受教育权的功能体系与法典化进路*

谭家超

我国宪法规定了公民享有受教育的权利，也规定了国家发展教育事业的目标和任务，都具有纲领性、政策性和宣示性特征，呈现出以国家义务为主的规范内涵。而在教育实践中，我国对受教育权的保护更多以保障教育制度为主，针对公民个体层面的主观请求权则处于次要位置。面对这样的基本局面，对我国受教育权根本属性的深化认识，以及功能体系的系统建构，都亟须中国化方案和特色式话语体系。近年来，随着教育法典化的呼声不断，在学理层面对受教育权的深层把握和理论建构变得十分有必要。

长期以来，学界对受教育权的深化认识相对薄弱，对其基本属性的认知尚处在各（小）学科的知识范畴体系之内，存在不同程度的局限。自“齐玉苓案”起，宪法、教育法或其他部门法学者对受教育权的基本属性做过讨论，但都因专业视角不同未能达成共识①如陈运华：《论私法视阈中的受教育权》，《教育评论》2010年第2期；管华：《再论受教育权的性质与内容——基于受教育过程本身的思考》，《中国教育法制论》2011年第9期；龚向和：《受教育权论》，北京：中国人民公安大学出版社，2004年；杨成铭：《从国际法角度看受教育权的权利性质》，《法学研究》2005年第5期等。，尤其对受教育权能否获得民事救济因司法实践变动而难以得到合理解决。②参见邓炜辉：《受教育权司法保障的中国之路——基于〈人民法院案例选〉（1992—2012）的整体性考察》，《广西社会科学》2014年第6期。通过文献梳理，对受教育权功能属性的认识大致存在复合权说和公权说两种观点。其中，主张复合权说的以教育法与民法学者为主，代表观点有“受教育权三层次说”③参见徐继敏：《公民受教育权研究》，《河北法学》2004年第2期。、“综合权能说”④参见王大泉：《论受教育权的权能与体系》，《国家教育行政学院学报》2012年第12期。、“民事救济说”⑤参见张力、赵自轩：《高考志愿被篡改的民事救济》，《甘肃政法学院学报》2017年第4期；周航：《走出受教育权民事救济的理论迷思》，《复旦教育论坛》2020年第6期；周航：《受教育权民事救济的类型化研究》，《华东师范大学学报》（教育科学版）2021年第6期。；主张公权说的以宪法与行政法学者为主，但观点并不一致，宪法学者多从宪法司法化角度否认私权属性，行政法学者则认为受教育权不应泛化，主张通过行政诉讼来实现救济性保障。⑥参见袁文峰：《受教育权的宪法条款援引、内涵及救济路径——基于齐玉苓案与罗彩霞案的分析》，《政治与法律》2015年第4期。总体来看，这些研究对深化认识受教育权的功能属性具有促进作用，但由于欠缺高度、深度和融合度，导致一直缺乏统一性的理论架构。对此，本文试图以德国基本权利理论为参照系，结合中国宪法文本及其实践，借此对我国宪法受教育权进行全新的理论探讨。其中，本文核心的论证在于，对我国宪法受教育权的客观价值秩序功能采取客观化阐释和支点化运用，并主张在教育法典化过程中进行功能体系的一体化建构。

一、受教育权的核心功能：客观价值秩序的主线轴

基于受教育权的根本属性建立一套完整的功能体系，不仅对教育法学的发展具有很强的影响力，而且对教育法典化具有重要的指导意义。以德国基本权利理论为参照系，同时根植于中国宪法的结构功能及实践特征，将受教育权客观价值秩序功能支点化并进行体系化建构，这不仅符合中国特色，而且具有理论创制导向。

（一）受教育权具有主观权利和客观价值秩序双重功能

世界范围内，基本权利理论在第二次世界大战后发生重大变化，尤其“主观权利”与“客观规范”的二元区分让基本权利理论新增保护义务、间接第三人效力、组织和程序保障、制度保障等功能，统称客观价值秩序理论。①参见李建良：《基本权利理论体系之构成及其思考层次》，《人文及社会科学集刊》1997年第9卷第1期。截至目前，宪法权利具有主观权利和客观价值秩序双重功能已在学界达成基本共识。学界普遍认为，在公民向国家主张层面，宪法权利呈现“主观权利”的性质；在形成公共规范层面，宪法权利又呈现“客观价值秩序”的性质，也就是除了尽力遵守，公权机关还要尽可能创造和维持特定的价值秩序。②参见罗伯特·阿列克西：《作为主观权利与客观规范之基本权》，程明修译，“宪政时代”1999年第24卷第4期，第83页。

受教育权作为现代教育的产物，不仅早已成为人权法的重要内容，而且也已从单纯的个人权利演变成民族的、国家的乃至全人类的共同权利。③参见温辉：《受教育权入宪研究》，北京：北京大学出版社，2003年，第71—78页。我国宪法明确规定了公民享有受教育权，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。按基本权利的双重属性理论，受教育权作为主观权利的功能与作为客观价值秩序的功能存在明显差异。前者要求国家不得侵犯受教育权所保障的利益，一旦国家行为触碰到该利益，公民则可以请求停止侵害。除此，还存在受益权功能，以此对应着国家给付义务，要求国家为受教育权的实现积极主动地提供所需的物质、程序或者服务。而后者则完全不同，由于本身不具有请求权基础，实际上让受教育权演变成实现国民受教育方面的社会共同价值规范，要求国家机关首先要致力于保护一切受教育的利益，并作为国家行为活动的道德与法律基础。④参见韩大元：《国家人权保护义务与国家人权机构的功能》，《法学论坛》2005年第6期。对此，在受教育权共同价值规范的缔造和维护方面，立法、行政、司法等国家机关负有不同类别的国家保护义务。

