中国乡村治理：一个制度安排框架

张绍合，胡岳岷，陈雨霏

（1.广州商学院 经济学院，广东 广州 511363；2.吉林财经大学 公共管理学院，吉林 长春 130117；3.韩国湖南大学 经营系，韩国 光州 62399）

改革开放40多年以来，中国农村社会治理发生了深刻变化，打破了人民公社“政社合一”体制，代之以“乡政村治”制度。党的十九届四中全会决定指出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执政能力的集中体现。”［1］乡村治理现代化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是决胜全面建成小康社会的根本保证，是实现农民富裕、农业发达、农村繁荣的制度基础。但是，现阶段中国乡村治理仍然存在着一些一直没有解决好的困境和挑战，仍然存在着一些尚待解释的现象和需要回答的问题。本文旨在总结已有研究成果的基础上，为乡村治理走向善治提供一个基本的合适的制度安排框架。

一、问题提出和文献检视

“治理”源自于英文“governance”，是一个古老的名词，沉寂了几百年，在最近三十年却突然火了起来。“治理”一词虽然被广泛使用，但是却很少有人深究其具体含义。2013年党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化之后，它受到了前所未有的关注。王绍光先生认为，实际上，仅仅25年之前，即使在英文里，“governance”这个词的使用率也是非常低的。在很多国家的语言中，原本没有“治理”这个概念。例如，在希伯来文中，对如何翻译这个词，至今无定论。在中国也是如此［2］。但是，在近20年来，“治理”却突然流行起来。有一篇文章这样描述它的火爆程度：“治理被人称作一个流行语，一种风行一时的玩意，一套框架工具，一个跨越不同学科的概念，一个伞状概念，一个描述性概念，一个模棱两可的概念，一个空洞的指称，一个用于狡辩的遁词，一种拜物教，一个研究领域，一种研究方式，一种理论，一种视角”。［3］

这个词这么风行，那么，它的确切含义是什么呢？受福柯的谱系分析方法的启发，王绍光先生将“治理”一词的词源上溯到11世纪末。他认为，这个词，在11世纪末具有政府或国家权威统治的含义。到了13世纪晚期，这个词的含义有所扩大，有了管理、控制、统治之意。［2］直到20世纪90年代以前，它的含义都没有太大的变化。

进入21世纪，这个沉寂了几百年的古老的名词，突然成为一个被几乎所有学科广泛使用的火遍全球的学术名词。这个名词的风行，在一定程度上与1972年美国外交官、教育家克利夫兰（Harlan Cleveland）出版的著作《未来的执行官》中提出的一种新的管理方式有关。克利夫兰在她的著作中是这样描述她所希望的新的管理方式的，她写道：“做事的组织将不再采取从上到下的金字塔的管理方式，不再把绝大多数实际控制权集中在最高层手中.....因为组织将变为扁平式，它们的管理方式将更可能是和议性、共识性、协商性的。需要解决的问题越大，更多的实权应该分散，更多的人应该能执掌它”。［4］虽然在这里她没有使用“治理”一词，但是她提出的思想却被公共管理领域的学者们所接受，或者说，公共管理领域的研究受到了她的理念的启发。其实，是在时隔八年以后，她才正式在一篇文章中使用“治理”一词。她在1980年发表的一篇论文中指出：“如果我们要统治自己，同时不造成政府越来越膨胀，我们社会中的非政府组织将不得不非常清醒地把自己看作治理的一份子”。［5］于是，她成为公共管理领域使用“治理”一词的先驱。

在推动理论发展上，一个组织，特别是有全球影响力的国际组织的力量，是一个学者所无法比拟的。20世纪80年代，撒哈拉大沙漠以南的非洲地区经济增长遭遇了严重危机。为了应对这种前所未有的危机，1989年底，世界银行发表了它的年度报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到增长》，将这一时期的非洲经济社会发展所遭遇的一系列危机，归结为“治理危机”。其后，世界银行持续在推进发展中国家治理上做文章。1991年其将“治理在发展中国家中的作用”列入年度会议的重要议题。1992年再次将治理作为年度报告的主题，发表了《治理与发展》的年度报告。1995年又推出了《治理：世界银行的经验》的报告。再往后，它组建了国际化专业团队，研究“治理”的衡量指标，并实时发布各国治理水平排行榜。在推进治理问题研究国际化上，世界银行释放的信息一次比一次清晰。正是由于它的大张旗鼓的强力推动，吸引了越来越多学科领域的专家学者对“治理”的注意力和加入，研究文献成爆发式增长。一些国家的政府组织也加入了这一行列并积极推动治理实践的拓展和深入，更由于一些学者对世界银行设定的衡量指标及理论表述的批评，使之逐步形成一个治理研究与实践的国际性热潮，从而使21世纪成为治理研究的黄金期。

