权力二维张力与县委书记的腐败生成及治理——基于中国裁判文书网(CJO)的案例分析

廖晓明,魏永平

(南昌大学 a.公共政策与管理学院，b.廉政研究中心，江西 南昌 330031)

一、问题提出与文献回顾

(一)问题的提出

2021年6月，中共中央正式发布了《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》(以下简称“《意见》”)。《意见》指出了新时代加强对一把手和领导班子监督的重要性和紧迫性，指明了一把手在坚持和加强党的全面领导，党要管党、全面从严治党的基本要求和方向。“一把手”是我国各级各类领导干部“关键少数”中的“关键”，被赋予重要职位权力，也承担着重要的责任。在履职实践中，一把手违法违纪腐败行为往往给地方和部门带来严重的政治生态破坏，产生各种腐败连锁反应，出现系统性、塌方式腐败问题。《意见》的出台为实践中破解“一打手”监督难题，预防“一把手”腐败，推进“一把手”廉洁从政，形成对“一把手”有力监督提供了刚性的制度规范，也为理论上深入探讨各级各类“一把手”腐败问题提供了基本的研究视域。

在我国推进国家治理现代化建设的治理语境下，县域治理是国家治理的重要组成部分，也是国家治理的根基。自古以来，追求县治的“善政”与“良治”已成为一种普适性共识。2021年“中国统计年鉴”数据显示，我国现有2844个县(含市辖区、县级市和自治县)，这些县支撑着全国县域经济社会发展的基本面，是联系党和国家与广大社会群体的桥梁。在国家发展战略推进中，县级政权也是党和国家政策的执行中坚，更是巩固党的执政基础、提升政府公信力的关键地带。习近平总书记早在20世纪90年代就指出：“从整体与局部关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”[1]从当前中国的政治体制框架来看，县级政权的权力配置具有政治学意义上的“准国家”特征。在这一权力关系中，“县委是我们党执政兴国的‘一线指挥部’，县委书记就是‘一线总指挥’，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量”[2]。县委书记的特殊岗位和特殊责任决定了其权力的基本运行特征，也决定了对其权力监督的重要性和必要性。从廉政建设角度而言，县委书记的清正廉洁成为建设县治昌明的重要保障，成为构建良好县域政治生态的重要基础。

但是，近年来，在推进县域治理过程中也出现了县委书记腐败现象，这严重影响到基层治理能力的全面提升，影响到县域经济社会的持续有效发展，更深层次地影响到公众对于政府信任的延续。随着我国高压反腐态势的持续推进，越来越多的腐败县委书记被查处。根据相关资料整理发现，2014年在山西“塌方式”腐败的系列案中，被查处的现任和原任县委书记有17人,[3]占全省119个县(县级市、市辖区)县委书记的14.3%。有些县在相当长的一段时期内甚至出现了连续多任县委书记“前腐后继”的腐败情况。根据纪委、监委及新闻网站公开的资料整理发现，湖北省监利县、湖南省道县、吉林省辉南县都是连续四任县委书记在2021年前被查处。江西省峡江县、河北省大名县、安徽省肥西县前后两任县委书记在2021年前被查。另外，贪腐的县委书记涉案金额也越来越巨大，2013年12月被查处的边飞在河北省担任不同县的县委书记8年期间，被审理查明的收受、索取贿赂和巨额财产来源不明的涉案金额高达1亿元。在查处的官员腐败案件中，县委书记腐败的绝对数和相对数、腐败发生的频次、腐败的涉案金额、腐败的影响等都深深刺痛着社会的敏感神经，引起了全社会的极大关注和思考。腐败是社会发展过程中滋生的毒瘤，是影响国家治理现代化建设的阻滞因素，不同类型的官员腐败有其腐败共性的一面，也有其特性的一面。那么，掌握县级政权“一把手”的县委书记腐败的总体表现特征是什么？县委书记腐败何以频发？其发生的内在机制如何？在新的历史时期治理县委书记腐败又该如何着手？本文将从这些基本问题入手，来探讨县委书记的腐败及其治理。