（二）主观权利并非我国宪法规定的受教育权的主旨功能

一般意义上，受教育权具有主观权利与客观价值秩序双重性质。这决定了受教育权在不同国家具有相近意义和共通属性。对此，有学者建构了防御权功能、受益权功能、客观价值秩序功能三要素结合的受教育权保障体系。⑤参见申素平：《教育立法与受教育权的体系化保障》，《教育研究》2021年第8期。但本质而言，社会主义条件下的宪法权利并不是要让公民与国家处于二元对立的局面，而是要让国家与公民处于同一性的功能秩序之中，而个体化的公民权利表达必须符合宪法作为最高法所确立的共同行动目标和一致行动秩序。

不可否认，宪法对公民权利进行列举进一步强化了个体层面的权益保障，也让公民与国家之间产生了一定程度的同一性分化，但个人化立场的主观权利并非我国宪法规定的受教育权的主旨功能，受教育权的形成逻辑和价值立场一定要遵循“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”（《宪法》第十九条第一款）的教育行动目标，也要服从于各项教育行动秩序，如学校教育类别（《宪法》第十九条第二款）、社会主义精神文明和核心价值观教育要求（《宪法》第二十四条）、受教育的国家和社会帮助（《宪法》第四十五条第三款）、受教育的个体权利义务设定（《宪法》第四十六条）等。

首先，受教育权的主观权属性纯粹是个人意义上的，它源于先验的自然权利思想，存在的价值逻辑是认为受教育权先于国家和宪法的存在，这一点显然与依循集体主义的社会主义价值不符。①参见陈明辉：《中国宪法的集体主义品格》，《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第2期。与此同时，过于强调主观权利的防御权功能不符合以“为人民服务”为宗旨的国家权力性质，因为社会主义体制的国家机构都深刻地反映了全体人民意志，为人民服务、对人民负责是国家权力的根本宗旨，权力与权利的非对立性结构，让我国宪法权利的防御权功能并不突出。对此，就原旨主义的解释立场，我国宪法确立的受教育权，其核心功能不是用以对抗或防御国家权力，而是致力于提升整个国家教育水平的微观个体显现。

其次，受教育权作为主观权利的另一项功能是受益权，但受益的主要面向是要求国家提供物质上的利益。从这个角度，宪法受教育权中的受益权功能虽然与社会权具有密切关系，但这种功能并不是社会权一般意义上的效果。尤其我国宪法对受教育权的规定非常原则和抽象，直接推导出社会权意义的受教育权则实际上并不可能。而后来的受教育权又被称为一种社会权，主要在于立法上的形成，也就是国家通过不断的宪法实施、立法或制度性保障，从而将宪法受教育权具体转化为法律权利。②参见张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》，《中国法学》2006年第1期。也就是说，只有在具体立法中谈论受教育权的受益权功能才具有实效性，否则一切都是空中楼阁。可以说，宪法受教育权并不能直接产生社会权意义的受教育权，而是通过具体立法上的受教育权来反向推导宪法上受教育权的受益权功能。从这个角度而言，受教育权的受益权功能得益于宪法对受教育客观价值秩序功能的维护和缔造。

（三）受教育权的功能体系以客观价值秩序功能为核心

受教育权的客观价值秩序是对公共性（集体）而言的，它是要求和指导社会共同体进行立法所确立的基本价值和根本规范。③参见李海平：《基本权利客观价值秩序理论的反思与重构》，《中外法学》2020年第4期。就《宪法》第四十六条的规定来看，第一款确立的是原则，而第二款描述的正是一种客观价值秩序，即“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”，以此对接《宪法》总纲（第十九条）所确立的教育发展目标。①《宪法》第十九条：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”根据对宪法总纲与基本权利的交互模式的理解，可将第十九条视为受教育权实现提供制度性供给与保障的“制度性权利”②参见王理万：《制度性权利：论宪法总纲与基本权利的交互模式》，《浙江社会科学》2019年第1期。，而在主观请求权上的延伸就变成一项基本权利。但就理论以及现实而言，这种延伸出来的主观性权利在效力和能力方面则非常有限。对此，我们可以将《宪法》第十九条和第四十六条理解为受教育权保障的指导性框架、国家义务及人权条款、制度性保障等层面的内容，主要涉及学生、教师、学校与国家机关之间的特定权利义务关系。

对此，受教育权的核心功能在于导向公共和个人行为模式的客观价值秩序，即公共中的个体与组织都有义务遵守并保证受教育规范和价值的实现。就个体而言，公民都有义务去实现集体或公共性目标，这就不难理解我国宪法为什么要将受教育的权利与义务作为一致性的概念进行重述；就组织而言，任何国家机关、团体都有义务来提高国民教育文化水平以提升全民素质，这就不难理解我国的教育立法将国家（政府）、学校、教师、父母（监护人）、社会组织、用人单位、居（村）民委员会都设定了不同类型的积极性或消极性义务。正如法国法学家狄骥所言：“国家通过立法职能表述客观法或者法律规则；国家制定要求全体公民——统治者和被统治者——都要遵守的法律。该法律是客观精神的表述，而客观法要求社会全体成员——统治者与被统治者——都要承担义务。”③莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，沈阳：辽海出版社、春风文艺出版社，1999年，第23页。