1995年，中国学者开始在这个领域发声。第一个发声的是中国政治学学者刘军宁发表在由北京生活.读书.新知三联书店出版社出版的《公共论丛》第一辑《市场逻辑与国家观念》一书上的文章《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。这篇文章实际上是对在此之前世界银行发表的报告的一个总的评述。徐勇在《政治学研究》1997年第1期上发表了题为《Governance：治理的阐释》一文，标志着“治理”正式进入中国公共管理研究领域。1998年中国人民大学出版社出版了毛寿龙等人的著作《西方政府的治道变革》一书，但是，毛寿龙与刘军宁一样，使用的都是“治道”而不是“治理”。这表明当时的治理研究在中国还没有形成气候。真正促进治理研究在中国广泛发展的是1999年《国际社会科学杂志》（中文版）第1期推出的治理专号，这一期推出了九篇西方学者有关治理的长篇论文。此后，在许多领域原来使用“管理”一词讨论的问题慢慢的逐渐被“治理”一词所替代。于是，“治理”开始在中国学术界特别是公共管理领域开始流行起来。

治理是一个具有模糊性、颇多分歧的概念。有些学者就将治理看做管理。也有学者将治理看做是一种技术活。皮埃尔.卡蓝默指出：“治理”一词的词根在拉丁文中意味着对船只的驾驶，引申为对公共事务的管理。［6］王绍光通过对“治理”一词的长时序梳理，正本清源，认为治理与统治、管理并没有什么区别。真正的治理就是要强化国家治理。［2］而李连江则认为，广义的治理是通过人为干预恢复自然秩序，是实事求是地求善。狭义的治理是社会政治治理，即治国、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正义、长久的秩序。［7］求善，是求边沁说的“最大多数人最大的善”。［6］中国公共管理领域的绝大多数学者就是在这个意义上使用这一概念的。

中国学者关注中国乡村治理是学术研究的正常态。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合多次使用“治理”一词。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019年11月，党的十九届四中全会为此专门作出决定，使之正式成为党和国家的重要战略部署。国外学者也很关注中国农村经济社会的发展变化，他们认为乡村社会是认识与理解中国问题的关键抓手和最好的突破口。如OiJean通过乡镇以及村干部在农村改革后的变化的研究，提出了一个“地方政府法团主义”概念，用以解释中国乡村治理的新形态新变化；［8］但是，国外学者的研究更多的是关注村干部的“海选”和农民的政治参与等更加偏重政治的问题。如Melanie Manion对村干部、村民以及乡镇领导之间的选举关联问题做了实证研究；［9］M.Kent Jennings对农民政治参与的影响因素及其模式做了实证分析。［10］国外学者的研究也相当积极活跃，成果也不少，有的还相当的有见地有分量，对我国学者的研究有启发有借鉴。

改革开放四十多年来，中国乡村以及乡村治理从来都不是静止的。一个阶段有一个阶段的矛盾和问题，一个矛盾化解了又一个挑战凸显出来了；一个问题解决了又来了一个新矛盾。正如马克思所言：“资本关系和土地所有权关系的变化会提到日程上来！这是时代的标志，不是用紫衣黑袍遮掩得了的。这并不是说明天就会出现奇迹。”但这表明，“现在的社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体。”［11］既有的研究，对解决中国乡村治理各个阶段的矛盾与问题都起到了一定的积极作用。但是，应对新的矛盾和挑战，必须有新的举措和策略。乡村是中国社会最底层的社会组织，社会关系、经济关系、政治关系、权力结构等诸多因素相互交织、错综复杂。治理表现为人与事的复合体。其实，乡村治理存在着一些人与事相互胶着的深层次的问题，最重要的是社会结构的平衡机制如何建立的问题。在社会主要矛盾发生新变化的今天，深入研究中国乡村治理需要新的分析框架。本文力图对此做一点新的尝试。