(二)文献回顾

近年来，围绕官员腐败的研究已成为廉政建设与廉政治理研究中的主要内容。在实际研究中，官员作为基本的研究对象已经从一般意义上的较为抽象宽泛的官员转变为更加具体的某一层次、某一部门的“一把手”官员上来。越来越多的研究者开始更多地关注具有明确类别的研究对象，更多地聚焦“一把手”的研究，形成了不同角度的理解和观点。具体来说，以“一把手”为研究对象展开的研究主要体现在以下两个层面上：一是从一般性官员腐败角度来探讨“一把手”的腐败,二是从行政区划和部门的角度探讨省级、市级、县级三个级别的一把手腐败问题。在这些研究对象中，有的明确区分了党政一把手，有的只是笼统来谈一把手，不作党政区分。从研究的范畴而言，“一把手”腐败研究集中探讨的是一把手腐败的原因、表现、危害及治理等。从研究的理论视角而言，权力监督理论、公共选择理论、制度主义理论等是分析一把手腐败的主要视角。一把手的腐败成因包括其自身的主观因素和制度环境等客观因素。[4]主观原因包括思想认识偏差、教育缺失、权力观念倒置等，客观原因是上级、下级、同级等监督上的制度缺陷导致权力集中产生腐败。[5]在政治体制运行中，往往存在党务政务公开不够,容易造成监督一把手困难的问题。[6]从腐败的形式而言，一把手腐败集中表现在权力行使中项目审批、人事决定、非法聚财等权力腐败和生活作风腐败。为此，治理一把手腐败需要从权力运行与监督、政绩评估考核、官员选拔方式、履职责任追究等方面入手。[7]除此之外，引入竞争性选拔基层党政一把手的人事制度，[8]依靠民主集中制，处理好分权、限权界限，解决一把手权力过分集中的问题，也是治理一把手腐败的有效策略。[9]在实证研究上，有学者从不同资料整理中挖掘具体研究对象的相关信息，分析一把手腐败的相关问题。乔德福分别对市级和省级一把手腐败案例展开了研究，得出不同层级级别一把手腐败现象中的特殊性结论，并提出了相应的防治思路。[10-11]何家弘、徐月笛以党的十八大以来省部级以上落马官员为例，实证分析了其腐败的基本表现，并从官商、帮派、家族三大腐败利益链的角度剖析了腐败的生成及治理。[12]邓崧、李目文基于理性选择制度主义的角度，结合省部级腐败官员的案例，分析了腐败的生成原因。[13]廖冲绪等利用回归模型检视评估了党的十八大后落马的市委书记腐败的影响。[14]

随着腐败研究对象的具体化和系统化，学界对县委书记腐败研究的关注度也明显提高，在原有“一把手”相关研究的基础上有了更加具体的发展。县委书记腐败研究的主题也基本上是围绕腐败的成因、表现、危害及治理等展开。冯志峰认为县委书记腐败主要表现在用人选人、经济谋利、作风道德等方面。[15]保证权力运行的合理性是治理县委书记腐败的基本切入点。据此，何旗、郭文亮进一步认为治理和预防县委书记腐败应从配权、分权、监权、晒权等方面完善权力监督制约体制机制。[16]

总体而言，关于一把手的研究已有相当的成果，为进一步研究县委书记腐败提供了基本参考。在研究的对象上存在两种基本导向：一是以分层、分类方法为切入点，明确一把手的具体研究对象;二是对一把手范围界定不够明确，或者是对党政一把手不作具体区分，或者是对各层次、类别一把手模糊化处理。但从研究的内容而言，无论是一般意义上的“一把手”腐败研究，还是具体到县委书记腐败研究，其研究的主题、研究的理论视角大致相同。从研究方法角度而言，这些研究多数是属于规范性研究，实证性研究还不多，目前已有的实证研究也大多关注省级和市级一把手的研究，县委书记腐败的实证研究除了少量的个案研究外，还缺乏一定的定量实证性研究。从研究的理论视角可以看出，尽管权力监督、制度发展理论仍然是研究县委书记腐败的基本分析范式，但其在解释的角度和广度上还存在有待深入之处。这些研究积累了良好的理论基础和实践借鉴，也为县委书记腐败研究提供了进一步的研究空间。基于此，本文以中国裁判文书网(CJO)公布的腐败县委书记案为基本研究案例，在分析县委书记腐败的一般表征基础上，围绕权力运行的两个维度，构建“权力集中—权力监督”的二维张力综合分析框架，探讨县委书记腐败的内在生成逻辑与治理路径。

