我国城市洪涝灾害治理政策的特征与效力研究

胡象明,邹彤彤

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

一、引 言

中国大部分地区位于东亚季风气候区，降雨集中、洪灾频发，灾害会导致大量的人员死亡及财产损失。2021年，中国洪涝灾害造成5901万人次受灾，占全国自然灾害受灾人口总数的55.15%，占比最大。①为了更好地了解洪涝灾害对我国城市发展的影响，本文梳理汇总了《中国水旱灾害公报》中的相关数据，发现2010至2021年期间，全国各省(自治区、直辖市)均遭受不同程度洪涝灾害，受灾人口109 106.39万人，因灾死亡失踪人口10 817人，倒塌房屋549.14万间，直接经济损失28 564.72亿元。2010至2020年期间，农作物受灾面积总计95 042.43千公顷(2021年农业受灾面积数据暂未公布)。②全国因涝受灾人口、死亡失踪人口、倒塌房屋间数、直接经济损失、农作物受灾面积随时间变化的趋势如图1所示。

外洪内涝已然成为当前城市安全的难点、痛点。上述数据足以说明当前城市在应对洪涝灾害方面仍有不足，城市安全应急管理体系和能力有待完善。2021年度《中国版柳叶刀倒计时人群健康与气候变化报告》指出,我国洪水事件的频率和强度持续增加，虽然我国应急能力的提升使洪水受灾人数呈下降趋势，但2021年的极端降雨事件频发，这一下降势头有可能被逆转。[1]

气候变化和快速城市化的叠加作用极大地改变了洪涝灾害的孕灾环境与成灾机理，新的不确定性随之产生，这也意味着防汛救灾应急能力需要不断加强。

图1 2010—2021年因洪灾损失变化趋势③

不同政策文件以及中央领导在不同场合对“防汛救灾应急能力”的相关表述都反映了我国对洪涝灾害的重视以及积极防汛抢险救灾的决心。1988年，我国便颁布了《中华人民共和国水法》。此后，《中华人民共和国防汛条例》《中华人民共和国防洪法》相继颁布，标志着我国防汛救灾法律体系初步建立。2006年，《国家防汛抗旱应急预案》强调“防汛抗旱并举，努力实现由控制洪水向洪水管理转变,由单一抗旱向全面抗旱转变”[2]。按照国务院办公厅相关文件精神，应把治理内涝作为保障城市安全发展的重要任务抓实抓好。[3]我们必须站在新的历史起点重新审视当前我国城市洪涝灾害治理所面临的困境与挑战，在梳理反思现有政策的基础上，深入推进应急管理体系和能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家创造良好安全环境。

尽管我国城市受洪涝灾害的困扰已久，相关政策法规也早在1988年便颁布实施，但是我国尚未围绕相关政策开展系统性的工作。基于此，本文以城市洪涝灾害治理政策为研究对象，从政策主体、政策工具、政策效力三个维度构建城市洪涝灾害治理政策的三维分析框架，分析现有政策的基本特征、效力及不足，提出有针对性的建议，以期完善现有政策，为新时代中国洪涝灾害治理提供新思路。

二、分析框架与数据来源

(一)分析框架

为充分展现洪涝灾害治理政策的特征，本研究决定从政策主体、政策工具和政策效力着手进行分析[4-5],见图2。

1.政策主体维度

政策主体是指在符合法律程序要求的前提下，能够参与公共政策制定、实施、监督和评估公共政策效果的组织、团体和个人。本文运用内容分析法，对城市洪涝灾害治理政策文本所涉及的相关主体进行分析。

图2 洪涝灾害治理政策分析框架

2.政策工具维度

政策工具是用以实现特定政策目标的方式或手段。本文根据管控的强弱程度，将城市洪灾治理领域的政策工具分为命令控制型、经济激励型、社会参与型。[6]命令控制型政策主要包括战略规划、法律法规、应急能力建设等具有强制性的政策。经济激励型政策是指综合运用资源配置机制，调动各方积极性，主要包括财税政策、市场机制、补偿机制、金融政策和产业政策。社会参与型政策强调发挥社会力量的优势，主要包括成立民间志愿组织、开设宣传讲座、树立典型榜样等。