据此，可以认为我国宪法规定的受教育权的功能体系是以客观价值秩序功能为核心的制度安排，以此延伸出了以制度性保障为基本样态的宪法实施格局。其中，教育立法成为确认受教育权及其教育事业的实现与发展的方式。例如，我国经过自改革开放以来四十余年的立法发展，目前已形成以《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）为基本法、覆盖多个教育阶段的法律法规组成的教育法规体系框架，并已全面覆盖九年义务教育，进入高等教育普及化阶段。④参见申素平：《教育立法与受教育权的体系化保障》，《教育研究》2021年第8期。相较于客观价值秩序功能，防御权功能与受益权功能只是一种次级功能发挥的特定表现。也就是说，相对于公民个人请求权层面的主观权利功能，我国则更注重教育法规的制定、教育政策的出台、组织程序的设定、司法机关的变通适用，以便进一步完善受教育规则和秩序。可以说，无论是从哪一个面向的展开与实现，都远远超出了单向度的个体价值保护思维，而是涉及多元利益的充分衡量、有限资源的合理分配与制度之间的复杂协调。⑤参见郑春燕：《基本权利的功能体系与行政法治的进路》，《法学研究》2015年第5期。在此背景下，宪法的受教育权规范发挥出更强的客观价值秩序功能，并在立法、司法和行政过程中得以全面贯彻实施。①参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》2014年第3期。

二、受教育权的制度性保障：法典式立法的开创格局

一般理论而言，基本权利的客观价值秩序功能体系主要由国家保护义务和第三人效力两部分构成。其中，国家保护义务主要由制度性保障和组织程序保障相辅相成。相比之下，制度性保障起着基础性作用，主要表现机理是通过立法形成，因而与教育法典化具有高度的一致性。

（一）制度性保障在中国的适应性

制度性保障理论源于魏玛宪法时期，最初的核心问题并不在于形成制度，而在于保障制度的核心内容不受立法侵害，用以防止宪法价值被立法者以“合法”形式架空。②参见那艳华：《“制度性保障”宪法理论的流变及现代价值》，《北方法学》2016年第2期。但制度性保障是一个不断发展的基本权利保障理论，最初的积极成分被后来的德国基本法所吸纳，进而发展为“制度性自由”理论，又称“作为制度的基本权利”理论。③参见陈新民：《德国公法学基础理论》（增订新版·下卷），北京：法律出版社，2010年，第443页。而后来德国联邦宪法法院的“吕特案”成为运用客观价值秩序理论裁判的标志性案例，从此也开始将基本权利当作一项客观制度，也就是要求国家负有义务去建构各项规则制度、积极行政、公正司法，甚至将其效力辐射到各私主体。④参见“关于‘吕特事件’之判决”，黄启祯译，载台湾地区“司法院”编：《西德联邦宪法法院裁判选辑（一）》，1990年，第100页。

代表西方宪法理论的基本权利强调国家的积极义务，重视个人权利需要在国家制度建设（帮助）下进行发展和价值实现。本质而言，这是自由主义制度功能转向的结果，它让公民与国家不再完全处于对立面和防御局面，也让个人权利与集体行动之间具有了一致性开端。从这个意义上讲，源于西方的制度性保障理论实际上借鉴了马克思主义方法论，某种程度上也是受到了社会主义思潮的影响。⑤参见杉原泰雄：《宪法的历史——比较宪法学新论》，吕昶、渠涛译，北京：社会科学文献出版社，2000年，第101—104、114页。反观中国的宪法实践，长期的国家和集体本位理念，让基本权利对抗权力功能存在理论上的阙如，因而亟须一种倾向于约束国家行为的学说。而作为客观价值秩序功能表现之一的制度性保障正好契合这种需求，它不仅让国家行为具备了最新的理论指引，而且在基本权利与国家行为一致性方面具有了全新的解释方案。

（二）受教育权制度性保障的立法格局

1.受教育权制度性保障的立法现状

一般意义而言，制度性保障要求国家积极有效地进行制度建设，包括立法、宪法判决、宪法解释、政策规范文件出台等。我国作为一个后发型法治国家，推行法治时间短、任务重，对宪法所确立的公民权利进行制度性保障，其主要任务就是立法形成制度：一方面可以使宪法权利在实践层面满足有法可依的需求，另一方面可以让公民权利全面地对接宪法实施。可以说，从社会主义根本条款到各项纲领性规定，再到基本权利设置，我国宪法的本质内涵在于要求国家履行保护义务，不仅只是消极意义的不侵犯，更重要的是让国家积极主动地来进行制度建构，其中，以立法为主导的制度建设是公民权利实现的前提条件。从这个角度而言，我国宪法中的基本权利条款几乎都涵盖着“制度性保障”的要求，包括受教育权在内的公民权利都依赖于相关制度的设立与完善。①参见张翔：《基本权利的规范建构》，北京：法律出版社，2017年，第240页。例如，通过立法建立相关教育、考试、救济制度等，通过各种政策和资金支持，以此扶持和支持教育水平的提高。