二、县委书记腐败的一般特征分析

(一)样本的来源说明

本研究中所指的“县委书记”是包含一般行政县、市辖区、县级市和自治县等县级行政区划的县级党委书记。选取的案例样本来源于中国裁判文书网(China Judgements Online,简写CJO)公布的裁判文书。裁判文书是一种法律规范文献，是对违法事实认定的权威性文件。2014年1月1日起，全国法院系统按照《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》的要求，陆续将各类生效的裁判文书上网公布。本研究选取的案例为2021年6月30日以前CJO公布的部分县委书记腐败案件。裁判文书关联的案例内容包括被告人个人身份信息、个人履职信息、被查处信息、犯罪的事实及证据、审判的过程等，因此选取裁判文书作为本研究样本来源具有代表性、真实性和权威性。

CJO上的裁判文书所涉及的案例总量巨大，包括民事、刑事等多种属性案件。为了有效抓取研究所需的案例文本，本文对文书案例进行了如下筛选和处理：首先是选取研究的关联案例来确定研究的具体样本。通过裁判文书网检索条件“刑事案件+县委书记”，获得相关裁判文书821份，在对这些文本初步整理后，发现这些文书并不都是关于“县委书记”腐败的裁判文书。因此，在此基础上，通过“刑事案件+县委书记+受贿”的条件，确定了207份关联县委书记腐败案例，同时，对于有二审、再审的案件，以终审裁定文书为准。在阅读207份关联县委书记腐败案例文书的基础上，确定了县委书记作为“被告人”的案件文书有85份，并以此作为研究的具体样本。最后是界定腐败表现的基本测量指标。在文本阅读分析的基础上，根据研究需要设置了腐败县委书记的基本测量指标，并对每个案例所涉及的指标进行分类整理和统计分析。这些指标包括个人基本信息、被查处时间、初次腐败时间、初次腐败到被查处时长、腐败罪名、涉案金额、涉案领域等。为了保证统计测量上的完整性和合理性，遇到涉案腐败县委书记的上述指标在文书中难以找到的，再通过百度等相关搜索补充完善。在借鉴相关学者的研究成果上，本文对腐败案例涉及的相关范畴进行了相应界定。被查处的时间是指案发时间(以纪委部门介入时间为准)，被查处时长是指案发时间到宣判时间，被查处的年龄以被查处年份来计算，被查处时的职务变化包括在任县委书记职务上被查(任上)、升迁和调任其他岗位后被查(任后)、退休后被查三项评价指标。被查处的立案到审判时长可以从一个侧面反映案件的复杂性，初次腐败到被查处时间是腐败潜伏期，反映的是腐败过程的长短，腐败领域主要反映的是腐败事项，分为人事腐败、土地领域腐败、工程领域腐败、企业经营领域腐败等。

(二)县委书记腐败的特征分析

一是县委书记任上与任后被查显著，退休后被查不明显。依据党章及相关制度规定，县委书记任期通常是五年，但实际的县委书记任期往往会因特殊情况而出现任期不满就发生人事变动的现象。一般而言，县委书记在任职过程中的人事变动包括以下几种情况，即原地续任、异地再任、跨部门跨地域晋升、平级调任其他职务、卸任退休。从被查处的腐败县委书记任职情况来看，担任县委书记职务(任上)被查处的占54.2%，晋升或者调任其他职位(任后)被查处占45.1%,退休后被查占0.7%(见图1)。从被查处时的任职节点和具体腐败过程的分析可以看出，大多数腐败的县委书记并不只是在其现任县委书记时腐败，而是在任现职前就腐败了，甚至在任后的新职位上还继续腐败。这从一个侧面说明了县委书记腐败查处机制中的腐败发现机制存在漏洞，查处的时间严重滞后于腐败实际发生的时间。