3.政策效力维度

政策效力是指政策发布后可能产生的效果。[4]政策效力评价能够反映当前政策的优势与不足，进而有利于后期对政策进行优化调整。已有研究中，使用PMC指数模型进行政策效力评价的认可度较高，该模型不强调限制变量数目和权重，可以实现政策的多维度评价。[4]

(二)研究方法

1.内容分析法

本文采用内容分析法对符合研究要求的87份洪涝灾害治理政策文本进行分析。首先，利用NVivo12软件进行编码，编码规则为“政策编号-章节号-条款号”，获得2788个分析单元。之后，将每一单元置于“政策主体-政策工具-政策效力”分析框架中进行具体分析。若政策文本中含有多个政策工具，则按工具类型进行重复计数。

2.PMC指数模型

PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型，即政策一致性指数模型。该模型不仅可以通过PMC指数实现对单一政策的多维度分析或多个政策之间的比较分析，还可以通过PMC曲面图具象化展示政策的各个维度。PMC指数模型包括四个基本步骤：变量分类与参数识别、编制多投入产出表、计算PMC指数、绘制PMC曲面图[7]。本文依据PMC指数模型的建模原则，结合已有研究成果[4,8-11]和政策文本挖掘的具体情况，最终构建了洪涝灾害治理政策PMC评价体系。

构建PMC评价体系后便可进行赋值、计算，具体计算步骤如下：

第一步，构建分析所需的一级变量和二级变量，如式(1):

X～N[0，1]

(1)

第二步，编制多投入产出表，对二级变量赋值，如式(2):

X={XR:[0，1]}

(2)

第三步，结合步骤(2)计算一级变量得分，t为一级变量，j为二级变量:

(3)

第四步，对所有一级变量得分进行求和，得出PMC指数，如式(4):

(4)

此次分析中，PMC指数总分为9，参考蔡冬松等人的研究[12]，不同得分可根据表1划分政策效力等级。

表1 等级划分

最终，本文将构建PMC曲面图以直观展现政策的优势与劣势。构建PMC曲面图的前提是计算PMC矩阵，即由9个一级变量数值组成一个3*3的矩阵。[12]

(三)数据来源

文中研究的政策文本均来自中华人民共和国中央人民政府网和北大法宝数据库，紧扣洪涝灾害治理的主要内容，以“城市内涝”“洪涝灾害”“洪水”“防汛”等关键词进行检索，并限定政策发文日期需在2022年1月1日之前。初步筛选出92份政策文本之后，按照以下原则对政策文本进行多次排查。第一，选取现行有效的中央有关文件和国务院文件；第二，选取与城市洪涝灾害治理直接相关的政策文本；第三，法律法规及行政公文之外的政策，例如会议通知、领导人讲话、行业标准等不纳入分析。最终共选择87篇与城市洪涝灾害治理密切相关的政策文本作为研究对象,部分政策文本见表2。

三、结果分析

(一)描述性统计分析

梳理城市洪涝灾害治理相关政策文本的发布数量，并绘制成表。由表3可知，从城市洪涝灾害治理政策发布时间来看，2008年和2021年发布的政策文本数量最多，均为11份；从政策文本类型来看，通知类政策文本数量最多(47.13%)，意见类政策文本数量次之(36.78%)，条例类政策较少(11.49%)，函和决定的数量最少(两类各占2.30%)。这表明在防治洪涝灾害时，政府常用通知类政策来实现治理任务的层层落实。