据此，就我国的受教育权而言，宪法所确立的客观价值秩序功能基调决定了国家的首要任务是立法。对此，中华人民共和国成立以来，尤其自改革开放之后，教育立法呈雨后春笋的态势出现，除了全国人民代表大会及其常务委员会的立法外，还颁布了一系列教育类的行政法规、规章，地方性法规。截至目前，我国立法机关颁布的有效的教育类法律有10部②包括《学位条例》（1980）、《义务教育法》（1986）、《教师法》（1993）、《教育法》（1995）、《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）、《国家通用语言文字法》（2000）、《国防教育法》（2001）、《民办教育促进法》（2002）、《家庭教育促进法》（2021）。，国务院颁布的有效的教育类行政法规大致有16部③主要包括《学位条例暂行实施办法》《校车安全管理条例》《教育督导条例》《中外合作办学条例》《民办教育促进法实施条例》《教师资格条例》《残疾人教育条例》《教学成果奖励条例》《幼儿园管理条例》《高等教育自学考试条例》《普通高等学校设置暂行条例》《征收教育费附加的暂行规定》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》《扫除文盲工作条例》《禁止使用童工规定》。。除此，还有超过500部关于教育的部门规章、地方性法规和地方政府规章。④通过北大法宝网检索初步统计得出。可以说，经过40余年的发展，我国的教育法律体系与教育制度已形成基本框架，确立了教育督导与评估、学业证书和学位、教育考试、民办教育、继续教育、职业教育、义务教育、学前教育、学校设置等制度体系。⑤参见叶齐炼：《完善我国教育法律体系的思考》，《中国高教研究》2019年第2期。可以认为，目前受教育权的制度性保障水平已处于有法可依的状态。但也意味着，要想提高这种制度性保障水平，就必须进入全新的立法优化阶段，即今后的教育立法必须注重整体设计和系统性。①参见秦惠民、谷昆鹏：《对完善我国教育法律体系的思考》，《北京师范大学学报》（社会科学版）2016年第2期。

2.受教育权制度性保障的立法特征

在以立法为主要特征的制度性保障中，受教育权的法律制度又具有鲜明特征。为保障受教育权，应在立法层面针对国家（政府）、学校、教师、父母（监护人）、社会（集体）组织、用人单位等各类主体系统地设定各项义务，使之绝大部分呈现出积极作为的特征。对此，我国对受教育权制度性保障的立法特征在于，除了要求国家履行各项保障义务之外，还要求各类主体为实现受教育权来履行各自不同的义务，以此实现协同化的制度保障。例如，《教育法》第九条重述了宪法的表述之外，第二款以及第三十六条强调了平等受教育权；第三十七条、第三十八条、第三十九条为家庭经济困难者、残疾人、有违法犯罪行为的未成年人这三类特殊群体的受教育权设定了积极义务；第四十一条规定了国家对公民接受终身教育具有创造条件的义务；第四十九条、第五十条分别规定未成年人的父母或者其他监护人，以及图书馆、博物馆等社会公共文化体育设施为受教育权的实现设定特殊的积极义务。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）为保障适龄儿童、少年的受教育权，对政府、学校、教师，甚至居（村）民委员会、用人单位、社会组织全面设定了各种积极或强制性义务。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第九条第一款规定了公民享有接受高等教育的权利，第二款规定了国家在帮助少数民族学生和经济困难学生方面的积极义务，第三款又规定了高等学校在残疾学生入学方面的强制性义务。除此，《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国教师法》等法律法规也在受教育权保障方面设定了各种积极义务和不作为义务。

（三）教育法典化对受教育权制度性保障的积极作用

1.新时代受教育权的制度性保障水平亟须提升立法水准

在步入美好生活追求的新时代，受教育权的制度性保障水平亟须立法层次再飞跃。通过审视四十多年来的教育立法，可以发现教育法律制度在利益主体多样化、利益诉求冲突化、教育规律复杂性、矛盾冲突多因性、实施主体重叠性等多种矛盾交错的新时代，又表现出一定的不适应性。②参见马雷军：《论我国教育法的法典化》，《教育研究》2020年第6期。通过总结，既往的教育立法突出表现出两方面的问题，成为提升受教育权制度性保障水平的制约因素。

第一，立法的精准度不够。通过仔细观察可以发现，教育法律法规存在大量权利、义务及责任不明的情形，一个显著特征是在很多地方使用“加强”“鼓励”“引导”“支持”等不确定性概念，进而导致在受教育权救济、发展等方面难有可靠的法规依据。①参见叶阳永、尹力：《教育法的可诉性探析》，《北京师范大学学报》（社会科学版）2012年第5期。另外，教育法律法规的体系化程度不够，不仅覆盖面不全，而且配套制度和细则也缺失，“立法不作为”的现象较为严重。②参见湛中乐、靳澜涛：《新中国成立70年来教育立法变迁及其制度发展》，《中国人民大学教育学刊》2019年第4期。除此，对公民受教育权缺乏有效的程序性规定，主要表现在法律责任、申诉和救济机制不明确等。③参见侯健：《改革开放四十年教育立法的经验和问题》，《国家教育行政学院学报》2018年第12期。