图1 腐败者被查处时的履职情况分布

二是县委书记腐败所犯罪名与县委书记权力运行现状具有内在互证性。腐败罪名反映腐败者的腐败性质，也反映腐败者在权力运行中的现状问题。从腐败县委书记所犯罪行来看，每个腐败者都犯有“受贿罪”，“受贿”成为每一个腐败县委书记共同的犯罪行为。具体而言，犯单一受贿罪的占80.5%，同时犯受贿罪与贪污罪的、受贿与滥用职权罪的、受贿与行贿罪的、受贿与其他多个罪的分别占4.1%、9.2%、2.1%、4.1%(见图2)。就受贿发生的主客体而言，受贿是掌握权力的公职人员接受行贿者为实现自己不当的超额利益好处的一种非法过程和活动。受贿行为的发生破坏了职务行为的法纪操守，侵害了财物的权属关系。在县域范围内，县委书记作为地方一把手，统管一方，职位显著，权力集中，容易成为行贿者的主要目标和“围猎”对象。从大量案例可以看到，县委书记腐败中“权钱交易”特征明显，“用权谋私、以权谋利”而带来的贿赂是县委书记用权过程中腐败的共同特点，“利用权力为本人、家人或者他人谋取财物”成为县委书记腐败的主要形式，权力“私有化”、权力“资本化”、权力“谋利化”的腐败现象突出。

图2 腐败者所犯罪名的不同比例

三是县委书记腐败的过程持续，腐败潜伏时间较长。从腐败案例分析可以发现，腐败县委书记从初次腐败到被查处这一腐败过程是持续的，腐败潜伏的时间也是相对较长的。腐败潜伏期5年以下的占14.8%，6至10年的占58.2%,11至15年的占14.8%，16至20年的占12.2%(见图3)。腐败潜伏期在6年以上的占85.2%，任职时间越长，其腐败的潜伏期越长。从县委书记从政经历与从政年龄来看，县委书记的腐败行为大多在其担任县委书记之前就已发生，只不过腐败的性质、腐败的程度、腐败的危害与其任县委书记期间的腐败有所不同。换言之，绝大部分腐败县委书记的腐败发生是伴随其任职县委书记前后的整个从政过程，腐败已然成为那些县委书记从政行为的另类“注脚”。这些腐败县委书记的腐败绝不是“一时糊涂”犯错，而是有着相当腐败经历，且善于隐藏规避被查的“老手”。县委书记的腐败潜伏很深、时间很长，从另一角度也再次印证了腐败治理中的腐败发现能力不足，对县委书记履职前后监督薄弱，效果有限。

图3 腐败潜伏期的时长分布

四是县委书记腐败领域集中，工程领域尤为突出。腐败领域是权力滥用的“晴雨表”，反映了腐败者权力集中滥用的深度和广度。县委书记腐败发生存在于多个领域、多个方面，从腐败领域具体类型来看，腐败县委书记在工程领域的腐败行为占79.6%，居于最高的发生腐败领域，换而言之，就是说绝大多数腐败者都存在工程领域的腐败问题。其次分别是人事领域腐败(占61.2%)、土地房地产领域腐败(占55.1%)、企业经营领域腐败(占18.4%)(见图4)。虽然工程领域、人事领域是县委书记腐败居前的高发领域，但总体上来看，大部分腐败县委书记都是多种腐败领域兼具的“全域”腐败者。腐败县委书记的腐败行为方式有多种多样，“打招呼”“直接插手干预”是县委书记常用的手段，“利用职务之便”是腐败县委书记中的高频“关键词”。这说明县委书记手中权力触角延伸的领域无所不包，也说明权力一旦被用来“谋私”，其威力和效果几乎是无所不及的。

图4 县委书记腐败领域分布

三、权力运行二维视角下的县委书记腐败生成逻辑

腐败的本质是权力的滥用，腐败的表现是权力异化反应，而腐败的产生则是多种因素的综合结果。[17]县委书记的腐败固然与其“三观”颠覆、权力行为诱惑、权力生态环境恶化等主客观因素有关，但制度失效失能带来的权力失范失序是县委书记腐败的决定性因素。因此,制度因素始终是剖析县委书记腐败的基本切入点，权力的运行机制与权力的时空状态是分析县委书记腐败的基本路径。

(一)权力二维张力构成与腐败生成模型

权力的集中与权力的监督是权力运行的二维张力体现。二维张力在权力运行中的此消彼长的变化决定了权力运行的不同状态。权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”[18]。这种力量在政治社会中表现为对社会资源的占有、分配和使用。在权力同社会相异化的过程中，掌握权力意味着可以获得一定的社会地位，获取一定的物质利益和资源支配权的经济利益，也意味着可以赢得更好实现自我意志的条件。随着公共权力方式的进一步演化和公共权力功能实现的必要，作为具体被赋予行使权力主体(官员)与权力来源主体(公众)会产生一定程度上的分离。在两者出现力量失衡的情况下，权力主体往往会基于履职需要和“经济人”冲动，对权力施予一些非制度化、非理性化的支配，进而出现滥权、专权。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[19]同时，权力本身还具有膨胀性和扩张性的内在冲动，在权力约束能力不足的条件下，权力主体在行使权力的过程中会极力扩张权力，越过权力边界，绕过监督约束的篱笆，导致权力异化的腐败现象。

