推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的路径选择

李亚娥

（榆林市财政局，陕西 榆林 719053）

无论前期的脱贫攻坚实践，还是未来的乡村振兴探索，作为一项持久性的农村社会改造活动，赓续脱贫攻坚工作中总结的乡村治理经验，有利于乡村振兴阶段“三农”工作高质量开展。在相继消除绝对贫困和相对贫困方面，二者存在着递进性的战略耦合关系，对巩固脱贫成果、全民共同富裕具有重要意义。乡村振兴的历史使命还包括国家全面实现现代化的需要。对国家而言，经济社会要全面发展，就要补齐短板，改变乡村“贫血”、“失血”状态，根本是在政策、人才、资金等资源向乡村倾斜。同时，充分挖掘乡村历史沉淀的资源，包括但不局限于乡村积淀的生态资源、历史文化资源、经济发展资源、粮食能源资源。因此，衔接好脱贫攻坚战向乡村振兴过渡的各项关系和工作，并向纵深推进，既有利于巩固全面小康社会建设成果，实现全民共同富裕，又有利于农村全面发展，推动国家全面实现现代化。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的基础

目前我国的脱贫攻坚与乡村振兴衔接进入部署落实阶段，要想实现乡村振兴战略在巩固拓展脱贫攻坚成果上向纵深发展，就需注重二者有机衔接的基础，科学地辨析二者在理念目标、功能作用、阶段任务等方面的侧重点，并正确把握脱贫攻坚与乡村振兴联系紧密、相互融合的关系。

（一）理念目标互通性

2015年，“脱贫攻坚战略”的首次正式提出主要源于精准扶贫思想的指导，目的在于消除绝对贫困，重点解决贫困人口基本生活需求，改善乡村人民生活水平，该战略属于实现第一个百年奋斗目标范畴。之后，乡村进入从趋于衰落到复兴的转折期，为补齐乡村发展短板继而缩小城乡差距，十九大顺应这一趋势，提出了乡村振兴战略，这标志着我国在迈向共同富裕的道路上做了重要部署，也说明脱贫攻坚和乡村振兴在理念目标上具有统一性和联动性。

（二）功能作用互补性

乡村的发展程度与“三农”问题的解决息息相关。作为解决“三农”问题的重要举措，脱贫攻坚已消除乡村的绝对贫困，筑牢了“三农”发展中的底线；全面乡村振兴则将重点关注“三农”发展中的全局性与战略性问题，解决好内生动力不足等不确定性因素，提升农村稳定脱贫能力，在降低返贫风险的基础上稳中求进，使脱贫农民的需求转变为追求共同富裕。二者在实践过程中存在接续、互补的关系。

（三）阶段任务递进性

作为国家全面建成小康社会这一综合发展目标体系的子系统，脱贫攻坚的阶段任务为消除绝对贫困和区域性整体贫困，已然超过十六大曾设计的预期战略目标。而作为建设社会主义现代化强国的一项重要战略，“乡村振兴战略”则是直接朝着共同富裕的目标前进的。可见，承担短期战略任务的脱贫攻坚具有紧迫性、特殊性及突击性，而乡村振兴是一项长达三十多年的长期战略任务，具有渐进性、持久性和和综合性，前者是后者的阶段性任务，后者是前者的深化和继续。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的现实困境

2020年如期建成全面小康后，我国农村建设由脱贫攻坚期进入了乡村振兴期，为了使二者顺利衔接，中央对二者的有效衔接作出了全面系统部署。但由于社会主要矛盾的变化，以及二者存在突击性与持久性、紧迫性与渐进性等显著差异，我国需在切实关注基层现实困境的基础上，注意高返贫风险、发展内生动力转换难、产业可持续性差、政策引发的资源分配不平衡等问题。

（一）“快速脱贫”下的高返贫风险

我国如期消除了农村绝对贫困现象，并且通过政策性补助或产业帮扶增加了部分贫困户“踩线”脱贫的机会。但是“回头望”不难发现，边缘易致贫户或者较依赖政策性补助的脱贫质量不稳定群体，被授予鱼而非渔，仍会因病、因灾等面临高返贫风险。他们的返贫不仅不利于巩固脱贫攻坚成果，还会阻隔脱贫攻坚成果的拓展和延伸，继而加大乡村振兴的阻力。“快速脱贫”引发的风险亟需预防和化解，“防返”成了目前必须长效解决的持续性难题。