二、中国乡村现状与治理困境

乡村是中国社会的最小细胞，是社会治理的最基本最基层的组织，也是我国数量最多、坐落最分散、差序最复杂的社会单元。据国家民政部统计，截止2018年年底，全国基层群众性自治组织共计65万个，其中，村委会54.2万个，比上年下降了2.2%；村民小组449.1万个，村委会成员221.5万人，比上年下降了1.2%；居委会10.8万个，比上年增长了1.3%；居民小组156.3万个，居委会成员57.9万人，比上年增长了2.3%。全年共有27.6万个村（居）委会完成选举，登记选民2.8亿人，参与投票人数达2.3亿人。随着城镇化进程的加快，村委会的数量在减少，居委会的数量在增长。但是，乡村仍然是数量最庞大的基层组织。摸清乡村的现状，对于做好乡村振兴工作十分重要。现阶段的乡村治理有许多困扰和亟待解决的难题，但是，在我们看来，最主要最迫切需要解决的困境，主要表现为下列方面。

第一，村民自治仍然处于弱势地位。检视乡村治理之变迁，我们发现，由于现阶段农村生活中大量的矛盾冲突表象于村庄层面，但问题的根源往往来自于村庄之外；如果我们在考量村民自治的意义与作用时，仅仅将视野囿于村庄内部层面，就有可能失之偏颇。这是因为，虽然村庄是一个独立主体，农民是一个最大的社会阶层，但是，在大的政治权力格局中，“它仍然处于弱势地位，仍然具有弱势政治地位的特征。”［12］由于乡村党的基层组织和村民自治存在着权力重叠，从而出现了强调党的领导就会弱化村民自治，而强调村民自治就会弱化党的领导，这是一个尺度很难把握的“二元悖论”。因此，就成为现阶段乡村治理的一个难以走出的困境。村民地位以及由此决定的村级民主，对一个村庄制度安排的影响，可能是不可估量的。

第二，部分地区紧张的干群关系导致乡政村治互相扯皮。这一方面是由现行的组织架构所决定的。目前，农村基层政权的架构是村党支部、村委会与村民小组“三位一体”。村委会由全体村民选举产生。村民对村委会成员有选举权和罢免权。所以，村长轻易不会违背村民意志去做乡镇政府分派下来的工作。但是，村长既不敢得罪村民也不敢得罪乡镇领导，往往摇摆于乡镇领导与村民之间。在村支书与村民发生矛盾时，村长往往“骑墙”甚或站在村民一边，从而形成相互扯皮，导致乡有政而村不治。另一方面，是由部分党员干部自身行为所导致的。一些乡村基层党组织软弱涣散，战斗堡垒作用丧失；一些党员干部宗旨意识淡薄、工作作风漂浮，为村民服务不实在、不上心、不尽力，从而造成在村民最关心最现实的利益问题上相互扯皮。扯皮的结果是农民对政府的信任在衰退。

第三，农地制度安排成为乡村治理矛盾焦点。“农村改革的一大特点是国家从农村基层制度建设领域的逐步退出以及乡村社区权利的加强。1984年的宪法确定了村集体作为土地所有者的身份，从而使农地制度建设由国家转移到村集体手中。其后果有二：一是自发性的制度创新代替了原有的国家强制性制度安排；与这一变化相适应，第二个后果是产生了千差万别的农地制度。”［13］农地制度的核心是地权。自发的制度创新必然与创新者的利益相关联，也必然与其所指涉的对象的切身利益相关联。在这个大前提下，在人民公社制度、“三提五统”和公粮征收、计划生育政策等被取消以后，耕地和宅基地的分配和调整，就成为村民们最关心最敏感的问题，往往成为矛盾的焦点。土地是农民的命根子，农民们都把土地看的很重。在一些集体经济不发达的村庄，一些私心较重的村支书和村长往往在这个方面动心思，特别是在征地拆迁过程中，他们总想捞一把，而在这方面农民也是心明眼亮的。于是，焦点就成为矛盾点。在过去相当长的一段时间里，农民的上访和农村的不稳定困扰着全社会，群体性事件频发，大都因土地而起。在一定意义上，村庄的权力结构和决策过程，可能是决定农地制度走向的重要因素。