为保障权力来源的“忠实性”和合法性，实现权力的“公共性”和“正义性”，防止权力腐败，权力运行中会内生出另一支重要的“保健”力量——权力监督，对权力的运行加以监督约束。由此衍生出权力运行中的两种基本维度，即权力集中力和权力监督力。二维的张力变化会呈现出权力运行的不同状态。权力集中度与权力监督度决定了权力的生存状态，决定了腐败生成的概率与态势，两者形成的合力影响到权力健康状态，反映了腐败生成的可能与必然。

在现代民主政治权力实际运行中，权力的集中与监督是相互的，两者之间的互动会形成不同的权力运行状态。总体而言，健康的权力运行状态是权力集中度与权力的监督度在合理的张力下达成某种平衡的结果。当权力越集中时，权力的监督力度也越大，权力趋于健康，腐败的可能性就会减小(见图5)。反之，当权力越集中，权力监督越小时，权力趋于失衡，腐败的可能性也就会增大(见图6)。

图5 权力运行平衡图

图6 权力运行失衡图

在权力运行的不同环境下，权力集中与权力监督的张力变化又会衍生出腐败生成的多种形态。基于两者张力的强弱比较，腐败生成会表现出四种典型状态(见图7)。腐败蛰伏区(Ⅰ)是权力集中度和权力监督度都低的“双低”状态。在这一状态下，腐败呈现冬眠状态，腐败发生的几率相对较小，权力寻租的动力相对不足，但这并不意味着没有腐败的可能。腐败抑制区(Ⅱ)是权力监督度非常高而集中度相对低的状态。在这一状态下，腐败受到抑制，权力在阳光下运行，权力寻租的腐败空间非常狭小。腐败风险区(Ⅲ)是权力集中和监督度都高的“双高”区。在这一状态下，腐败风险存在，权力的寻租动力很大，稍有机会，权力就容易发生腐败，同时由于有着高度的监督力量约束，腐败抬头的趋势总体不强，但始终游走在腐败机会的边缘。腐败易发区(Ⅳ)是权力高集中、低监督的状态。在这种状态下，一方面权力集中会形成巨大的寻租动力，另一方面权力受控程度低，受约束机会少。因此，权力腐败的机会很多，权力的监督往往乏力，权力的掌握者在用权当中表现得非常“任性”，也就很容易成为被“围猎”的对象。

图7 腐败生成的四种典型状态

(二)权力过于集中为县委书记腐败孕育了条件

在我国政治体制框架下，“党政军民学，党是领导一切的”成为当代中国政治制度设计和政治实践的基本原则。实现党对国家领导的途径多种多样，除了一般意义上党的决策通过法定程序上升为国家意志的领导程序外，大量的领导工作是通过具体的党政内部工作机制来实现。国家权力的运行始终是围绕执政党的领导来展开的，党的领导机构实际上成为政治权力的中枢，是国家绝对领导权的核心，党的各级领导组织也由此是实际意义上公共事务决策中心。在党的集体领导和个人分工相结合的领导体制下，“一元化”领导虽有所改变，但在地方政权体系的实际运行中，权力集中表现非常明显，地方各级党委书记(一把手)在公共权力的运作中成为实际上的“总负责人”，地方权力呈现出权力朝“一把手”集中的特点。这种权力集中的特点符合我国政治体制发展的宏观需要，有利于党的集中统一领导。但在权力集中的过程中，权力运行产生了权力集中维度的张力远大于权力监督维度的张力现象，这容易导致权力过于集中的问题，出现权力运行二维张力失衡的状态。这一问题和现象在县委书记权力行使中表现得更为突出，为县委书记腐败孕育了条件。