表3 城市洪涝灾害治理政策文本发布数量年度变化趋势及类型统计

(二)政策主体特征分析

对政策主体进行编码，共得到730个分析单元，涉及52个主体。将主体按总频次从大到小排列,并将出现频次小于4的部门统一纳入其他部门④，2008—2021年政策主体分布情况详见图3。

图3 2008—2021年城市洪涝灾害治理政策主体频数分布

1.政策主体总体情况分析

由图3可知，2008—2021年期间，各级人民政府、水利部、国家发展和改革委员会(以下简称发改委)、防汛指挥部、财政部、住房和城乡建设部和民政部是城市洪涝灾害治理的主要政策主体。工业和信息化部、交通运输部、减灾委、气象局、农业部⑤、应急管理部是参与城市洪涝灾害治理的重要力量。铁路局、林业局⑥、公安部、能源局、科学技术部、卫生和计划生育委员会⑦、武警、粮食局⑧、国土资源部⑨、解放军、地震局及其他部门虽然在政策文本中被提及次数较少，但这些主体在城市洪涝灾害治理过程中发挥了物资保障、技术支持、应急支援、信息共享等功能，不容忽视。

从职能分工来看，各级人民政府、水利部和发改委承担了城市洪涝灾害治理的核心职能，并占据了治理网络的中心位置。2010年发布的《国务院办公厅关于印发水利部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》中规定，水利部是主管水行政的国务院组成部门，承担指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能。后来，2018年成立应急管理部，整合了11个部门的13项职能，包括5个国家议事协调机构，防汛职能又由水利部划转至应急管理部门。但从政策主体分布结果来看，应急管理部门主体出现次数较少，改革似乎尚未完全落实，这一点将在后续内容中进行讨论。各级人民政府是本行政区域内洪灾治理的组织者和领导者，负责审批报送、编制规划、监督管理、预警响应等多项职责。2011年第二次修订的《中华人民共和国防汛条例》写明:“防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，实行统一指挥，分级分部门负责。”[13]各级人民政府首长担任防汛指挥部指挥，这意味着政府领导者必须具备较强的风险意识和专业知识，以便作出科学研判。发改委一直承担我国经济发展的宏观调控和管理职能，是负责财政、信贷、物资的综合平衡的主要部门。当前城市洪涝灾害已经成为制约城市经济快速发展的瓶颈之一，除了对城市基础设施、公私财产造成直接损坏之外，洪涝灾害及其次生灾害还会在灾后很长一段时间制约城市经济生产活动。因此，洪涝灾害治理必然需要发改委参与进来，共同抵御灾害冲击。

2.应急管理部成立前后政策主体比较

2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将分散在多个部门的防灾减灾救灾职能整合并成立中华人民共和国应急管理部,由其担任全国应急管理的“总抓手”[14]。这一改革也影响了城市洪涝灾害的治理格局。由图3可知，2008—2018年期间，城市洪涝灾害的主要政策主体为各级地方人民政府、防汛指挥部、水利部、发改委、民政部和财政部，政策主体多，且不同主体频次差异较小，整体较为分散。2018年以后，城市洪涝灾害治理的政策主体集中程度更高，关键政策主体频次显著大于其他主体。具体而言，应急管理部成立后便在洪涝灾害治理中占据重要位置，跃升为第二大政策主体。原有的防汛指挥部在纳入应急管理部门之后就较少出现在相关政策中。财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、减灾委排序上升，发改委、民政部、工业和信息化部、气象局排序下降，其中民政部排序下降显著，由第5跌至第17，各级人民政府、水利部排序未变。不难发现，2018年前后洪涝灾害治理政策主体及其频次排序的变化符合改革的预期，说明机构改革在一定程度上得到落实，但同时也反映了这一时期城市洪涝灾害治理存在的问题。

