行政事业单位内部控制应用探索

罗 霞

重庆市科协科技服务中心 重庆

一、引言

行政事业单位不以营利为目的，内部控制以提升公共服务效能为主要目的。内部控制是组织机构实现高效管理的必要手段。当前，很多企事业单位都已经开始建立合适的内部控制体系，在不断完善的制度体系指导下，降本增效，规避风险，提升内部管理效率。

行政事业单位由于特殊性质，在内部管理方面存在一些突出问题。比如，内部管理松弛，经费使用缺乏规范化的制度依据，管理成本过高；存在国有资产流失的现象，内部运行效率较低。行政事业单位内部管理存在薄弱环节，无法适应新形势下社会经济发展需求，所以，行政事业单位需要提升内部控制应用水平。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

1.会计基础工作缺乏规范性

行政事业单位的会计基础工作缺乏规范性，主要与会计管理制度的可行性不足，以及监督工作不到位密切相关。

（1）行政事业单位的原始凭证审核把关不严。比如，有的发票没有加盖公章，相关凭证没有经手人签字，会计记账凭证的填制不够规范。

（2）记账凭证缺乏统一标准。比如，摘要内容过于笼统，会计科目名称没有统一或误用，会计账务处理不及时，会计科目随意合并。

（3）账册使用不规范。比如，会计账簿未按规定建册，部分资产未入账，没有单独建立备查账。

（4）会计档案管理不完善。会计凭证、账簿、报表归档等方面缺乏有效管理。比如，在相关材料的入库交接中，没有在相关表单中清晰地记录经办人或领用人的姓名、借阅时间、归还时间等。

2.预算管理不完善

预算管理是行政事业单位开展内部控制的有效途径。以内部控制为基准，建立完善的预算管理流程，能够提升行政事业单位的内部管理水平。近年来，财政部门及主管部门出台了行政事业单位内部控制的相关管理规定，其中很多制度涉及预算管理。大部分行政事业单位已经建立了预算管理体系。但是从整体效果来看，一些单位的预算管理不完善，主要体现在以下几个方面。

（1）预算机制不清晰。行政事业单位的资金主要来源于财政拨款，很多单位没有经营性收入，预算管理意识较为淡薄。管理人员对于预算目标不明晰，也不太了解预算管理要求，只是根据往年的财务状况进行预算编制。

（2）预算管理不全面。一些行政事业单位只是以财务收支为依据实施预算管理，没有考虑资产变动及损耗情况，导致预算管理工作不全面。

（3）预算执行缺乏监督。部分行政事业单位没有真正把预算管理作为内部控制的重要手段，预算编制完成后，在预算执行阶段缺乏监督，也没有进行有效的绩效评价。

3.风险控制缺失

行政事业单位的风险既包括经济活动中的风险因素，还包括内部环境及外部环境发生重大变化时，行政事业单位所面临的风险。行政事业单位风险控制缺失，可以从单位层面及经济业务层面进行分析。

（1）单位层面的风险控制缺失。首先，行政事业单位内部控制缺乏健全的风控组织框架，各部门之间缺乏有效的沟通，未形成联动效应，无法对内部的风险因素进行准确把握。

其次，风控机制不健全。一些行政事业单位没有建立有效的风险防控制度，虽然部分单位建立了相关制度，但是由于没有采用合理的风险管理方式，导致风险防控制度的可行性及有效性不足，给单位运营带来风险。另外，行政事业单位没有明确风控人员的职责，无法进行有效考核，导致风控工作落实不到位。

最后，财务信息的合规性、合理性得不到有效保障，不利于行政事业单位的风控工作开展。

（2）经济业务层面的风险控制缺失。首先，行政事业单位对经济项目的管控不足。部分项目的立项，没有严格落实审查审批流程；项目实施往往因预算的可行性不强，导致频繁调整预算方案；项目资金也未严格按照预算方案使用，造成较大的经济风险。

其次，行政事业单位的资产管理水平有待提高。一些单位由于人手有限等原因，没有设置专门的资产管理岗位，也没有配备资产管理专员，无法及时准确地掌握资产的采购、使用、变动、报废等情况；一些单位没有建立定期盘点制度，致使资产清查时出现账实不符的情况。

4.内部控制监督机制不健全

行政事业单位内部控制的落实，离不开有效的监督机制。由于行政事业单位的特殊性，部分单位没有建立完善的监督机制，导致内部控制工作无法顺利开展。一些单位的内部控制体系刚建立，没有针对内部控制开展监督工作。很多行政事业单位甚至由内部控制部门的分管领导，对本部门工作的有效性进行考核。内部控制部门的检查办法、检查周期及检查范围不明确，评价报告编制缺乏具体要求。一些单位即使建立了内部控制监督部门，也未能与审计部门形成联动效应，监督效果不够理想。

行政事业单位的内部控制监督，除了依靠内部监督，还应该充分发挥外部监督的积极作用。但是目前，上级主管部门、审计部门等没有发挥监督职能，对行政事业单位缺乏有效的约束；在对各单位进行检查的过程中，没有深入内部管理环节，只针对各单位的工作成果、业绩表现进行评价，导致行政事业单位只注重结果，而忽视内部控制过程。

另外，部分行政事业单位没有主动接受公众监督。公众缺乏了解行政事业单位业务工作详情的渠道，也难以发现问题和风险点。

三、行政事业单位内部控制的优化措施

1.进一步规范会计基础工作

行政事业单位在完善会计基础工作的过程中，不仅要符合相关会计制度，还应根据本单位的职能及行业特点，落实科学合理、可操作的原则；同时，定期对会计基础工作进行梳理，不断优化调整工作流程，适应行政事业单位的内部控制要求。行政事业单位不断规范会计基础工作，可以从以下几个方面着手。