相对而言，县域远离城市中心，与更广袤的乡村社会、市民社会联系更紧，处在“政治地理边缘”地带。在国家政治权力架构上，县级政权是国家权力的“末梢”，具备一定“准国家”意义上的相应权力，具有政治权力运行、经济管理决策和社会发展推动上的特殊性。在“上面千条线，底下一根针”的县级实际公共事务中，县委书记作为县级政权的“指挥者”和全面领导者，不仅是地方党委的负责人，还是其他几套班子的领导者、组织者、协调者。从某种意义上来说，县委书记是地方权力的实际决策指挥中心和责任承担中心。从现有的党章和组织条规来看，县委书记职权规定还过于宽泛且不够明确，权责体系也不一致，“全面权力”与“全面责任”不对应，县委书记行使权力中容易形成权力过于集中甚至权力垄断的局面。县委书记可以管县里的任何事、任何人，既主大事也抓小事，其权力边界可以延伸至“纵向到底、横向到边”。县委书记权力的高度集中俨然成为其行使职权的一种惯性与当然，而惯性之后就容易“任性”，任性之后就必然产生腐败。河南滑县落马书记王新康曾说：“滑县的事，我想叫谁干，谁就能干成，我不想叫谁干，谁也干不成。”[20]

从权力的总体结构而言，权力主要包括决策、执行和监督三方面的权力。决策权是权力运行的起点和中心，组织的发展和职能的发挥主要是通过决策权来体现，执行权是保障决策权得以实现的重要载体。在我国的“党政体制”下，[21]决策权与执行权虽有区别，形式二分，但总体上表现出了“党委决策，政府执行”的特点，决策权与执行权高度一致。在地方各级政权体系中，由于党政分工上的模糊和困境，地方上的执行权依附于决策权的特点明显，这一现象在基层权力架构中体现得尤为突出。在县级政权体系中，决策权的运行呈现权力高度集中的状态，这种集中主要表现为县级政权集中于县委，而县委权力又集中于县委常委会，县委常委权力又集中于县委书记，县委书记实际上拥有不等同于其他班子成员的地位、权力和“能量”。安徽萧县落马县委书记毋保良曾说：“县委书记权力达到什么程度？只要我一张口，下面没有常委敢说话。”[22]

(三)权力监督不力为县委书记腐败提供了机会

权力监督是权力运行的另一种张力，监督力量的伸展和抵达是权力健康运行的基本保证。监督权本质上是一种对权力主体行使权力进行监督和约束的权力。就政治过程和政策过程而言，监督就是为保证决策权和执行权的正当性和正确性，根本目的是为了规范权力的运行，保证权力在正确轨道上合规运行，规避权力“出轨”“脱轨”。在县级权力运行二维张力中，监督疲软、监督失效、监督失序、监督失范为县委书记腐败打开了“窗口”，提供了机会。

当前，我国对包括县委书记“一把手”的监督制度体系已经建立起来，从监督主体来说有党内纪委监督、国家监察监督、社会主体监督等。从监督的制度层级体系而言，监督有上级监督、同级监督、下级监督和社会监督。但在实际权力运行中，权力集中的特殊性、监督制度的缺陷性以及社会民主发展社会条件的不足性，导致了各种监督主体和监督层次的监督力度非常有限，对县委书记的监督存在“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、社会监督太虚”等监督主体缺位、监督力量软弱、监督形式虚化等问题。“不去监督、不好监督、不敢监督、不会监督”等监督不力因素的综合与叠加，为县委书记的腐败创造了充分的机会。被查处的甘肃省宕昌县原县委书记王先民就说过：“在宕昌，没人能监督我这个县委书记，纪检机关监督不了，检察机关监督不了，就是上级监督也存在监督不到位的情况。”[23]

上级党委和纪委负有监督下级党委和负责人的职责。县级党委的上级包括中央、省级和市级党委，距离县级党委最近的监督来自于市级。在上级对下级监督的实际过程中，上级监督的对象范围广、内容多，监督存在时空距离。在之前的监督工作中，上级党委一把手没有形成常态化监督下级一把手的机制，上级纪委也还没有把对下级党委一把手的监督作为重中之重。同时，为了给地方一把手充分的地方自主权和施策空间，上级对县委书记的监督往往趋于宽松，更多的是以“信任代替监督”。因此，县委书记往往处在上级监督关注力量的“递减”环节上，存在事实上上级监督“太远”的“不去监督”情况。