第四，不发达的集体经济成为乡村发展的软肋。塞缪尔.亨廷顿认为，传统社会的农民是一种恒久的保守势力，他们禁锢在现状之中；而现代化给农民在两个方面带来冲击：一方面，使农民劳动和福利的客观条件恶化；另一方面，导致农民的渴望上升。［14］从传统社会向现代社会转型，随着农民进城务工的普遍化和常态化，农民的眼界和期望都在提高，这就给乡村干部的治理水平和公共服务质量提出了更高要求。在这种情况下，乡村干部要赢得广大村民的信任与支持，就必须实打实地为村庄为村民办实事。办实事必须有资金支持。资金从哪里来？必须从村集体经济中来。有的村庄集体经济搞的好，公共服务就搞得好；反之亦然。所以，在村集体经济不发达的村庄，党员干部就不受欢迎，说话没有人听，任务也派不下去，村庄也没有生气。不发达的乡村集体经济成为乡村治理和乡村发展的软肋。从长远来看，集体经济的发达与否，可能决定一个村庄的繁荣与兴衰。

三、走向善治：一个制度安排框架

制度安排是一个社会为实现某些价值目标，共同选择的一套组织社会活动的规制。这套规制是博弈的结果，是历史的产物。治理的范围包罗万象。乡村治理是一个非常重要而又极其特殊的领域，是一个具有世界性和历史性，涉及面广、影响因素多的超大规模的复杂社会系统。福柯说，治理如同舵手，治理一艘船意味着什么？它意味着不光要对船员负责，还要对船和货物的安全负责，还意味着要认真考虑风向、礁石、风暴和各种坏天气。这是一个复杂的整体的系统的概念，它要在需要保护的船员和船舶之间建立起一种关系，还有需要安全运抵港口的货物，以及所有这一切与各种突发事件（如风向、礁石、风暴、海盗等）之间建立关系。［15］兰克也把治理比喻为舵手。他说，一艘船的舵手如果不了解军舰与商船的区别，不了解他所航行的海洋的本性，不理解他所驾驶的船的本性，他就掌不好舵。［16］好的治理是运用制度激发出人类的创造力和人性中的善。制度对于治理是重要的。但是，仅仅单一的制度安排是远远不够的。走向善治的乡村治理，是一个系统工程，需要一个合适的制度安排框架，需要构建一个制度矩阵。合适的制度安排矩阵，能够有效协同社会成员的集体行动，降低实现制度目标的交易成本，提高制度绩效，避免治理失败。

第一，坚持以中国特色社会主义制度为基础。国家制度是乡村治理的基础。“乡村在国家治理中居于中心位置，对于中国这样一个乡村人口巨量且疆土广域的国家尤其如此。”［17］健全的国家制度是推进乡村治理现代化的根本保证和坚实基础。党的十九届四中全会决定指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义展开，我国国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”也就是说，中国乡村治理必须坚持以中国特色社会主义制度为基础。乡村的强与弱、农村的繁荣与混乱、村民生活的幸福与否，是衡量乡村治理优劣的尺度。中国特色社会主义制度是确保我们的乡村治理不是以公共利益的名义谋取少数人的私利，或者是运用强制性手段压制人民群众的合理诉求。以中国特色社会主义制度为基础的治理是一种善治。善治“能够把沙漠变成绿洲，把贫瘠的土地变成肥沃的良田，使恶劣的环境适宜人的生活”。［18］很显然，一切都是制度使然。因此，乡村治理必须毫不动摇地坚持以中国特色社会主义制度为基础。

第二，坚持以村民为中心的发展思想。乡村治理的目的是为了人。坚持以村民为中心的发展思想，是习近平总书记的坚持以人民为中心思想在乡村治理中的具体体现。坚持以人民为中心，是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容，是马克思主义唯物史观的历史传承和创新发展，是中国共产党领导中国革命、建设和改革发展实践的经验总结，中国共产党人不忘初心和使命的时代要求。习近平总书记指出：“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。我们要始终把人民立场作为根本政治立场，把人民利益摆在至高无上的地位，不断把为人民造福事业推向前进。”［19］人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。2017年习近平总书记在山西考察工作时指出：“我们党干革命、搞建设、抓改革，都是为了让人民过上幸福生活。”［20］乡村是党委和政府联系村民、服务村民的神经末梢，要及时感知村民的操心事、烦心事和揪心事，及时加以解决。所以，乡村治理必须坚持以村民为中心的发展思想。乡镇党委政府的职责，不是对村民生产生活和社会活动的想方设法的管控，而是要全心全意为村民服务，千方百计为村民谋福利。要统筹做好村民就业、社会保障、医疗卫生、生产安全、公共治安等各项民生保障工作，确保村民安居乐业、社会安定有序。要应村民之所求，急村民之所需，纾村民之所困，解村民之所难，让村民具有安全感、获得感和幸福感。这样的乡村治理才是善政良治。