第二，教育法律法规呈现出“管理法”色彩，长期以来重视教育管理和权力化塑造，对受教育者的个体性关怀不足。④参见湛中乐、靳澜涛：《新中国教育立法70年的回顾与展望》，《首都师范大学学报》（社会科学版）2019年第5期。与此同时，行政机关在教育领域制定的法规规章、规范性文件非常多，使相关法律法规某种程度又表现出为行政管理服务的倾向。⑤参见李燕梅：《我国行政立法权限若干问题研究》，周旺生主编：《立法研究》（第4卷），北京：法律出版社，2003年，第210页。

对此，新时代的教育立法亟须摆脱权力关系理论和法律工具主义的特定影响，而进一步强调宪法权利所具备的客观价值秩序的主线轴功能，对摆脱“管理法”的属性大有裨益。总体而言，新时代的教育立法需正确把握个人及教育基本规律，同时需重视国家发展教育事业的战略目标和发展趋势，以便为提高受教育权的制度性保障水准提供正确方向。

2.通过教育法典化提升受教育权的制度性保障水平

中国的教育立法要进一步彰显受教育权方面的客观价值秩序，根本上就是要不断落实现代的教育目标。对此，习近平总书记在全国教育大会上强调，培养什么人、怎样培养人、为谁培养人是我国教育的根本任务，是教育现代化的方向目标。这就需要更高远的历史站位、更宽广的国际视野、更科学的立法技术，设计出系统、全面、科学的教育法律制度。⑥参见任海涛：《论教育法典化的实践需求与实现路径》，《政治与法律》2021年第11期。因此，既要系统规定一系列重大、综合的教育法律制度，又要梳理和总结不同类别的教育法律关系，是教育立法在新时代的重要任务。

基于《中华人民共和国民法典》立法的成功经验，法典化的立法路径和立法技术已经具备，教育法典化可以系统整合教育法律制度和法律关系，从而为提高受教育权制度性保障水平提供全面可靠的科学立法水准。具体而言，由于教育法典具有全面、系统的立法特征，尤其针对教育领域所有的法律关系进行整合和创制，将各个教育层级、教育主体和教育方面有机整合起来，从而不同于过去的单行立法。与此同时，教育法典化不仅要将原有教育法律法规进行清理、修改和补充，而且可以按教育发展目标及其发展规律对相关制度规则进行体系化整合。①参见孙霄兵、刘兰兰：《〈民法典〉背景下我国教育法的法典化》，《复旦教育论坛》2021年第1期。

三、受教育权的组织和程序保障：法典化的系统整合

按德国基本权利理论，组织和程序保障是基本权利获取国家保护义务的另一种表现形式，它与立法形成为主要特征的制度性保障相辅相成，因为很多组织程序规则需要通过法定形式显现。因而，将受教育权的组织和程序保障规则进行系统整合也属于教育法典化的重要任务。

（一）受教育权的组织和程序保障机能

一般而言，客观价值秩序的功能面向要求国家为基本权利实现提供一系列的组织和程序保障。如德国基本法第19条第4款关于司法保障权的规定，第101条第1款关于合法审判权的规定，第103条第1款关于法庭陈述和法庭辩论权的规定。这一理论的核心要领是，为实现基本权利的客观价值目标，国家具有建立保障机构和保障程序的义务。②参见高新平：《基本权利之程序保障功能及其体系初构》，《东南大学学报》（哲学社会科学版）2014年第3期。从这个意义上讲，客观法层面的基本权利具有机构法与程序法特征，例如普遍设立工会组织来保障劳动者权利，建立强制义务教育体制等。就程序保障而言，理论产生之初主要是司法程序保障，要求立法机关通过立法建立司法救济路径，但后来程序保障范围不断扩大，尤其在行政法领域广泛建立合议、回避、听证等程序规则。

在受教育权客观价值秩序的主旨功能之下，组织和程序保障机制成为一种重要的表现方式。其中，最核心的理念是让国家在受教育方面负有组织和程序义务。就理论而言，强调国家的组织和程序义务，有助于对接主观权利的防御权和受益权功能，只是这种防御和受益的性质不是基于个人立场，而是站在国家立场并以集体化的方式彰显。所谓组织保障，就是让国家为受教育权设定组织性、体制化的保障，以此彰显国家为实现受教育权的作为性义务。例如，设置义务教育体制、推行贫困生就读减免政策、对残疾学生采取特殊保护、针对少数民族地区或相对落后地区的优惠政策、健全奖助学金体系等。而所谓程序保障，就是国家为受教育权的实现与保障设定各种程序性规则或相关制度。例如，在延缓入学或休学等教育权中止方面建立程序制度，在受教育权被限制或被剥夺领域建立听证、申诉、诉讼等程序制度，在教育立法层面建立备案审查制度等。

（二）受教育权组织保障的法典化整合

在教育法典化过程中，对受教育权的组织保障需进行系统性整合。按相关研究结论，教育法典在结构上可以由通则、学前教育、义务教育、高等教育、民办教育、职业教育、国防教育以及学校工作等分编组成。①湛中乐：《论教育法典的地位与形态》，《东方法学》2021年第6期。对此，受教育权组织保障整体法典化的方案是，需在总则全面确立国家优先发展教育事业的方针，不仅要保障教育财政、教育政策的持续性和刚性②参见刘亚荣、郭丽娟：《完善教育投入机制,提高教育保障水平——国家教育体制改革试点调研报告》，《中国高教研究》2014年第9期。，而且要在大中小、学前以及各类教育体制中，形成和实施符合教育规律和教育公平的管理机制。