（1）建立健全会计管理体系。首先，建立科学合理的组织架构，明确财务部门的主要职责及相关要求。其次，合理地设置会计岗位，明确岗位职责，梳理工作流程，规范工作行为，对相关工作人员进行定期考核。

（2）建立完善的账务处理制度。在财务处理制度中，需要明确会计科目的设置及处置标准，以及会计凭证的填制要求、审核标准、递送程序。按照精细化管理的要求，规范原始记录的填制工作，明确财务管理要求，细化财务收支审批制度。建立财产清查制度，对国有资产进行定期清查，建立台账，按要求对清查问题进行及时处理，并跟踪追责。建立财务会计分析机制，采取合适的分析方法，详细编写分析报告。

（3）加强会计档案管理，为后续会计核查提供完善的资料。档案是一个单位的重要文件，行政事业单位要对会计档案的归档、借阅、登记等环节，进行严格规范；应该在相关表单中对档案进行编号，详细登记归档人员、经手人员，并清晰记录档案的借调及转移情况。

2.健全预算管理机制

行政事业单位加强预算管理，不仅能够有效地管控资金和资产，还能提升内部控制水平，促进各项业务工作顺利开展。行政事业单位要想健全预算管理机制，需要做好以下几个方面的工作。

（1）建立健全预算管理制度。行政事业单位可以建立单独的预算管理部门，结合本单位的组织结构、职能职责、业务范围，建立完善的预算管理制度；避免只关注财务预算的情况，而是将所有资金、资产及其他形式的有价标的物，全部纳入预算管理体系。在预算管理制度中，需要明确预算目标、预算管理内容、具体要求和标准。

（2）完善预算编制。预算管理部门需要与业务部门、人事部门等，加强沟通协调。预算编制人员需要与业务部门加强联系，深入了解业务流程和工作开展情况，编制精细化的预算方案，确保预算方案的可行性和可操作性，减少预算执行过程中的调整情况。

（3）加强预算执行。行政事业单位在预算方案批复下达后，需要加强预算执行。对此，预算管理部门在预算执行过程中，需要加强管控；对于偏离预算方案的项目活动，需要及时提醒；对于已经发现的严重问题，应该及时上报给管理人员，制订整改方案并督促落实。

3.强化风险识别及控制

行政事业单位需要加强对各部门、各项目的监督，及时发现风险点，通过风险评估、及时预警、积极应对，降低风险。行政事业单位加强风险防控，可以从单位层面及经济业务层面进行。

（1）单位层面的风控管理。首先，完善组织结构。行政事业单位可以建立风控部门或岗位，明确工作职责。同时，加大宣传力度，使全体员工认识到风控工作的重要性，增强风控意识；加强部门沟通，建立多部门的联动机制，共同应对风险问题。

其次，建立完善的风控制度。行政事业单位要以制度的形式，对内部控制部门的岗位人员配置及岗位职责进行规定，建立岗位责任制。同时，明确内部控制工作的执行部门和监督部门，清晰划分权责关系，避免各部门之间的职能交叉重叠。另外，建立重大事项决策机制，提升各项经济业务和管理决策的有效性，主动规避风险问题。

最后，加强财务信息的风险控制。行政事业单位需要组织专业的财务人员，对会计制度进行梳理，对财务信息编报流程进行规范，确保各项会计制度及报告符合相关法律法规的要求。

（2）经济业务的风控管理。一方面，行政事业单位的资产管理涉及资产采购预算、资产归口核算等。行政事业单位在进行资产管理过程中，需要严格按照政府采购的相关要求，进行可行性论证，并编制资产采购预算；在资产管理过程中，需要定期清查盘点，评估资产价值，确保账实相符。

另一方面，行政事业单位在项目管理时，需要对项目的立项、审批、执行、验收等环节进行严格控制；对于涉及财政资金的项目，应该落实预算管理要求，杜绝资金截流、挪用、套取、流失等违规行为，保障项目资金的规范使用。

4.加强内部控制监督

行政事业单位需要加强监督管理，确保各项内部控制措施落实到位。同时，通过加强监督，不断完善内部控制流程和措施，保障各项工作规范有序地开展。行政事业单位加强内部控制监督，需要做好以下几个方面的工作。

（1）建立系统完善的内部控制监督体系。行政事业单位需要建立完善的内部控制监督机制，确保内部控制监督工作的独立性与有效性。内部控制监督部门应该独立于其他部门，特别是要与内部控制执行部门分离。

行政事业单位需要不断完善内部控制监督制度，明确各岗位的工作职责，避免出现问题时互相推诿。内部控制监督制度还应该明确规定监督检查的具体方法、检查周期、检查范围；要求内部控制监督部门定期编制详细的报告。

（2）行政事业单位的内部控制监督工作，应该与内部审计工作形成协同联动效应。加强内部控制与财务部门、审计部门、资产部门的沟通协调，积极收集和分析数据信息，提升内部控制监督的有效性。

（3）上级主管部门、财政部门、审计部门等，应该加强对行政事业单位的监督，通过定期检查，及时排查问题缺陷，提出意见及整改方案，敦促相关部门在规定时间内进行整改。

同时，加强绩效评价，运用绩效指标对内部控制工作进行考核。行政事业单位应该定期公布内部控制工作报告，主动接受社会监督。

四、结语

综上所述，行政事业单位面临的内外部环境越来越复杂，因而需要加强内部控制工作。在具体工作中，部分行政事业单位还存在一些问题，导致内部控制工作成效不佳。因此，行政事业单位需要增强内部控制意识，建立完善的内部控制体系，加强预算管理和资产管理，及时梳理和排查风险问题，采取有效的解决措施，加强内外部监督，提升内部控制工作水平，促进行政事业单位健康稳定发展。