中缅边境世居拉祜族的贫困治理研究——以普洱市澜沧拉祜族自治县为例

刀 剑，苏柯伊

中共普洱市委党校，云南 普洱 665000

2021年，中缅边境的拉祜族群众在国家的帮扶下摆脱了绝对贫困，进入了小康，但在今后的发展过程中仍将面对诸多问题。如何采取有效的治理措施，巩固在特殊地理位置上的少数民族聚居区的脱贫成果，是值得深入研究的问题。中缅边境澜沧县拉祜族群众的脱贫过程就非常有代表性，既有成功经验，也有一些问题值得探讨。

一、澜沧拉祜族的贫困治理成就

根据国家第七次人口普查统计，云南省有45万拉祜族，其中30多万在普洱市，而普洱市的拉祜族群众大都生活在与缅甸接壤的普洱市澜沧拉祜族自治县境内。通过“脱贫攻坚”战，普洱市中缅边境的拉祜族群众逐渐成功脱贫，与全国其他深度贫困群众一样，过上了“两不愁”“三保障”的生活。

（一）经济收入足于支持或超过温饱

早在2011-2012年，云南省就深度贫困自然村实施了整村推进和易地扶贫搬迁相结合的帮扶模式。普洱市也出台了《普洱市全面打赢“直过民族”聚居区脱贫攻坚战行动计划》和《兴边富民三年计划》实施方案，围绕安居保障、基础设施、产业发展、社会事业、素质提高、生态能源“六大”工程，对“直过民族”聚居区重点扶持。

在2019年，普洱市农民人均可支配收入已达11 502元，同比增长10.7%，增速高于全国平均水平1.1个百分点；建档立卡贫困人口中，人均纯收入5 000元（含）以上的人数比例，也由2015年的3.69%上升至95.34%。在政策和资金的扶持下，普洱市包括澜沧县拉祜族在内的“直过民族”聚居区群众经济收入已经超过温饱线。同时，在政策的帮扶下，一些产业也在澜沧县的拉祜族聚居区成长起来，为群众增加了收入。比如：澜沧县糯福乡阿里村通过发展柠檬、花椒、甘蔗、养殖等产业，村里家家建起了新房，买了摩托车、汽车。

（二）居住环境得到根本性改善

住房保障事关人民福祉，是脱贫摘帽的重要指标，也是中缅边境世居拉祜族群众最关心最直接最现实的民生问题。为解决拉祜族群众的居住问题，澜沧县在2019年投入安居房建设资金1亿元，解决了拉祜族群众住房困难问题，使他们住进了人畜分离、安全可靠的住房，生活质量得到极大提高，精神面貌明显改善，切实感受到了党和政府的温暖。此外，澜沧县还通过创建“十县百乡千村万户”示范工程，实施农房抗震加固改造，新建改建农村无害化卫生户厕，极大地改善了拉祜族聚居区的村容村貌。

（三）村落基础设施日益健全

村落的基础设施建设是提升生产力、改善农村面貌、建设新农村的重要物质基础。

为改善拉祜族村落基础设施，省市两级政府安排了专项资金用于村组公路硬化，改造提升农村电网，实施人畜饮水工程，建设农村“五小”水利设施和农田灌溉沟渠。澜沧县以完善“五网”基础设施为重点，建成澜沧景迈机场并通航，建成对外出口通道二级公路，建成思澜高速公路并通车，完成农村危房改造工程。

（四）教育和医疗保障日益完善

随着贫困治理的不断推进，澜沧县世居拉祜族教育和医疗的保障日益完善。在教育方面，2014年以来，各级政府针对澜沧县教育事业累计补助资金4亿元，落实义务教育均衡发展资金8千多万元，改造提升全县30所义务教育学校；大力实施“控辍保学”行动，对重症残疾儿童送教上门，义务教育阶段适龄学生入学率达国家标准；大力实施“免费教育”行动，全面落实教育扶贫政策，并对直过民族建档立卡户大学生给予生活补助；大力实施“就业促进”行动，帮助贫困大学生圆“大学梦”，帮助贫困家庭职高毕业生就业，实现“一人就业、全家脱贫”。

医疗方面，澜沧县也坚持“基本医疗保险报销+大病保险报销+民政医疗救助+政府兜底保障”四重保障，拉祜族聚居区建档立卡人口100%参加基本医疗保险和大病保险，建档立卡贫困人口家庭医生签约率达100%，符合转诊转院规范贫困人口住院实际补偿比例达90%以上，建档立卡贫困户享受医疗扶贫补助4.85万人1 048.14万元，因病致贫、因病返贫、因病举债等现象得到有效解决。