一方面，政策更新落后于改革需求，实践指导性下降。应急管理部是在整合多个部门职能的基础上成立的，关联政策的更新任务之大、影响范围之广，绝不是一朝一夕就可以完成的。政策更新明显落后于机构改革的需求，例如民政部的救灾职责于2018年3月纳入应急管理部门，但《自然灾害救助条例》于2019年3月才进行修改，将多条细则中的“民政部门”改为“应急管理部门”。此外，当洪涝灾害发生时，整个城市系统都会受到不同程度的影响，这种影响往往是跨区域、跨行业、跨层级的，构建跨域应急治理协作机制刻不容缓。但是目前跨域协作缺乏顶层设计，现有的部门合作机制难以适应日益复杂的洪涝灾害情境。总的来说，政策更新存在滞后性，但实践的不断探索又离不开政策的指导，两者步调不一致形成巨大张力，在某种程度上导致城市洪涝灾害治理的无序性。

另一方面，机构改革尚未完全落实，治灾模式转变不畅。机构改革推行以来，不同地区、不同层次、不同部门进度各有差异。出现这一现象的原因不仅是机构改革难度大，还有地方实施改革存在惰性。机构改革方案对中央、省、市、县各级机构改革落实时间提出了具体要求，所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。[15]但截止到2021年底，全国范围内仍有部分地级市和县区级政府没有完成防汛指挥机构转隶改革。不仅如此，结合具体政策内容可以发现，我国城市洪涝灾害治理过程尚未形成“前一次恢复学习—预警准备—应急响应—恢复学习—下一次预警准备”的良性循环状态。当前政策主体的作用阶段仍集中于应急响应和灾后救助，预警准备阶段未受到重视，呈现“中间重，两头轻”的失衡状态。改革进程的差异性不仅降低了治灾模式转变的一致性，还增加了洪灾治理的阻力。

(三)政策工具特征分析

此次编码共得到656个分析单元。如表4所示，我国城市洪涝灾害治理政策工具种类丰富，涵盖多种命令控制型、经济激励型和社会参与型政策工具，且政策工具分布存在显著差异性。

表4 政策工具分布比例

其中，命令控制型政策是政策工具的最主要形式，广泛应用于城市洪涝灾害治理过程中，而社会参与型政策最单薄。具体而言，命令控制型政策工具多达536项，占81.71%。命令控制型政策具有约束力强、见效快的特点，且部分政策成效关乎地方政府绩效，因此在此类政策的推动下，我国在较短时间内建立了相对完备的城市洪涝灾害治理体系。并且从工具类别的数量来看，我国高度重视设施建设与资源储备、应急能力建设和管理监督。经济激励型政策工具数量达104项，占15.85%，初步形成了以财税政策为主，市场机制、补偿机制、金融政策和产业政策为辅的经济激励型政策体系。当前城市洪涝灾害治理资金的主要来源是财政收入，中央财政资金投入占大头，主要用于水利设施建设、水库除险加固、城市排水防涝设施改造等方面，中央对中西部的防汛资金支持呈上升趋势。此外，社会资本在城市洪涝灾害治理中的作用越来越受到重视，包括采取建设—经营—转让(BOT)、项目收益债券、业主招标等方法，完善社会资本投资激励机制，推进投资主体多元化。但仍未充分发挥各种金融工具、社会资本的力量，财税政策之外的其他政策工具仍处于起步阶段。社会参与型政策非常薄弱，数量达16项，占比2.43%，具体包括成立基金会、农民用水协会等自愿性组织、开展科普宣传等。社会参与型政策少，但其作用不容小觑。洪涝灾害发生时，非政府组织能够成为灾害治理的补充力量，对灾害知识的宣传教育、对成功项目的推广示范都有助于提升城市灾害韧性，更好地抵御洪灾侵袭。因此，政策制定者应当加以重视。

(四)政策效力分析

本文选取6项具有代表性的城市洪涝灾害治理政策进行政策效力分析，具体内容如表5所示。

表5 6项代表性政策汇总

根据PMC指数模型，计算各项政策对应的PMC指数值。PMC指数值与政策等级、涵盖的指标丰富度成正比，指数值越低则说明政策需要调整的内容越多。6项政策的评价情况如表6所示。