（二）发展内生动力转换难

政府主导是打赢脱贫攻坚战的法宝之一。脱贫攻坚主要依靠行政力量“输血”来完成政治任务，政府既要负责脱贫攻坚的组织领导、政策投入，又要做好相应的兜底工作，甚至为了获取乡村表面繁荣而越俎代庖。显然这种帮扶缺乏对持续脱贫内生动力的关注，容易让贫困户产生依赖心理。而乡村振兴具有长期性、复杂性的特征，强调农民主体地位的充分发挥。农民才是乡村发展的源动力和持久力，如果外部力量以超越自身角色的地位干预过多，将会在利益博弈中给乡村带来新的困境。如何实现由政府主导转为农民主体，是乡村振兴能全面开展的难点所在。因此两大战略的有机衔接必须充分发挥农民的主体性和创造性，使其成为乡村振兴的发展动力。

（三）扶贫产业的市场化程度低

产业扶贫作为政策干预手段，在脱贫攻坚期间成效明显。农业农村部部长韩长赋充分肯定了产业扶贫在带动贫困人口再就业方面的阶段性成效。但这些产业普遍市场化程度低，从实践看，均存在同质无差异化、产业链未延伸、未注重连片规模，以及忽略培训贫困户生产经营技能、主要依靠政府动员社会各界消费扶贫拉动销售等问题。过渡期结束后，扶贫产业能否适应市场竞争，能否继续覆盖贫困户再就业，直接关系到乡村振兴能否在脱贫攻坚的产业基础上做好衔接。因此，挖掘培育脱贫攻坚中的可持续性产业，提升其市场化水平已成为两大战略衔接的重要课题。

（四）脱贫攻坚的“特惠式”政策引发新矛盾

脱贫攻坚时期，党和国家聚焦绝对贫困，向农村贫困地区和人口倾入了大量扶贫资源和扶持政策。通过出台精准特惠政策深度帮扶受益对象，例如通过救助供养补贴对农村特困人员予以托底供养、“一部一免一降”医保补贴政策惠及患病贫困人口等等。这些特惠帮扶政策虽取得了显著成效，但一味推行此类政策也会带来负面效应。一方面，体现为“悬崖效应”。建档立卡的贫困户与没有纳入帮扶范围的农村边缘户之间并无明显收入差异，特惠性帮扶政策会刺激非贫困户或边缘贫困户产生不公平感，由此导致的失衡会引发新的人民内部矛盾；另一方面，体现为“福利陷阱”。攻坚脱贫阶段推行的大量特惠扶贫政策虽然改善了贫困人口生活条件并予以发展机会，但会进一步滋长贫困户的“等、靠、要”思想，导致农村发展缺乏内生动力。加之地方政府对建立长效扶贫机制的忽视，脱贫的内生动力长期不足，极易诱发“返贫陷阱”。因此能否在两大战略衔接中平抑政策波动，这是过渡期内需要直面的问题。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的突破路径

脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接既是历史与现实的统一，也是我国农业农村实现现代化的必然选择。要想实现贫困治理平稳转型，突破两大战略有机衔接的现实困境，必须做到以下几点。

（一）守牢不发生规模性返贫的底线

贫困地区的贫困人口脱贫后仍可能因自然灾害风险、市场风险、人身意外等各种风险返贫；脱贫攻坚期间未被纳入帮扶对象，但收入水平仅略高于贫困户的边缘户也存在因各种因素致贫的可能。因此，过渡期内应做好“防贫”相关的各项工作，盯紧已脱贫户和贫困边缘户，着力预防和化解返贫风险。坚决不触碰规模性返贫底线，同时落细落实“三个保障”：一是通过反致贫返贫动态监测机制，对返贫风险系数较高或临界的人口实施村组社区、乡镇、县级三级联动监测，自下而上分别做好日常监测、研判预警和调度帮扶。对有劳动能力的施以开发式帮扶，促进积极就业，鼓励发展产业，对丧失劳动能力困难群众实施“兜底性”保障。二是建立后评估机制。主要评估原贫困县“两不愁三保障”是否稳固、向乡村振兴调整的政策是否会导致返贫风险、大中型易地搬迁的后扶和社会融入等问题。三是要做易地搬迁群众的“娘家人”。在日常扶持工作中，既要做好搬迁群众的政策宣讲，增强群众生活生产信心，确保群众既能融入城市生活，又要做好搬迁群众内生动力的“激发者”，引导群众自主择业、就业创业。