在此基础上，教育法典要高度重视受教育者的突出地位，让不同类型的主体都能参与和协调教育事业（务），这样才能保障不同情况、不同阶段的受教育者。而对于如何进行具体性整合，首先需在通则中确立受教育权受国家全面保障原则，其中应明确表明受政府财政、政策支持的保障原则。在此基础上，各分编应就不同的教育内容和特点进行具体的组织规范设计。例如，在学前教育突出幼教体系保障、义务教育突出受教育的优先保障、高等教育突出受教育的公平保障、民办教育突出受教育的合规保障、职业教育突出受教育的目标保障、国防教育突出受教育的任务保障，以及在学校工作中突出学生受教育利益，消解学校、教育与受教育者之间权威性与管理性的法律关系。

（三）受教育权程序保障的法典化设置

目前，教育法律法规领域对受教育权的程序保障相当薄弱，这在前面有所阐述，尤其教育立法的精准度不够，也严重影响了受教育权方面的程序保障水平。例如，在延缓入学或休学等教育权中止的程序方面突出行政审批制；在受教育权被限制或被剥夺领域多以学校（尤其高等院校）自主设定的管理法规为主，受教育者享有的听证、申诉等程序规则并不明朗，具体实施也不到位。已有的诉讼案件都反映了一个比较严重的问题，即在教育教学管理中，多采用管理主义惯性思维，存在比较严重的程序保障缺陷，很多已严重侵犯受教育权。③参见张松波：《论高校涉学位行政案件败诉成因及风险防控——基于近三年败诉案件的实证研究》，《学位与研究生教育》2020年第2期。在教育立法方面，尤其是教育性质的规范性文件多代表着管理标尺，一旦存在侵犯和触犯受教育者的受教育利益的行为时，受教育者基本上只能被动接收。①参见胡劲松、陈朝勇：《地方义务教育立法：问题与对策——基于省级义务教育地方性法规的文本分析》，《华南师范大学学报》（社会科学版）2016年第3期。

对此，教育法典化过程中应高度关注受教育权的程序保障问题，教育法典需明确对接和整合以下制度。一是建立受教育权被限制或被剥夺领域的程序性救济规则。主要对校规（包括章程）的制度权限及其内容进行规范化限制，明确要求要设置程序性救济规则，确保受教育者在不利情况下具有说明理由、抗辩、听证、申诉等一系列程序的权利。与此同时，对教育行政机构具备的限制或剥夺受教育者的相关管理权限也应进行限制。二是建立教育法规备案审查程序。这就要求教育法典规定相应的备案审查规则，但必须与立法法规定的三套备案审查机制相协调、相适应，尤其针对不同（级别）主体的教育立法行为需确立相应的备案审查规则。同时，就备案审查标准而言，适宜从合宪、合法、适当三个层面展开②参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，《中国法学》2019年第1期。，以此确立“受教育权保障原则”的判断标准。三是建立教育权中止方面的程序规则。因为延缓入学或休学等中止情形，大部分是基于受教育者自身遭遇了暂时不适宜继续受教育的情形，因而需要建立一般性的核准制，对符合情形的都要予以直接批准。

四、受教育权的第三人效力：法典化的有机创设

在客观价值秩序的功能体系中，第三人效力最具特殊性，这种辐射至私人领域的效力理论对受教育权的保障不可或缺。它不仅可以在理论层面解释受教育权不受任何侵犯的理由，而且可以在实践层面指导受教育权益在遭受私主体侵犯后应获得何种程度的救济。

（一）受教育权第三人效力的表现形式

1.我国宪法文本的第三人效力模式

第三人效力，也称为水平效力、私人效力，意味着基本权利在私法或私人法律关系中具有效力。③Vgl．ChrisiianCalliess＆M attiasRuffert,EUV/AEUV,5．Aufl．,2016,Rn．111．基于客观价值秩序的第三人效力，主要是指整个法律体系具备共同的客观价值秩序，足以说明宪法权利规范对第三人产生间接效力。④参见刘志刚：《基本权利对民事法律行为效力的影响及其限度》，《中国法学》2017年第2期；赵宏：《作为客观价值的基本权利及其问题》，《政法论坛》2011年第2期。学界对基本权利第三人效力存在分歧，对是否存在效力以及存在何种程度的效力都存在不同意见。虽然理论溯源的争议问题难以阐明，但对宪法权利第三人效力的一般性理解并不适宜采取单一范畴化的论断。

回到宪法文本，我国实际上通过不同条款建构了不同类型的第三人效力模式，既有直接第三人效力模式，也有间接第三人效力模式。直接第三人效力模式见诸针对任何组织或个人的禁止性宪法规范，我国宪法不仅调整国家与个人之间的关系，同时也调整公民与公民之间的关系。但是，有人质疑，认为这些都是宪法对包括私人的义务条款。①参见黄宇骁：《论宪法基本权利对第三人无效力》，《清华法学》2018年第12期。对此，本文的疑问在于，如果某私主体不履行义务而侵犯了某私主体的权利，具有最高法律效力的宪法是否不该管？答案显然是否定的，关键问题在于宪法如何有效介入。在宪法非司法化的立场下，宪法规范产生间接第三人效力就起到非常关键的作用。这种间接辐射效力让一个后发型国家在社会转型时期有了国家引领的理论空间，尤其在不平衡作为基本矛盾形态的新时代，提出第三人效力有助于国家通过干预社会和消解社会不公正，为私人主体创造良好的受教育秩序和自由。②参见许瑞超：《基本权利第三人效力的范畴与本质》，《交大法学》2021年第1期。