第三，坚持村民自治制度的主体性作用。乡村治理的主体是人。坚持村民自治的主体性，就是要充分尊重农民。对农民的充分尊重，是充分发挥村民自治主体性作用的基础和前提。赵树凯先生指出：“尊重农民的真正问题在于，不是想尊重就尊重，想不尊重就不尊重。不是要大家认识到需要尊重。根本在于，要真正做到让农民不得不被尊重，或者说，怎样才能做到，不尊重农民不行。这就是政治问题。政治不尊重农民，农民将颠覆政治。历史上如此，现代恐亦如此。”“现实生活表明，试图把农民与国家政治作出间隔的想法是危险的。古代王朝的政治经验，不可以套用。根本原因在于，农民变了。现代中国农民身上的政治能量已经快速积累，并且正在寻找释放渠道。把握不好这种能量的释放渠道，或者不能引导这种能量的良性释放，将导致社会灾难。”［21］坚持村民自治主体性作用，就是让农民当家做主。乡村是农村村民自己的家园和生产生活的栖息之地，他们自己一定能够办好自己的事情，乡镇政府要履行好法律赋予的职责，不该管的也管不好的事情就不要插手。洛克早就讲过，“权为民所赋”，把属于村民的权力归还给村民，还村民自治的主体性。发挥村民自治的主体性，要健全民主制度，拓宽民主渠道，丰富民主形式，完善法律保障，确保村民依法享有广泛充分、真实具体、有效管用的民主权利。改革的经验一再向我们表明，不尊重农民的国家治理将导致政治灾难。

第四，坚持和深化农地制度改革。土地是乡村社会生存的根本。农村基本经营制度是党的农村政策的基石。农地制度是农村基本经营制度的基石。农地制度的调整、改革和完善，必须坚持以村民为中心的理念。习近平总书记曾经多次强调指出：要把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。［19］现阶段在相当数量的村庄相当数量的村民中，土地的社会保障和失业保障功能，仍然占有一定的分量，在有的乡村有的农民心中的地位还相当的重。这就是目前的现实。农地制度改革必须从这个实际出发。农地制度改革，无论怎么改，都不能把农地的集体所有权改没了，都不能把国家粮食安全的保障基础改丢了，都不能把农民的利益期望值改小了。深化农地制度改革，要在保持农民土地承包永久不变的前提下，更好地坚持集体对土地的所有权，更好地保障农民对土地的承包权，更好地用活土地经营权，推进现代农业发展，推进乡村治理走向善治，推进乡村治理现代化。

第五，坚持和发展集体经济。没有乡村振兴就没有农村繁荣，没有集体经济就没有乡村振兴。乡村振兴必须走集体化道路，大力发展集体经济，以集体经济成果更好地建设乡村，更好地服务村民，以赢得村民的信任和支持。发展集体经济，一是要像贵州省“横塘经验”那样选好带头人。好的带头人要既是“能人”也是“好人”，关键是能够把老百姓放在心中，真心实意带领村民致富。二是要能够选一个可持续发展致富的好项目。推进乡村振兴的集体经济项目，要符合既要金山银山也要绿水青山的生态文明观。保护生态环境就是发展生产力。三是要让广大村民都能够参与进来共同发展、共同致富，在共同富裕道路上一个也不能少。发展村集体经济，不要几个领导干部单打独斗，而是要群策群力同心协力一起干。四是乡镇政府要想在前列，干在实处。乡镇党委政府要精准施策，帮助村一级组织唱响乡村振兴的“新农歌”，推进乡村集体经济高质量发展，为乡村治理提供坚实的经济基础。

上述五个方面是一个有机的整体，中国特色社会主义制度是国家治理现代化的基础，是管总的；以人民为中心是治理的方向和目的，是关乎为了谁的问题的，离开了这个正确的方向，治理就走向邪路了；坚持村民自治的主体性地位和作用，是解决治理依靠谁的问题；农地制度改革和发展村集体经济是当前乡村治理中两个至关重要的问题，这两个问题的解决，必须依赖上述诸方面的优化和支撑。这五个方面相互支撑，相生相克，缺一不可。这是一个系统工程，必须整体协调，一体化推进。