（五）治理参与不断深入

随着专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三大力量的介入，澜沧县拉祜族群众参与治理的积极性和参与度不断提高。比如，澜沧县糯福乡拉祜族聚居区的老迈村民小组，试行了“治安中心户长”工作制模式，完善了《老迈小组管理制度》《村规民约》《评选文明农户、“五好家庭”标准》等制度，通过加强户长管理，充分发挥户长作用；加强卫生整治，完善卫生管理制度；加强宣传教育，宣传动员村民把村规民约转为自觉行动，引导广大村民争做“四有”新人。如今，村庄干净明亮，陈规陋习得到有效纠治，群众的精神面貌得到根本改善，群众靠勤劳双手创造美好生活的愿望更加强烈。近年来，老迈小组相继获评各种优秀称号，2014年还被列入第三批国家级传统村落名录。

二、澜沧县的拉祜族聚居区仍将长期面对的贫困治理问题

目前，澜沧县拉祜族群众由于发展起点低、地理位置偏僻且特殊、人口素质相对低等原因，在乡村振兴过程中，还将面对很多问题。

（一）拉祜族群众距离富裕仍有较大差距

一是农村基础设施建设不完善制约乡村产业发展。随着乡村产业的蓬勃发展，大部分农村原有的电力、道路、供排水和卫生等基础配套设施仍相对落后，成为制约发展的短板。

二是守土固边任务重。新冠肺炎疫情爆发以来，为防控疫情，中缅边境疫情防控压力变大，为严防严控境外疫情输入，群众不得不将大部分劳动力输送到边境疫情防控工作中去，这给拉祜族群众的农业生产和产业发展带来了较大影响。

三是中缅边境世居拉祜族村在产业发展的总体规划等方面缺少系统谋划，对生态旅游型、产业发展型、现代农业型、村庄整治型等多元特征没有相互统筹融合。从澜沧县的情况来看，各村自行上报建设项目，缺乏总体考虑，项目单体设计也难以融入到产业的总体建设中。现阶段，拉祜族村寨虽然在地方政府的大力扶持下，乡村旅游、边境旅游、特色种植、特色养殖等项目有所发展，但由于规模小、产品和服务质量不高、竞争力弱，低水平同质竞争严重，无法有效地辐射到周边并形成产业链。

四是中缅边境世居拉祜族劳动力素质普遍不高。边境地区的教育事业普遍落后，导致拉祜族群众因语言障碍、文化差异、思想差异等原因从未走出过大山，外出务工的多半从事技术要求不高但劳动强度大、工作环境差、薪资报酬低的工作。如：澜沧县糯福乡南段村，2019年末的农民人均可支配收入为6 982元，但同年普洱市的农民人均可支配收入为1.5万元，云南省为1.1万元，全国1.5万元。可见，拉祜族群众的生活距离富裕还有一段距离。

（二）拉祜族群众聚居区逐渐出现空房现象

从2000年至2020年，我国的城镇化率由36.2%增长到了63.89%。20年间，我国每年有2 000万农村人口涌入到城市中，中缅边境的拉祜族群众也加入了进城的行列之中。

拉祜族群众内迁的原因有外出务工、婚姻迁移、经商、随子女就学等，他们为改善生活环境和谋求更高的收益进入城市，逢年过节回来，呈现为暂时性、候鸟式的空房现象，家庭整体迁离的趋势还不明显。如：澜沧县南段村，244 户中20 户外出打工，占总人数的10%。澜沧县阿里村492 户1898人，235 人外出打工，占总人数的12%。根据走访发现，留守的大多是老人和妇女，生产力较弱，文化水平较低，有的还不通汉话，与内地群众交流较少，极大地制约了边境地区今后的发展。

（三）拉祜族男性光棍问题难解决

根据2019 年的统计数据，我国人口13.9 亿，男性7.1 亿，女性6.8 亿，男性光棍数量近3 300 万，其中多数来自农村。男女比例存在失调，男性光棍问题成为中国社会的“老大难”问题。

在本次课题调研中，笔者从老乡处了解到，拉祜族男性光棍比例远比村干部提供的数据（表1）高。他们单身的原因：一是当地经济不发达，女性外出打工后不愿再回乡；二是拉祜族群众性格普遍内向，不善于表达。

表1 澜沧县中缅边境拉祜族村寨男性光棍占比

长期光棍会对拉祜族男性产生负面影响，有的断绝了成家的希望，失去了生活目标，习惯于通过喝酒麻醉自己，把过日子过成混日子。

（四）部分拉祜族群众思想认识有偏差

自2017 年云南省实施边境县边民补助政策以来，边防巩固，边民生产生活条件有了较大的改善。但是，政策给予的保障发展也催生出一定程度的养懒问题。比如，边防派出所每年都会招聘边检协管员，主要职责为协助边检机关从事出入境边防检查工作，工作轻松，假期有保障，每月3 000 元。对当地群众而言就是个家旁边就业的机会，但是派出所每年依然招不足人，因为大部分拉祜族群众觉得工作太辛苦、离家时间长。又如，少部分拉祜族群众夸大疾病症状，存在防病意识不强、缺少医疗常识、对医生不信任等情况。

