OECD促进家庭处境不利儿童发展的举措

●索长清 张德佳 王秀青

发展普惠性学前教育是普及学前教育，尤其是保障处境不利儿童教育权的最有效政策工具。然而，在我国学龄前儿童入园率已达较高水平的情况下，确保处境不利儿童顺利接受教育仍是普及学前教育的“最后一公里”难题[1]。国际社会对此早已达成共识，并在各类国际会议上明确提出实现教育公平，着力保障处境不利儿童的教育权利和地位。经济合作与发展组织(以下简称OECD)根据各成员国的发展情况开展持续调查，并形成一系列调查报告，并于2017年发布《面向全民的教育机会：克服生命过程中的不平等》(Educational Opportunity for All： Overcoming Inequality Throughout the Life Course)的报告，利用经济与教育公平有关的12项指标，分析OECD国家如何为弱势背景的个人提供公平的学习机会。该报告共分为四个部分，第三部分讲述了儿童早期教育的重要性以及当下OECD国家面临的问题，并就政府如何帮助弱势背景的儿童获得人力发展资本的平等机会提出政策建议。该报告通过分析最佳政策做法和经验以确保处境不利地位儿童获得学习机会，为我国实现教育公平，解决处境不利儿童问题提供有益借鉴。

一、《面向全民的教育机会：克服生命过程中的不平等》发布背景

(一)包容性经济增长模式助推教育公平

20世纪70年代，资本主义过度膨胀使OECD由凯恩斯主义忠实信徒转向新自由主义阵营。在教育政策领域，OECD重新强调经济目标的优先地位，认为教育不再是工作的人才筛选，而是将学生视为产出相应权利的生产者，同时将“教育投资”代替“教育支出”[2]。1990年，OECD提出教育全民化，将教育公平视为与经济效率有关的工具性目标，通过使所有人掌握社会所需技能，达到一种包容性的经济增长目标。包容性增长意味着不论其社会背景、种族、性别和出生地，所有社会成员都应获得个人发展的平等机会，并从发展成果中获益。[3]2015年，OECD启动“促进全民优质教育项目”(The Fostering Good Education for All Project)，2017年发布《面向全民的教育机会：克服生命过程中的不平等》，均试图通过支持弱势群体的教育和劳动力市场政策，回应包容性经济增长的倡议，进而增强社会凝聚力。[4]

(二)以人为本理念下的教育正义观凸显

教育从本质上说是以人的发展为目的的一种特殊社会活动，教育对象的特殊性决定了教育应该以人为本，也决定教育更应注重公平。20世纪70年代，OECD注重教育获取的公平，认为公平的教育起点是促进个人发展的重要推动力。到了20世纪80年代，教育获取逐渐向优质教育靠拢，OECD开始强调教育公平不应该仅局限于教育机会公平，更应追求优质教育，优质的教育并非大众教育，而是针对每个学生的特点进行多样化、可选择、真正符合每个学生能力及个性特点的教育。20世纪90年代，关于儿童作为社会文化参与者和行动者的呼声愈发高涨，儿童逐渐被视为具有主动性和生命自觉的个体。[5]OECD开始关注幼儿的主体地位，从教育公平视角出发为儿童提供公平的入学机会和学习课程，充分发挥幼儿学习的自主性，通过改善幼儿自身条件实现教育公平。

(三)处境不利儿童的教育需求亟须解决

1989年《儿童权利公约》发布，世界各国都认识到要改革本地早期教育相关政策以促进儿童的整体发展。OECD也在短短15年内发布5份针对早期教育的指导性政策文件，尽管短期内对成员国早期教育发展有明显的改善，但整体效果不尽如人意。[6]欠发达地区，贫困人口在各个阶段的受教育成效仍然较差，未来持续学习机会依然较少，薄弱地区的教育水平仍令人堪忧。数据表明，2014年平均只有38%的OECD国家的儿童在两岁前接受了学前教育，某些国家低于OECD的平均水平，有些国家不到15%的两岁儿童接受了早期教育。[7]优质的学前教育不能面向每位儿童，也不能促进儿童全方位的发展。[8]这些问题再次引起OECD的关注，并认为非常有必要对成员国的学前教育改革和政策实施效果进行深入分析，进而为明确改进方略、消除教育差异、提升质量效益提供政策建议。