由表6可知，6项代表性政策的PMC指数值从高到低排序为P5>P6>P4>P3>P2>P1，大部分洪灾治理政策等级在及格以上，能够在一定程度上满足城市洪灾治理的实践需求。但部分政策存在明显劣势，可改进空间较大。

表6 6项政策的PMC指数

根据表6，可将6项待评价政策进行等级划分，得分处于优秀、良好、及格水平的政策数量分别为2项、1项、1项。处于优秀等级的P5、P6较好地达到了各项评价指标的要求，但P5仍需重视长、中、短期目标的合理搭配，P6则需要在目标时效及政策客体方面进行改进。处于良好等级的P4和处于及格等级的P3需聚焦指标得分情况，对症下药(详见表7)。P1得分最低，处于较差等级，除政策范围外其余指标得分均小于平均值，这说明《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》这一政策的可改进空间非常大。此类政策内容相对单一，涉及领域集中于社会领域，且由于政策出台时间较早，在许多方面已不能满足当前洪涝灾害治理需求，贯彻实施突发事件应对法应该进一步扩大政策作用对象的范围。以PMC指数最高的P5和PMC指数最低的P1为例,绘制对应的PMC曲面图，如图4和图5所示。结合曲面图可直观了解不同政策的具体评价情况，有利于发现政策的“症结所在”。

表7 政策文本统计

总的来说，6项政策在政策性质、政策客体、政策评价、政策范围、主要政策类型、政策功能的PMC指数得分较高，说明待评价政策针对性较强，能够在国家、区域、城市和乡镇多个层级发挥作用，并引导政府部门、企业、非盈利组织和公众共同参与洪涝灾害治理，对预防与准备、监测预警、应急响应和恢复重建这几个阶段均有所关注，并发挥了不错的治理效果。而政策时效和政策领域两个方面得分稍显劣势，表明城市洪涝灾害治理政策需进一步关注长期目标与短期目标的合理搭配，并扩大政策的服务领域。

图4 P1的PMC曲面图

图5 P5的PMC曲面图

四、结论与思考

本文基于内容分析法,剖析了中央及国务院层面现行有效的洪涝灾害治理政策的主体特征和工具特征，并运用PMC模型分析了政策的效力。本文的主要结论可以归纳为以下三个方面。第一，从政策主体来看，城市洪涝灾害治理问题的复杂性导致了政策主体的多样性;并且城市洪涝灾害治理的主体格局在2018年机构改革后发生了显著变化，这些变化符合改革预期。第二，在政策工具方面，形成了以命令控制型政策为主，经济激励型政策为辅助，社会参与型政策为补充的政策工具体系。第三，政策效力分析显示,半数政策整体表现良好，政策针对性较强、规划合理，但仍有改进空间。

系统地分析现有城市洪涝灾害治理政策之后，发现当前我国城市洪涝灾害治理存在以下问题。第一，现有政策未能满足实践需求，二者之间存在的巨大张力影响治理成效。这一点不仅反映在政策更新的速度上，更反映在政策设计的局限性上。第二，社会参与型政策在城市洪涝灾害治理方面未能得到足够重视，长此以往，不仅不利于培育社会资源，还使得社会力量参与灾害治理缺少足够的政策支持。第三，现有政策对洪灾治理领导班子的专业素质关注较少，很可能会影响决策质量。指挥班子的水平直接关乎应急决策的及时性、合理性和科学性，若领导者专业素质不过关，就很可能会导致“不作为、乱作为”现象的出现。