（五）精神贫困不断凸显

精神贫困的突出表现是受教育程度低。根据第六次人口普查，全国拉祜族48 万人（其中，47.5 万在云南），文盲7 万人，小学学历的有28 万人，初中学历7 万人。许多拉祜族群众脱贫主动性不强，时常抱怨政府，没有发展产业的勇气，思想上畏惧市场，有的甚至抱着“给钱我才干”甚至“给钱我也不干”的心态，导致政策面临“水土不服”。

三、从澜沧县看中缅边境拉祜族聚居区贫困治理的路径选择

从澜沧县拉祜族聚居区的情况看，中缅边境拉祜族的贫困治理需要各级各类治理主体承担起应有责任，推动相关区域治理不断取得实效。

（一）不断提高边境地区拉祜族聚居区的经济发展质量

要明确一个发展总体目标，就是要为边境地区拉祜族群众建设一个已经脱贫并高于邻近国家发展水平的，让拉祜族群众有心灵归属感的家园。

要完善基础设施，增强项目、资金、科技、人才等资源要素支撑，激发拉祜族群众内生动力，吸引相关产业向聚居区转移，促进生产要素流动。

要以产业兴旺为目标，挖掘自身特色资源，培育特色优势产业。一是要大力培育民族文化产业，以创新为引领，积极探索农村产业发展新模式，逐步推动农村一二三产业融合发展，壮大特色优势产业；二是要不断创新管理方法和技术，用现代化的规模和标准做“绿”、做精特色产业，使特色优势产业发展迈上新台阶；三是要鼓励和支持带有乡土气息的新兴产业发展，鼓励居民通过农村合作社的方式发展特色农产品初加工，通过优化乡村休闲旅游业，打造一批集康养、休闲、特色民宿、民族文化、边境特色体验为一体的乡村旅游精品工程，通过“互联网+”建设不断推动农村电商的快速发展。四是要抓住对口帮扶的机遇，科学编制规划，完善工作机制，推进帮扶项目落地实施、取得实效。

（二）支持域外人到有条件的中缅边境拉祜族聚居区谋生创业

现阶段，拉祜族聚居区工业化、信息化的发展和基础设施的改善，也为吸引外地人才和资本创造了条件。要利用好乡村振兴发展机遇，吸引相关人才利用当地资源，开发项目，吸纳更多本地群众参与。要学会总结资源开发的成功经验和失败教训，让域外人带领本地人发展，提高本地人的开放意识和参与意识，提升本地人开发资源的能力。

（三）鼓励边境地区拉祜族男性在发展过程中创造婚恋机会

要大力发展当地经济。一是发展当地经济才会尽可能的将女性留在当地，增加男性婚恋选择机会；二是相对富裕的地方经济能为当地男性增加吸引力；三是经济发展会带动外地群众迁入数量的增加，更多的女性才会出现和留在当地。

要提高拉祜族男性自身竞争力。一是大力表彰在维护边境安宁、民族团结、生态保护等方面做出突出成绩的男性，鼓励男性充分发挥自我价值，努力为美好生活奋斗；二是激发男性奋斗热情，用自身积极向上的人生态度吸引女性。

要增加拉祜族男性与内地女性的接触机会，主动融入国家“一带一路”发展倡议，不断增强与外界的交流交往。

（四）完善保障制度机制，消除相关弊病

要加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，全力推进社会保障政策落实。一是严格落实农村最低生活保障制度兜底脱贫措施，加强农村低保与扶贫开发政策、对象、标准、管理有效衔接；二是健全低保退出机制，做到“应保尽保、应退则退”，防范保障依赖。三是完善养老保障，确保其适度低水平广覆盖。四是加强宣传以低保救助为基础的社会救助制度体系，让拉祜族群众充分理解救助制度的真实用意，规范基层救助制度的执行。

要加强自立型社会文化建设,鼓励劳动。一是批判“懒人文化”,改变“政府救助不吃白不吃”的消极观念；二是加大对违规救助现象（如：关系保、骗保）的惩罚力度，树立救助制度的权威，加快制定相关法律法规，营造“违规救助，人人指责”的社会氛围。

（五）培养就业创业竞争力

习近平总书记指出，“为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件，提升全社会人力资本和专业技能，提高就业创业能力、增强致富本领。”

一是要引导拉祜族群众尊师重教。保护教师尊严，保障教师对学生的管理；要通过讲好本地人“教育改变命运”的故事，提升拉祜族群众对教育的认识，减少辍学率，增加学生学习积极性。

二是做好双语教育。贯彻好双语教育政策，培养拉祜族汉语交际能力，消除语言障碍，强化中华民族共同体意识。

三是鼓励学生接受职业教育。要消除拉祜族群众和大众对职业教育的偏见，增加对职业教育的了解，帮助职教毕业生就业，通过一些职教毕业生的成功案例激发学生学习热情。

四是做好社会就业培训。要成立中缅边境少数民族培训中心，确立政府主导、多部门配合、社会力量广泛参与的“一主多元”教育培训体系；积极争取补助，整合培训资金，聘请专业资深技能教师为拉祜族群众开展培训。