二、OECD成员国处境不利儿童的现实样态

(一)处境不利儿童入学机会获得率低

早期入学机会的获得不仅有助于儿童的身心发展，而且对其以后的学习产生持久影响。[9]OECD国家中，除阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、爱尔兰和拉脱维亚，其他国家接受1年以上学前教育儿童与没有接受学前教育儿童的学习方面都有统计学上的显著差异。[10]更明显的是，高低社会经济家庭背景的儿童在学习发展方面的差异在2岁时就变得明显。儿童参加早期教育可以帮助改善这些差异，然而OECD国家早期入学机会获得差距大，来自社会经济地位最低的儿童报告中显示，有1年以上学前经历的儿童比例特别低(如下表)。

部分国家社会经济地位低的儿童接受一年以上学前教育的比例(单位：%)[11]

国家社会经济地位低的儿童接受一年以上学前教育的比例土耳其1.7智利27.9波兰28.4爱尔兰34.2哥伦比亚23.9哈萨克斯坦9.6突尼斯10.9印度尼西亚13.7卡塔尔15.8克罗地亚27.4

部分国家社会经济地位低的儿童接受一年以上学前教育的比例偏低。如，土耳其只有1.7%的低收入儿童接受了1年以上的学前教育。在波兰、葡萄牙、美国和斯洛伐克共和国，社会经济地位最高的儿童入学率比OECD平均水平高14.8个百分点。显然，在这些国家，学前教育的参与倾向来自那些社会经济地位较高的儿童，而非社会经济地位较低的儿童。在日本、匈牙利、荷兰和冰岛，社会经济地位最低的儿童中，超过90%的幼儿参加了1年以上的学前教育，这得益于完善的普惠性政策保障，如健全的0-3岁婴幼儿托育服务体系、普惠的幼儿园制度等。[12]

(二)处境不利儿童早期学习项目质量低

高质量的幼儿保育与教育(Early Childhood Education and Care，简称ECEC)不仅可以弥补弱势儿童在家庭中经历的部分学习缺陷，还为家庭提供了获得专业培训的教师和了解儿童早期发展问题的机会。ECEC可以促进儿童认知能力和社会情感的发展，减少贫困，提高代际间的社会流动。[13]对处境不利的儿童来说，拥有平等参与早期学习的机会，有助于他们在教育起点的公平，但参加的ECEC项目质量的差异会导致学习结果的差异。[14]2015年，OECD 进行的“国际学生评估项目”(PISA)，对15岁学生进行科学成绩考察，结合不同社会经济地位的学前儿童接受ECEC项目的起始年龄联合分析发现，即使控制了早期入学机会的平等，教育成果的差距依然存在。[15]

尽管儿童参与ECEC项目的起始年龄相同，但无论在哪个年龄段，高社会经济水平的儿童在15岁时的科学成绩均高于低社会经济水平儿童，两者整体上足足相差了84分。[16]这说明，儿童在早期拥有同样的ECEC参与机会，儿童日后的学业成绩依然可能有差距。高社会经济地位的家庭选择高质量的ECEC项目几率大，而低收入家庭、单亲家庭选择高质量ECEC课程的几率小。在以色列、希腊、智利、意大利、葡萄牙、加拿大和美国的单亲家庭，即使将育儿福利、税收减免和其他福利考虑在内，这些家庭花在育儿上的钱也比其收入多，他们受限于消费成本和提供的教育时间。然而，ECEC产生有益效果的程度取决于ECEC服务的质量，单纯增减儿童入学率而不注重教育质量的提高并不能使儿童有良好的学习效果，也不会给社会带来长期的生产效益。