同级监督主体从最广义的层面上来说，包括同级党委、人大、政协和纪委。但在地方政权体制中，县委书记是“统揽全局，协调各方”的总舵手，县级的几套班子都是在县委书记的“统揽”下运行。基于对县委书记政治领导和权力维护的需要，同级党委、政协、人大几个监督主体很难产生实质意义上的监督，基本上处于形式上的监督状态。作为具体承担监督执纪问责的同级纪委来说，制度上规定了其有对同级党委包括县委书记的监督职责，但这种监督更多是突出政治监督，日常的权力监督薄弱。同时由于制度规定纪委也要受到同级党委领导，因此在一定程度上产生监督内容、监督形式等冲突和不平衡问题。在党委权力运行中，纪委书记与县委书记在同级党委中的地位和影响力悬殊，纪委和纪委书记对县委书记监督的方式也大多限于党内一般性的民主生活监督，对县委书记权力行使的全方位监督乏力，监督有时处在一种“不好监督”的尴尬境地。

“下级监督太难”反映的是监督中的“不敢监督”。笼统而言，监督县委书记的下级既包括县级各党政职能部门、各乡镇党政组织及其相关人员，也包括村民、居民自治组织及相关人员。在县级权力集中的政治运行中，县委书记对全县范围内“人事关系”都具有关键性作用。在政治生态不好的一些县，县委书记的“一句话”决定了下属、下级的人事去向。虽然党章和相关党纪规定了下级有对县委书记监督的义务和责任，但还缺乏可操作性的监督形式和内容。在多种因素的影响下，下级往往会基于自己职业发展和制度空白的考虑，产生对县委书记的威慑心理和从众心理，下级对县委书记的监督不敢去想、不敢去做，下级监督几乎成为空白。

社会监督主要包括公众监督和舆论监督。社会监督的广度、深度、程序与途径与一个国家的法治环境和社会发展条件紧密相关。在县域范围内，公众的民主法治意识总体不强，社会监督的途径相对有限，舆论监督的作用通道不健全。县委书记和公众之间存在监督与被监督信息上的不对称。对普通公众而言，县委书记的权力运行是一个“黑箱”过程，县委书记权力边界和权力行使轨迹等与公众的知情参与存在鸿沟。公众对于县委书记的了解，一方面是通过有限的媒体宣传以及官僚层次的政策执行等制度化途径，另一方面是通过各种“小道消息”的传播。在县级层面里，党务公开的渠道有限，具体在涉及土地开发、项目审批、工程建设等关键领域的政务公开有限，公众参与公共决策方式有限，这些都容易导致社会监督的虚位化，“不会监督”也就成为必然。

四、治理县委书记腐败的基本路径

基于权力二维张力下的县委书记腐败根源分析，治理县委书记腐败“着眼点”在于破解权力集中带来的滥权专权难题，“着力点”在于消弭权力监督不力带来的失效失能困境，建立起县委书记权力集中与权力监督的平衡场域，用制度笼子关紧权力，规范县委书记行使权力，“消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间”[24]。

(一)健全党内民主集中的议事制度是治理县委书记腐败的基础

在县级党委决策体系中，县委常委会是经常性的重要议事平台，也是党内民主集中议事的重要载体。健全县委常委会的民主议事制度是防止县委书记权力集中带来权力腐败的前提和基础。在新的时期，按照《意见》进一步健全县委常委会集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的议事决策机制，防止县委书记在议事决策中强调意见集中，忽视民主表达。正确区分县委书记履职过程中开展的“专题会议”性质和功能，防止以履职工作中专题会议形成的要求代替应由党的常委会集体领导作出的决策，杜绝变集体领导为个人领导。探索建立县级层面常委会集体领导与个人分工相结合的实施细则，结合各县的工作实际，细化县级“三重一大”事务事项的具体内容，形成重大事项清单制度，明确哪些属于集体领导、集体决策的范围，哪些属于个人分工的职责权限。建立决策议题由县委书记与其他常委班子成员共商共议的议程确立机制，防止决策议题自始至终完全由县委书记一人决定的做法。建立健全常委会集体领导过程中各项会议讨论决策的会议记录存档备案制度，发挥会议记录的常态性监督和问责依据作用，将班子成员在会议讨论事项中的参与度和充分度作为考核县委书记和班子民主建设与工作监督的依据之一。另外，在涉及重大社会关切和重大技术层面的决策时，要更多地引入县级重大决策的专家决策咨询机制，充分发挥社会力量在县委常委会决策中的“外脑”作用，结合体制外和体制内的特点，建立起决策风险评估和合法合规性审查的有效防范机制。

