通司法的动力。专门学校应当基于该原则对实施了严重不良行为和犯罪行为的未成年人分开治理并设置不同的矫治内容。

(二)专门学校之制度构建

1.明确专门学校的适用原则。首先，应确立专门矫治教育法定原则。对于那些限制人身自由的规定，必须由法律明确规定，这就对法律的位阶以及程序的正当性和内容合法性都提出了新的要求。其次，应贯彻专门学校的教育原则。从收容教养、工读学校、专门学校的变化中我们可以看出，对未成年的矫治逐渐向教育方向靠拢。因此，我们要在教育理念的贯彻下实施一系列的矫治行为。再次是适合原则。应根据未成年人实施的行为来决定是否进入专门学校，适用的矫治方法以及矫治期限应与其人身危险性和再犯可能性相当[8]。

2.建立健全法律有关专门学校的规定。首先可以对《预防未成年人犯罪法》中有关专门学校的内容进行完善和补充，明确专门学校的适用流程，如适用条件、对象、入学要求、决定机关、执行场所、矫治方法、监管机构等。在此基础上过渡，可以制订一部《专门教育法》；同时，行政法规也可对专门矫治教育做出一些规定。例如，矫治场所的规定，学校的款项来源以及教师的薪资都可列入其中，以法的约束力来保障专门学校的运行，也可以吸引更多的师资力量投入其中。

3.明确专门学校的适用流程、对象、矫治方式、期限。专门学校的流程应由各个部门分工执行。首先，由专门教育指导委员会进行评估认定；其次，由教育行政部门、公安机关、法院来决定是否送入专门学校，专门学校则作为执行场所；再次，由检察机关对专门学校的执行情况进行检察监督。在该制度设计下，各个机关只完成其中的一环，使得过程更具有公正性、中立性。

对于专门学校的适用对象是实施了严重不良行为和犯罪行为的未成年人，对于犯罪的这部分未成年人，根据刑事责任年龄的划分以及10周岁以下不适用强制性矫治教育的原则，专门学校的适用范围应为10到12周岁的未成年犯罪人；12到14周岁除实施了故意杀人、故意伤害致人重伤、死亡的未成年犯罪人；14到16周岁除实施了刑法规定的八种犯罪以外的未成年犯罪人。

专门学校中的矫治措施应当遵循谦抑性的原则，如责令具结悔过、进行公益活动、接受心理辅导等。在执行矫治措施期间，也应给予未成年人一定的社会联络机会，如每周一到两次通话机会、每个月可以回家探视一到两次，这样可以避免未成年人与学校外面的社会脱节。在执行矫治内容方面，应该分为道德教育、法治教育、义务课程教育、心理教育、职业技术教育五个方面，有针对性地为每个未成年制定矫治方案。

专门学校的矫治期限应遵循《联合国少年司法最低限度标准规则》(北京规则)第 19.1条规定：“把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间”。在此基础上，如果仍要进入专门学校，原则上应在六个月到两年之间，最长不超过三年。同时可以根据未成年人在专门学校中的表现实行奖惩制度，对于表现不好的未成年人可以考虑适当延长其在校时间，对于表现良好的未成年人可以适当减少在校时间，给予假期、探视次数等。在矫治结束后，专门学校应也应定时进行监督。

4.专门学校必须实行分区分级矫正。分区矫治即将实施了严重不良行为的未成年人和实施了犯罪行为的未成年人隔离开，不能混杂在一起。《预防未成年人犯罪法》中也明确了这个思路，规定在专门学校针对触法少年内部要实行“分校区”“分班级”的方式进行矫治。在现实中，这种构建也具有较强的可操作性，因为实施了严重不良行为的未成年人占多数，而实施犯罪的未成年人只是占少数[9]。

分级矫治即在专门学校内部应当进行进一步细致具体的划分。首先是对于实施了犯罪行为的未成年人内部，为了防止对实施了轻罪的未成年人的放纵，应当在教育指导委员会进行评估时，放弃原有的实施了轻罪的未成年人不进行收容教养的观念，应当也将这部分触法少年纳入评估的范围，并且根据行为再犯的人身危险性评估成不同的等级。应当对实施了严重不良行为的少年配备开放性的环境，对实施了轻罪、无人身危险性的未成年人配备半封闭的环境；对实施了重罪、具有极大的再犯可能性的未成年人配备封闭式的环境[10]。

5.制定完善的专门学校内部管理制度，保证资金充足，引进优质教师。在专门学校的内部应该划分有多个具体的职能部门，每个部门定期向专门教育指导委员会汇报工作并接受其监督；同时，要保障学校的资金供应充足，为未成年人提供良好的改正环境，配备齐全的设施。优质的教师资源也是必不可缺的，要配备道德老师、法治老师、心理老师、矫治老师、技术老师等，为学生在专门学校中的生活学习提供各种帮助。

6.设置未成年恢复性司法制度。恢复性司法主张在未成年人实施犯罪后，社区、自治组织、同龄未成年人等多方主体共同参与进来，主张受害人与加害人和解。目前，由于基层社区工作人员的文化水平较低，在引导和改正未成年人犯罪方面社区并没有发挥太大的作用。因此，可以把修复受害人与加害人之间关系的任务交给专门学校，在专门教师的主持下，双方进行谈话。在物质补偿之外，该方式可以让未成年犯罪人更直接的感受到自己行为给别人带来的伤害，真诚悔罪并积极承担责任；同时，在谈话中，未成年犯罪人的真诚态度可以抚慰受害人的心灵。