(三)处境不利儿童家庭资源有限

家庭学习环境直接影响个体的童年早期教育成效。在婴儿期和学步儿期，儿童不仅从父母那里学习和发展认知技能，而且学习社会情感技能。OECD根据在美国、英国、澳大利亚和加拿大进行的纵向研究发现，受教育程度高的父母每天给孩子读故事的可能性比受教育程度低的父母高20%-25%。[17]然而，受教育程度极低的低收入家庭往往在教育资源、能力和时间上非常有限。此外，单亲家庭、移民、年轻父母无法获得社区ECEC服务信息。由于儿童贫困率和家庭资源息息相关，以现金转移的方式提供儿童援助不足以克服家庭资源的缺陷。

单亲家庭父母一方独自照看幼儿，容易在教育方式上产生偏差。OECD成员国中，单亲家庭的比例在20世纪90年代往后的30年间平均翻了一番还多。在智利、匈牙利、新西兰和美国，超过五分之一的15岁儿童在单亲家庭中长大，哥伦比亚为35%、泰国31%、巴西28%。[18]单亲家庭由于家庭关系失调等因素会影响幼儿良好人格的形成。另外，少女怀孕是创造高质量家庭学习环境的另一个障碍。十几岁的母亲经常辍学生育，面临污名化的同时难以为孩子提供托育服务和经济支持。在OECD国家中，15至19岁的青少年平均每1000名女性中有16名生育。[19]年轻父母在自身心理不成熟的情况下照顾幼儿，更容易走上育儿的错误道路，加之迫于生计压力导致的育儿时间限制，无法及时获取充足的教育资源。

三、OECD国家促进处境不利儿童发展的举措

(一)制定合理的教育资源分配政策以提高儿童入学机率

1.积极发展公立园

公立园的建设能够改变弱势群体生存状况，打破中低收入国家中千百万儿童和家庭面临不平等的恶性循环。[20]数据显示，OECD国家公立机构位居前列，总体占比在60%以上，其中法国最多，已经超过90%。在这些成员国中，公立机构的举办形式多种多样，如英国和澳大利亚分别开展“确保开端计划”(Sure Start Project)和“学前教育普及计划”(Universal Access to Early Childhood Education)，这些项目旨在通过政府资助和调控，向处境不利家庭尽可能地提供免费或低价的公立学前教育项目。还有部分国家通过立法资助学前教育，兴办公立园，如美国2015年颁布《每一个学生成功法》(Every Student Succeeds Act)，明确对处境不利儿童的资助项目并提出大力兴办公立园。[21]韩国《幼儿教育法实施令》进一步明确以财政支持兴建公立幼儿园以满足贫困地区对学前教育的需求。[22]可见，OECD大部分国家以财政拨款的方式大力兴建公立园，并通过立法的形式保障公立园的运行。

2.建设公共资助的私立学校

公共资助的私立学校已成为OECD教育体系的一个显著特征。OECD国家私立学校收费普遍昂贵，对私立教育的公共资助是一种促进教育公平的有效方式，可扩大家长的教育选择，使学生无论经济状况如何都能接受高质量的学校教育。[23]在过去的25年里，超过三分之二的OECD成员国已采取建设公共资助的私立学校措施来增加家长择校的广度。一方面，OECD国家采用教育券进行公共投资。供应方的教育券补贴直接提供给私立学校的经营者，方式是对私立学校经营者的减税或免税以及对经营和人事开支或资本投资的公共赠款。除意大利外，OECD所有国家的教育券都能适用于公立学校和私立学校。另一方面，OECD通过资助方式来改变私立学校的择校系统，从而降低私立学校招收标准，以此帮助处境不利家庭获取择校信息。如爱沙尼亚、澳大利亚等国家考虑弱势家庭因素，在促进教育公平的基础上对择校系统进行改进，便于学生家长多渠道、多方面地获取教育信息。[24]