为更好地推进城市洪涝灾害治理进程，针对上述问题，本文提出如下优化建议。第一，发挥应急管理部门统筹功能。城市洪涝灾害治理的政策主体之多印证了应急管理部成立的必要性。洪涝灾害治理是一项复杂的系统性工程，当前，洪涝灾害治理所涉及的政策主体日渐增加，只有在统一指挥下才能最大程度发挥不同部门的优势，提高洪涝灾害的综合治理能力。因此，在未来城市洪涝灾害治理过程中，要进一步发挥应急管理部门的统筹功能，推进应急管理部、水利部、财政部等政策主体建立协同治理关系，在凝聚合力的前提下，各司其职，分工协作，以提高洪涝灾害治理的有效性。第二，鼓励社会力量参与灾害治理。政策的制定者应将培育自救意识、强化备灾能力、增强参与感等内容纳入政策范围，由此产出更加丰富的社会参与型政策。引导城市居民，尤其是城市中的脆弱群体，了解、学习并掌握相关技能，从而提升城市居民应对洪涝灾害的自救能力。社会参与型政策的实施，不仅有利于增强居民参与灾害治理的积极性与主动性，又能丰富用于灾害治理的资源。长此以往，城市洪涝灾害治理将获得更多社会力量的支持。第三，完善健全领导班子考评机制。相较于传统的干部考评机制，应急决策者的考评机制应该更为严格，侧重考核决策者在非常态情境下的组织能力、应变能力、决策能力等。严格的考评机制并不是要求领导者的决策“完美无瑕”，任何决策都有其风险，而是强调决策尽可能科学合理，避免决策不当导致的更大危机。需要注意的是，对于灾害事件及其风险的研判是决策的重要基础，决策者应该积极借助专家力量对灾害风险以及决策后可能产生的其他风险进行合理评估，[16]以做出应急状态下科学合理的决策。

当前，我国正处于转型发展的关键时期，城市洪灾风险的成因、演化及后果比以往任何时刻都要复杂和严重得多，且在未来较长时间内，洪灾风险与社会变迁相互交织，治理行为的不可预测性将会更加显著。这对现有的应急治理范式提出了严峻的挑战，尤其是对政策制定提出了更高的要求。如何提升政策的指导价值，优化治理绩效，是实现国家长治久安的关键议题。梳理反思现有政策，不仅为深化体制机制改革提供了方向，更是推进我国应急管理体系和能力现代化的必要工作。党的十八大以来，建设更高水平的平安中国愈发重要，这必然需要政策制定者以可持续发展的眼光看待洪灾问题，以“未雨绸缪、防患于未然”的前瞻性思维制定应对之策，切实保障人民的生命和财产安全，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实安全保障。

(本文系应急管理部项目《基于应对洪涝灾害的城市安全治理体系和能力研究》的阶段性成果)

【注释】

① 数据来源：《应急管理部发布2021年全国自然灾害基本情况》。

② 数据来源：2010—2021年《中国水旱灾害公报》。

③ 数据来源：2010—2021年《中国水旱灾害公报》。

④ 其他部门具体包括：测绘地信局、老龄办、中国农业发展银行、网信办、共青团中央、中国残联、国家统计局、中国银行保险监督管理委员会、中国人民银行、文物局、宣传部、全国总工会、中国红十字会总会、中国进出口银行、商务部、国防科技工业局、国有资产监督管理委员会、教育部。

⑤ 2018年机构改革，将农业部的职责同其他部门的职责整合，组建农业农村部，不再保留农业部。

⑥ 2018年机构改革，将国家林业局的职责同其他部门的职责整合，组建国家林业和草原局，不再保留国家林业局。

⑦ 2018年机构改革，将国家卫生和计划生育委员会的职责同其他部门的职责整合，组建国家卫生健康委员会，不再保留国家卫生和计划生育委员会。

⑧ 2018年机构改革，将国家粮食局的职责同其他部门的职责整合，组建国家粮食和物资储备局，不再保留国家粮食局。

⑨ 2018年机构改革，将国土资源部的职责同其他部门的职责整合，组建自然资源部，不再保留国土资源部。