7.设置家长监管的评估条件。对于那些具有监管意愿而不愿意将孩子送入专门学校矫治的家长，应当审查其是否具有监管资格和能力。《预防未成年人犯罪法》中针对实施了严重不良行为和准犯罪行为的未成年人设置了不同的专门学校启动方式。前者经过专门教育指导委员会的评估，公安机关可以决定将其送入专门学校；而后者则依申请或者强制启动，依申请就是监管人无力管教的可以将未成年人送入专门学校，强制则是对于那些屡教不改情节严重经评估可以送入专门学校的未成年人。然而，在依申请这个方式中，有一些家长碍于“管教不力”的面子拒绝将其送入专门学校。因此，设置家长监管的前端评估就十分必要，避免罪错未成年放任自流[11]。

(三)专门学校的可行性思考

1.分区分级管理罪错未成年人。严重不良行为是违反行政法的行为。原适用的是工读学校，工读学校并不具有禁止性，更多地强调对未成年人的教育保护；而原实施了准犯罪行为的未成年人适用的是收容教养制度，收容教养更多地强调禁止性。将两者简单合并并不能起到我们预想的教育矫正的作用，将两种程度不同的少年混合在同一场所反而容易让他们学习到犯罪的新技巧，重新走上犯罪的道路。因此，在上文的制度设计中主张专门学校的分区分级矫正，通过分区管理能避免交叉感染，通过不同封闭程度的分级管理能体现了惩罚的程度与犯罪程度相平衡的理念，解决了收容教养中惩罚过重的弊病。

2.将工读学校和收容教养合并为专门学校容易造成实施了轻罪未成年的处遇缺位。《预防未成年人犯罪法》第43条规定：对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后送入专门学校接受专门教育，然而教育指导委员会的评估标准并不明确。

专门教育指导委员会会对未成年人进行调查，应根据其行为恶劣性、人身危险性、社会危害性、再犯可能性等出具评估报告。人身危险性与社会危害性的程度判断应根据未成年人的年龄和心智发育程度来判断。例如，对于10到12周岁的未成年人，其标准应十分严格，只有实施了极其严重的危害行为时才可送入专门学校；同时，专门教育指导委员会应本着家庭教育优先的原则，在家庭能够有效帮助未成年人改正时优先选择家庭教育。

3.专门学校的实践思考。专门学校作为一个特殊的矫治教育场所，有着其他改造场所所没有的优越性。与普通学校的教育相比，专门学校中的教育更加具有针对性，根据每个未成年犯罪人的具体情况来制定具体的教育矫治方案，教育的方面更加多元化；与社区相比，专门学校更加专业。社区矫治的老师一般都是志愿者、社区工作者等，难免会出现教育不到位、不专业等情况；与刑事司法管辖的高门槛相比，专门学校的门槛较低，对于实施了严重不良行为的未成年人仍然在其矫治教育之列，体现了临界预防的理念。在我国的治理体现之中，劳动教养现已被废止，收容教养被专门矫治教育所替代，那些实施了严重不良行为和犯罪行为不予处罚的未成年人被送进专门学校进行矫治教育，更加体现了专门学校的重要性和必要性。

第一，增加专门学校数量，改善学校环境设施，开办多元化、多功能化的专门学校。当前，统计显示我国专门学校的数量虽逐步增加，但地区之间的数量严重不平衡，经济较为发达的中东部地区数量较多、功能较为齐全、公办与民办的比例也比较协调，但经济欠发达的西部地区开办的专门学校严重不足。因此，应呼吁各省引起对专门学校建设工作的重视，各省市应增加经费投入；校区建设位置离市区近，校园环境优美，基础设施条件完善，增加电子阅览室、心理咨询室等[12]，也有利于未成年犯罪人矫治教育。

第二，坚持预防为主，防治结合。除了对实施了严重不良行为和未达年龄实施了犯罪行为的未成年人进行矫治教育外，专门学校还可与普通的中小学开展联动，对中小学生开展普法教育工作，心理工作等，从而起到有效预防严重不良行为和犯罪行为的作用。

第三，矫治教育重点在“育”，提高教师质量，科学规划教学内容。均衡每个年龄阶段的教师比例、教师性别、教师学历和资历。注重教师的培训学习，新上任的教师有岗前培训，上任后也有各种进修培训、经验交流会等。坚持义务教育和技术教育同等，通过普及法律、观看法制节目、公检法进课堂等环节提高学生的法治意识。

第四，开展家校互动。90%以上的专门学校都经常与家长沟通交流，将学生的情况积极向家长汇报，定时召开家长会，邀请家长到学校与学生一起参加活动，有利于拉进亲子关系，促使家庭关系得到改善。未成年人的不良行为和犯罪行为有很大一部分是由于家庭教育的缺失导致的。通过家校互动，调查研究显示可以使得学生变得性格变开朗、学习成绩提升、改正不良行为习惯、改进亲子关系，有调查研究显示相应情况的学生占比分别为60.8%、53.4%、51.1%、38.6%。

四、结论

未成年人犯罪治理是新时代社会主义法制建设的重要内容。从收容教养到专门矫治教育，体现了我国在未成年人犯罪治理上的进步。而完善当前的专门矫治教育制度，更有利于提升矫治的质量和效率。以恢复性司法和处遇个别化的设计理念为指导，构建和完善具体的矫治教育制度，明确专门学校适用的法定原则、教育原则、适合原则，并在上述基础上建立健全相关法律，明确专门学校的适用流程、对象、矫治方式、期限，制定并完善内部管理制度，设置恢复性司法制度，设置家长监管的评估条件。最重要的是要进行分区、分级矫治，既能避免交叉感染，也能避免之前惩罚过重的弊病。

在具体实践中，专门学校的实施有其优越性，需要付诸更多举措来提高和完善专门学校的硬实力和软实力。值得肯定的是，建立专门学校是落实矫治教育的有效举措，既能最大程度保障罪错未成年人的合法权益，也不违背教育矫治为主的方针政策。