(二)构建完善的学前课程管理体系以提升教育质量

1.制定发展适宜的课程学习标准

OECD成员国无一例外地将课程视为撬动儿童早期学习质量提升的关键杠杆。[25]越来越多的国家和地区制定连续的课程和学习标准，将其嵌入儿童个体的生命周期并作为终身学习途径。如全美幼教协会(NAEYC)提出，将“发展性”“适宜性”等因素摆在课程标准的优先位置。[26]有研究表明，来自弱势背景的儿童如果在计算能力方面及早接受有针对性的教育干预，可与同龄人保持发展同步。[27]因此，OECD学前课程中的数学、读写、科学等与计算有关的传统学科领域占比极大，且提供早期计算课程的额外费用很低，因为这些课程很容易与常规的ECEC课程结合起来。发展适宜的课程学习能够使幼儿在适宜的环境下最大程度地发掘每位儿童的发展潜力，促进其学习能力和学习品质的发展，进而促进每位儿童的学业成功。[28]

2.对幼儿发展与表现进行有效监测与评估

由于身处环境不同，处境不利儿童对事物的理解也不同。因此，对幼儿发展与表现进行有效的监测与评估，能够不断明确幼儿的学习与发展需求，也是持续促进儿童发展、实现高质量的学前教育的必要手段。OECD对托育质量、幼教师资质量和幼儿表现的评价不是单独开展的，而是综合考虑了影响儿童的所有因素并统合到一起进行评估。与此同时，OECD对幼儿的教育评价和小学教育联系到一起，这主要是对儿童早期发展的连续性进行了综合考量。[29]相关调查显示，24%的OECD国家将小学和学前教育课程整合成一个文件，有共享的主题和观念，每个年龄段有独立的课程内容。[30]此外，OECD部分国家对幼儿的评估也越来越细化。如，21世纪以来，瑞典在国家、地方政府、学前教育机构不同层级建立和完善相互协调的学前教育质量监测体系,其中园所层面的质量评估细化到幼儿个人，为满足处境不利儿童的发展做好铺垫。[31]

(三)提供多样的支持以扩充家庭资源

1.多种资金补助形式缓解家庭择园压力

以资金补助方式解决处境不利家庭的择园压力是OECD成员国乃至世界大部分国家的主要手段之一。政府主要通过实行财政补贴、税收减免等多项普惠政策，消除了不同收入家庭之间子女入园率的统计学差异。[32]美国早在19世纪通过颁布法案，成立儿童保育与发展基金，向贫困家庭和处境不利儿童给予社会福利救助，以此确保幼儿教育在实际意义上的平等。[33]澳大利亚政府尤其注重对处境不利儿童的需求侧保障，不仅要求对低收入家庭儿童进行社会救助，而且要求覆盖农村儿童、移民儿童、多元文化儿童，等等。[34]英国政府考虑到双职工家庭的现实困境，为其缴纳一定比例的保育费。截至2019年1月，大约有32.8万贫困儿童获得资助并顺利进入幼儿园，比2018年增加了11%。[35]通过向贫困家庭的福利性财政投入，部分父母转向劳动力市场，提高人力资本存量，缓解了幼儿的处境不利地位，因此OECD国家处境不利儿童的入园率明显提高。

2. 多种非正式教育项目为父母提供学习资源

丰富的学习资源是营造良好家庭教育氛围、开展家庭学习活动的物质基础。短期内提升处境不利儿童家庭经济水平相对困难，但营造良好的家庭学习氛围是可行的。OECD国家充分利用社区资源，在考虑移民、土著群体等众多家庭因素的情况下提供了针对性的家庭服务。美国佩里学前项目为2-3岁的贫困儿童进行家访，专业人员的家访有助于父母获得儿童发展的知识和对其社区现有社会服务的认识。哥伦比亚的“鹅妈妈”亲子项目为家庭和儿童提供了一个专门场所来提高其社会情感技能、读写能力。针对移民儿童，挪威、法国的社区试图通过提供挪威语、法语课程帮助移民儿童同化。墨西哥教育部为确定其针对土著群体的经济共同体方案的有效性，要求参与的家庭和照顾者参加一次会议，帮助他们思考和分析他们与儿童的养育互动关系。OECD在充分考虑家庭背景因素的前提下通过了非正式的教育项目提供学习资源，提升了家庭学习氛围，为处境不利儿童提供了发展空间。