对于间接第三人效力模式，主要是基本权利客观价值秩序功能的深层彰显。我国的宪法权利作为特殊规范本身就是统领性安排，其辐射效应的本质就在于发挥间接效力，当然要及于私人主体。例如，在《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”中，除第四十一条（公民监督权）、第四十四条（退休权利）、第四十五条（获得救济的权利）、第五十条（华侨、归侨的权益保障），其他所有条款防御的对象都包括国家、组织及个人，因此很难说基本权利条款都是公法条款，尤其涉及公民人身保护的宪法条款，如第三十七条（人身自由权）、第三十八条（人格尊严权）具有公私双重属性。

总体而言，宪法公民权利规范的重心不在于宪法司法或私法化，而在于部门法如何承接规范本身直接或间接的价值准则。而宪法权利第三人效力在中国的适用性，主要在于从根本法的立场来宣示并彰显国家、社会及个人共同奋斗的目标以及共同遵守的准则秩序。在国家、社会、公民之间一体化的宪法结构中，我国从未有过公法与私法的二元界分，也就足以说明社会主义宪法存在着深刻的第三人效力范式。而宪法不能司法化的根本原因在于源头化的效力理论，如果在实践（尤其司法）层面到了需动用宪法规范的局面，就足以说明宪法的立法化实施水平存在缺陷。

2.受教育权属于间接第三人效力模式

在客观价值秩序功能的基调之下，建设受教育权的第三人效力模式，其目的在于为个体化主体创造受教育权的自由空间和公平公正秩序。在第三人效力模式中，受教育权的核心功能又演变成一种特定的防御性功能，用以防止被私主体侵犯。以此为延展，第三人效力与受教育权作为基本权利的防御权功能共同构成了不容侵害的防御体系。这种协同化的防御体系符合我国宪法的直接第三人效力模式，将宪法权利的防御对象扩大到任何组织和个人，从而超越了自由主义国家那种简单的防御国家的二元结构。

与此同时，基于受教育权的第三人效力，则针对受教育权可延伸出人格利益或财产利益的保护方式。按现有的教育法律法规，受教育权大致包括学习自由权、终身受教育权、教育选择权、就学权、教育条件请求权、提请行政保护权、受教育者的身份保障权、教育完成权、教育参与权、教育收益权、校内救济权等系列权利。①参见王大泉：《论受教育权的权能与体系》，《国家教育行政学院学报》2012年第12期。从实践层面看，私人主体之间对上述具体的受教育权的侵害现象也比较常见，如冒名上学侵害他人受教育自由权；禁止择校侵害他人教育选择权甚至终身受教育权；篡改高考志愿侵害他人教育选择权、高等教育权等；造谣、污蔑可能让他人难以获得公正公平评价（如取得学位），则可能侵犯教育完成、参与与受益权等权利。现有的救济措施大多通过调整司法适用来实现，但采取如姓名权等类似方法只是权宜之计，根本上需要针对受教育权建立特定的救济规则。对此，需要从第三人效力理论着手建立相关法律制度和特定政策，因而可以将受教育权的人格利益与财产利益明确纳入进来，以此实现受教育权第三人效力模式开枝散叶的局面。

（二）受教育权第三人效力之于法典化的目标设定

受教育权不仅可以通过司法请求权的模式来实现，而且立法对贯彻其第三人效力模式起到关键作用。特别在合宪性审查机制未完全建立的情况下，通过宪法司法化来扩展第三人效力并不现实，而最主要的方式是立法。这种立法化的宪法实施作为社会主义宪法传统，“宪法是根本法，而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作，而且要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础”②参见张友渔：《进一步研究新宪法，实施新宪法》，《中国法学》1984年第1期。。这充分表明，需要将间接的受教育权第三人效力通过一般性法律进行演绎和具体化。

受教育权是个人实现自我的重要权利，其产生的社会连带效应及其附属利益具备私权属性。在冒名顶替上学案中，基于受高等教育权遭到侵害所带来的后果绝非仅仅是人格和身份权被损害，更重要的是个人发展权、受益权的损耗。由于这类损害的后果难以通过法律机制计量，但是利益范围、赔偿方式之于私主体之间只能及于民事责任，那么受教育权第三人效力最大可能要通过民事法规打开通道。

目前而言，社会层面的受教育权第三人效力问题日益突出，而立法层面的救济规则非常有限。从2001年的“齐玉苓案”，到2017年的“高考信息篡改案”，再到2020年曝光的“山东陈春秀事件”，都让人们普遍意识到受教育权被私主体侵犯的遏制与善后规则非常重要，实际上就是第三人效力规则需普遍确立。③详细分析请参见申素平：《教育立法与受教育权的体系化保障》，《教育研究》2021年第8期。但立法层面，仅在《教育法》第四十二条第四项规定了受教育者“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。这样的简陋性规定不仅使受教育权的救济规则非常有限，而且导致第三人效力的规则体系无从说起。