(二)科学配置权力、合理分解权力是治理县委书记腐败的关键

科学配置权力、合理分解权力解决的是县委书记权力与责任对等性、权力运行的规范性与正当性等问题。配置权力的科学性主要是针对制度设计和制度完善而言，分解权力的合理性主要针对的是实际权力运行中的规范调整而言。一方面，要在现有的政治体制框架和党内相关法规的规定下，进一步加强以县委书记权力清单为中心的县委权力清单制度，规范县委书记权力的“总量”与“变量”，明确县委书记权力的“边界”与“分界”，实现县委书记权力在公开的环境下明明白白，在制度的约束下规规矩矩。另一方面，要合法区分县委书记“制度性权力”与“自由裁量性权力”的底线，合理限定“显性权力”与“隐形权力”的范围。制度性权力、显性权力主要是县委书记权力既有的制度规范，是权力清单中宏观性原则性规定的主要内容。在实际的权力运行中，县委书记权力作用的发挥大量地是通过其派生的隐形权力和自由裁量性的权力来体现的。“批条子、动干部、打招呼、多关注、给暗示”等成为县委书记日常用权的主要方式。这些方式的使用大大削弱了制度性权力的功能，规避了公开性权力受约束的视线，导致县委书记用权“任性”。大量县委书记腐败集中发生于工程、人事、土地利用等领域，这与其在这些重要领域通过对相关部门和人员大量使用自由裁量性的隐形权力有密切关联。因此，配置、分解县委书记权力，急需要完善既有的制度，切实建立起一把手不直接分管而由副职分管、正职监管人事、财务、工程、物资采购等重要工作的权力配置体系，合理规范县委书记的实际运行权力，让所有权力有章可循，有迹可考。

(三)完善“四位一体”的监督治理体系是治理县委书记腐败的保障

习近平总书记在2016年1月十八届中纪委第六次全体会议上指出：“许多违纪违法的一把手之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。”[25]权力监督不力是造成县委书记腐败的直接原因。反过来说，严格、有效监督权力是防止权力腐败和权力“出轨”的基本保障。为此需要找准权力监督的真空地带，规避监督“缺席”问题，发挥监督“多探头”的作用，填补权力监督的失能鸿沟，构建和完善“上级、下级、同级、社会”协同监督的“四位一体”权力监督治理体制机制。

解决“上级监督太远”的根本要求是强化监督责任和内容，加强省委和市委两级上级组织对县委书记的监督职责，创新上级监督的工作方式。落实上级监督的主体责任要“责任到人”“内容到点”，确立“谁监督、谁负责”的监督责任机制，做到“真管真严”。充分运用上级对下级述职报告、任职谈话、监督谈话、批评教育和诫勉等监督手段和方法。发挥上级监督中的巡视巡察利剑作用，填补上级监督太远的短板。巡察中突出问题导向，以县委书记集中腐败的领域和问题为指针，定期和不定期展开巡察，让巡察展示“权力有边界，用权需谨慎”的威慑作用。解决“同级监督太软”问题，关键是健全县纪委专职监督体制，扩大和落实县纪委的监督主体责任，健全纪委监督执纪的制度完整性和可操作性，让专职监督组织成为敢于监督、善于监督、勤于监督的组织，做到“敢管敢严”。同时还应建立起县委书记腐败监督责任失察失责的责任追究制度，完善纪委书记谈话提醒和报告制度，对一些本该发现而没发现，本应监督而没监督的纪委责任人问责。对县委书记在工程招标、人事调动、土地利用等领域的参与及时跟踪和监督，保证县委书记用权程序正当、结果合理。解决“下级监督太难”的问题，应建立起下级监督的激励和保护机制。明确下级对上级的监督内容，创新下级监督的形式，建立起下级监督的快速渠道和保护盾牌，让下级敢于监督、不怕监督。解决“社会监督太虚”的问题，重要的是打通县委书记和社会公众之间的沟通通道，架设有效便捷的信息传播桥梁，解决县委书记和公众之间信息严重不对称的现状。借助现代信息技术优势，充分利用公众使用的各种终端设备，在“互联网+”的党务政务公开基础上，搭建普通公众参与了解县委、县委书记的权力运行轨迹的平台和载体，实现县委书记用权的“公开性”“透明性”，保证社会监督主体的不缺位。