四、OECD国家普惠性政策对我国保障处境不利儿童的启示

(一)深化普惠性学前教育制度建设

OECD通过建立合理的资源配置机制保障弱势群体的入学机会，很大程度上解决了处境不利儿童的受教育问题。我国目前存在大范围的人口迁移，流动儿童和留守儿童数量较大。最新数据显示，我国农村地区流动儿童已经超过2000万，截至2018年8月底，农村留守儿童已经达到697万人。[36]留守儿童和流动儿童大多得不到充足的教育保障，亟须地区发展早期公共服务以转变社会弱势群体的地位。

1.建设以公办园为主的普惠性学前教育供给体制

强化政府职责，以公办园为主体增加处境不利儿童的教育资源，是OECD国家已经证明的推进本国学前教育公平的有效经验。首先，加大贫困地区公办园的投资力度，鼓励优质公办园举办分园或合作办园以扩大公办资源。[37]对于流动儿童来说，公办园能促进融合教育的发展，使流动儿童和城镇儿童共同享受相同的教学环境，有利于流动儿童尽快适应本地文化。公立园还扮演国家监护人的角色，一定程度上弥补了留守儿童缺乏父母照顾的处境。其次，以政府购买服务将合格的私立学前教育机构纳入到普惠性学前教育公共服务体系。[38]我国目前私立园发展迅速，尤其是在贫困的农村和西部偏远地区，以盈利为目的的私立园较多，公立园相对较少。因此，国家在兴办公立园基础上要考虑私立园的普惠性发展，利用已有的发展项目进行国家投资，政府可以强化私立园的质量建设，同时避免过度的公共供给对市场供给的挤出。

2.深化“自上而下”的普惠性学前教育管理体制

早期教育需要建立政府主导，市场、社会和家庭共同协作的责任分担机制。目前，我国农村贫困地区学前教育管理责任重心过低。一方面，积极推动贫困地区流动儿童和留守儿童教育服务统筹权的上移。[39]中央政府率先确定流动儿童和留守儿童学前教育发展的战略规划布局，并组成调研小组积极推进政策的调整。市级政府根据本地区的实际情况进行统整，发挥“以县为主，乡镇参与”的管理体系，各地市根据流动儿童的发展状况制定适应的落户条件等措施以保障流动儿童顺利入园。另一方面，统筹各级部门的协作和联动作用。随着流动儿童和留守儿童的增加，教育用地不足、经费紧缺、师资缺乏等问题层层显现，不仅需要教育部门的规划，而且需要人事部门、财政部门等相关部门齐头并进，根据本地区的现实状况进行针对性的补足。

(二)建立综合有效的学前课程质量测评体系

规范学前儿童学习标准并根据地区儿童差异制定发展适宜的课程是OECD调查研究后为促进处境不利儿童发展的努力方向。当前，我国贫困地区保教质量总体水平较低，农村地区教育活动、作息制度和幼儿园教育“小学化”倾向严重。2019年调查数据显示，我国西部贫困地区没有活动区的园班占68%，而达到标准幼儿园质量的只占2%。[40]另外，留守和流动经历会导致儿童社交困难，在倡导融合教育的背景下，我国贫困地区学前教育“一刀切”的形式严重，严重影响留守儿童和流动儿童的发展。因此，建设高质量的学前教育课程是确保处境不利儿童顺利发展的必要条件。

1.在坚实的理论基础上制定适宜的课程质量标准

发展适宜性原则旨在遵从幼儿身心发展的差异基础上倡导幼儿教育的多元化。美国、英国和澳大利亚等国家积极倡导幼儿发展适宜性原则，并据此颁布一系列政策文件确保不同处境儿童的发展。一方面，应针对我国贫困地区的处境不利儿童，进行文化适宜性的课程设计。文化适宜性课程不仅可以强化教育过程中的文化因素，而且可以促进处境不利儿童与普通儿童教育教学的融合。[41]根据儿童所处的环境，利用现有资源进行差别教育，更有针对性地帮助不同处境的儿童克服发展缺陷，提升其再社会化水平。另一方面，面向弱势儿童的幼儿园应当将关注儿童非认知能力的发展作为提升学前教育质量的关键。处境不利儿童因自身条件的差异容易造成心理问题，因此在幼儿园创设课程时要积极关注处境不利儿童的自我效能感，给予儿童更多人际交往的机会，帮助处境不利儿童塑造社会发展所必需的“软能力”。