鉴于社会需要与制度立法之间的矛盾，教育法典化过程中可以一定程度地吸收受教育权第三人效力理论，主要表现是平等主体之间存在受教育权侵权纠纷，并且难以通过教育行政诉讼或诉因寄生的方式实现救济。①参见周航：《走出受教育权民事救济的理论迷思》，《复旦教育论坛》2020年第6期。对此，需赋予受教育权相当程度的私法化救济路径，以此实现受教育权在私人侵权中能获得特殊救济。对此，在法典化过程中需将私主体侵犯受教育权的情形进行充分考虑、归因和类型化，尤其要将受教育权与姓名权、名誉权、荣誉权竞合现象进行剥离并区分，实现受教育权与一般人格权的脱离与协调。

（三）受教育权第三人效力法典化创设的基本体系

1.建立人格利益与财产利益的侵害行为类型

对受教育权第三人效力不能一概而论，既不能笼统地认为受教育权具有民法意义上的权利，也不能简单地认为受教育权可能被私人主体所侵犯。准确的定论是，第三人效力理论使受教育权获得相当程度的私法化救济路径，那么在法典化过程中需区分人格利益和财产利益为指向的救济规则，以此实现受教育权私人侵权责任的类型划分。②参见周航：《受教育权民事救济的类型化研究》，《华东师范大学学报》（教育科学版）2021年第6期。

首先，就人格利益而言，主要表现是受教育权被权利主体自由行使而排除其他私主体干预的权能。按现实表征，侵犯受教育权人格利益主要表现为他人行为严重干预或排除了权利主体接受教育的自由和机会，侵权行为主要有三类主体。一是父母（监护人）、学校这类特殊私人主体。由于这类主体与受教育者之间形成特殊的权利义务关系，不仅要致力于受教育者的积极义务，而且在受教育方面不过分积极以免侵害受教育者的受教育权，例如阻止参加考试、阻止转校、强制择校选择（专业）、不当干预或消极作为阻碍教育自由等。二是居（村）民委员会或具有帮扶性质的组织或个人。由于这类主体基于集体组织或法律规定对受教育者负有特定的支持义务，如果不履行相关义务，可能会给受教育者的受教育自由权造成影响或障碍。例如某组织承诺对某孤儿承担所有受高等教育的费用，一旦不履行导致该主体接受高等教育的权利受影响，则要依程度承担相应责任。三是用人（实习）单位、专业性社会组织等主体。这类社会组织对特定受教育者在特定情形下具有特殊侵害行为，也可能侵害受教育自由。例如，用人单位招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年，导致心智尚未成熟的儿童、少年丧失宝贵的受教育机会；又如实习单位不正当用人、培养人，导致受教育者丧失实习学习机会。除此以外，招收适龄儿童、少年进行文艺、体育等专业训练的社会组织，也可能因非法干预等让适龄儿童、少年错失真正的受教育机会。

其次，就财产利益而言，主要表现是权利主体自身拥有受法律保护的受教育机会与条件，一旦遭受侵犯无法弥补时则需要通过财产利益的表现方式进行救济。按实践表现，这类侵害行为主要包括通过特定行为让他人未获得受教育资格，或者让他人未获得接受更好教育的资格，如司法实践中经常出现的冒名顶替、篡改分数、修改他人志愿等侵犯受教育权案件。这种财产利益是人格利益的特定延展和兜底性的救济情形，一般是穷尽所有救济后的兜底性适用情形。

2.确立受教育权私人侵害责任的基本规则

基于不同私主体的侵害行为，对最终获得何种程度的救济则需要对接或借助民法层面的请求权基础或归责原则。借鉴民法上请求权基础与侵权归责原则，对受教育权的侵害行为也应采取相应归责原则。

首先，在侵害受教育权人人格利益的行为中，普遍应建立过错推定的原则。受害人只要能证明侵害事实存在和损害事实与私主体侵害行为有因果关系，如果父母（监护人）、学校、居（村）民委员会或具有帮扶性质的主体、用人（实习）单位、专业性社会组织等不能证明自己无过错，就应推定其有过错，则最后应承担相应的责任。

其次，在侵害受教育权财产利益的行为中，因这类行为实质上属于侵害人格利益行为的特殊救济路径，包括侵犯人格利益导致的精神损害赔偿，所以在归责原则的证明责任适宜导向于被害人，适宜建立无过错归责原则。其中，这部分的重点在于，让被害人对受教育权人人格利益受损后造成的特定财产性损害进行举证，以此达到客观证明标准。

结 语

对受教育权功能体系与教育法典化相结合的论述，揭示了我国社会主义宪法，本质上是让基本权利的客观价值秩序功能占据核心地位，以此对接社会主义的集体行动目标和共同行为秩序。受教育权的功能结构不是让公民与国家之间产生对立，而是教育行动目标和教育行为秩序下的特定安排，教育法典化过程中对受教育权的保障体系应该要摒弃自由主义的主观权利根基。这一系列论证，促使我们要深入反思受教育权作为宪法权利的基础理论转向，更要避免理论套用的误区，同时为教育法典化进程提供符合中国特色社会主义的理论导向。

对此，当下需要检讨教育法学基础理论的研究方法和理论架构，如果将移植或借鉴而来的概念和理论体系作为理想的法治模式，无疑是对全面依法治国战略的创造性道路的自我摒弃。基于这样的立场，本文通过宪法权利的客观价值秩序功能来对接社会主义宪法的集体主义特征，从而将教育法典化的缘由及其规则设置置入一种再理论化的过程之中，以期为教育法典化贡献点滴智慧。