2.在扎实的实践基础上建立课程标准的保障实施机制

建立课程质量保障实施机制是确保一系列教育质量制度安排顺利完成的轴心工作。OECD综合课程参与的各个因素是将教师、园所和幼儿自身表现进行统合，以此设立多方的评价方案和训练细则，保障幼儿教育高质量完成。我国各省市学前教育质量评价的体制机制仍很不健全，标准实施的范围较小。一方面，完善对学前教育质量和教学的监测。目前，我国课程的监测嵌套在质量监测的范围内，需要不断完善监测体系。各级教育管理部门应研制本土化学前教育课程质量监测工具，由行政部门或第三方形成专业的监测团队进行科学测评，并针对监测结果进行针对性的帮扶。另一方面，提供专业化的幼儿课程支持。针对贫困地区师资质量、园所质量等较差的问题，国家应提供专业化的幼儿教师培训课程提高教师质量，让不同园所互评，起到互相监督的作用，以此确保发展落后地区质量平稳上升。

(三)多方联动为处境不利家庭提供多样化服务

OECD成员国很早就意识到家庭教育的重要性，并提供各种资金补助和学习资源项目以提升家庭教育质量。随着我国物质条件的提升，家长对育儿知识和能力的需求逐渐提高，但在贫困和偏远地区，还存在家长获取专业指导和培训渠道非常受限的问题。很多贫困地区的家长只能依靠一些非专业网站搜索育儿知识，导致育儿的盲目性和片面性。因此，借鉴OECD的经验，政府、社区和幼教机构应发挥联动作用，为幼儿家长提供更多的专业支持。

1.开展非正式的家庭教育指导

非正式的家庭教育指导包括家访、家园互动课程、社区讲演、网络公开课等形式。由于家庭结构的多样化，确保处境不利儿童顺利接受教育的前提是其拥有良好的生活环境；且提升家长的自身素质可以使幼儿获得教育成果公平性方面事半功倍。因此，举办深入的家庭服务项目，能够有效提升家长参与幼教学习的能力。[42]然而，目前我国对幼儿家长进行育儿教育的途径主要是通过知识讲座等形式。农村留守儿童和城市流动儿童家庭面临巨大的压力，没有时间和精力参加讲座，并且这些家庭面临的教育问题是复杂多样的，单纯的讲座无法满足不同家庭的需要。此外，本着公平起跑的原则，家长援助项目应该优先于留守儿童和流动儿童等特殊需要的处境不利家庭。因此，需要切实深入了解每个家庭的问题，进行家访等针对性项目，为每个家庭提供精准化的服务。

2.促进家庭、社区与幼儿园之间的良性互动

幼儿是最容易受到家庭熏染的群体，社区环境能够潜移默化地影响幼儿的发展，而幼儿园是影响幼儿发展的微系统生态因素。布朗芬布伦纳生态系统理论阐释了影响幼儿发展的外部因素，其中包括与幼儿最密切的内部生态圈是家庭，外部圈包括社区和幼儿园，只有将影响幼儿的内外部因素结合，充分发挥合力，才能促进幼儿良好的发展。我国一直大力倡导家庭、社区和幼儿园之间紧密联系的关系，倡导加强三者之间的有效合作，但仍存在很多不完善的地方。为此，幼儿园要树立教育和服务一体化意识，为处境不利家庭提供力所能及的支持。幼儿园还要营造开放包容的氛围，尊重来自处境不利家庭的幼儿并支持家长参与幼儿园教育。此外，社区应与家庭建立紧密的联系，为每个家庭建立档案，并及时了解每个家庭的发展状况，深入了解处境不利儿童的发展环境，为其发展提供相应的教育支持。