（二）激活乡村发展的内生变量

在多元主体共建乡村的动态治理过程中，激活村庄内生动力是提升乡村建设效率、持续推进乡村有序振兴的关键。为此，赋予内生动力活力是乡村振兴保持向好发展态势的必经之路。一是重视农村手工技艺人才的挖掘和保护，盘活农村实用人才。扶持技术精湛的瓦匠、篾匠、剪纸、绣娘等能工巧匠，成立协会传承技能。二是发挥技术能手作用，带动当地产业发展。对经受住市场的检验留下的“乡土专家”，要给予激励关怀，留住他们，带动其他人。三是以市场为导向，依托市场主体为产业培养技能人才。建议政府设立农村实用技术培养补助基金，依托农村生产、加工、经营企业和项目单位等市场主体，开展产业技能培训，建立起企业与农村生产经营技能人才的利益联结机制，形成一项产业有一批技术人才的格局。四是政府购买技术服务，利用科研项目留住乡土人才。根据农村、农业独特资源和优势，邀请或聘请农业专家、科研院所进行技术攻关，转化技术成果，或者购买现有的技术成果，培养农村技术人员，将科技成果留在农村，留在产业项目上，增加产业的科技含量，使优势产业更优、更加适应市场需求。五是整合技术资源，培养实用人才。整合农技专家等师资力量，就农产品种植、采摘、加工、物流等全产业链问题开展培训。在广泛提高农民生产技能的基础上，有重点地开展分类培养，如农业经理人、种养加能手等，保障产业链的延伸和产业效应的实现。

（三）构建扶贫产业的可持续发展机制

产业兴旺是解决农村一切问题的前提。产业扶贫是持续脱贫的根本策略，因此乡村振兴必须基于现有扶贫产业，定位高品质差异化产品，深度优化用户体验，着眼未来乡村产业发展，引进高层次涉农人才及情系“三农”的本土优秀人才，科学谋划乡村产业发展的未来。一是应理顺乡村产业与社会保障的关系。产业的功能定位不应过分强调项目对低收入群体的覆盖率，也不应把参与产业发展项目演变为对低收入群体的兜底保障，而应注重消费者的用户体验和产品的市场竞争力。二是既有扶贫产业的产品销售应完全市场化。既需要升级改造传统销售渠道，又需要利用挖掘新型销售渠道，还需要规范开展消费帮扶，遵循公益、慈善行为规律，坚持自愿原则，提升消费者的用户体验，最终让扶贫产业赢得市场。

（四）加强新旧政策的平稳衔接

脱贫攻坚的收官和乡村振兴的全面实施均离不开政策的有效支持。在全面完成脱贫攻坚任务以后，由于贫困性质、形态、成因等因素发生变化，脱贫攻坚与乡村振兴在衔接中，需及时研究原有政策的适应性，保留、延期、整合或取消既有政策，增强政策连续性，降低政策波动带来的影响。为确保脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接平稳，需与时俱进正确处理政策延续与退出、政策转化和政策新设之间的关系。一是在政策延续方面，为进一步巩固脱贫攻坚成果，脱贫攻坚期所实施的公共设施类政策、民生保障型政策以及公共服务型政策均需要继续稳定使用。二是在政策退出方面，逐步取消部分不适应的“特惠”政策，出台逐步转型的“普惠”政策，集中政策优势提升衔接成效，避免因政策缺乏针对性带来新一轮“泛福利化”陷阱。三是在政策转化方面，即特惠型政策向普惠性政策转化，着重做好产业扶贫类、对象帮扶类和拓展类的政策延伸，政策衔接上注重提升产业发展层次，消除产业发展的“短平快”和同质化现象。四是在政策新设方面，受限于各地的发展程度不同等实际情况，乡村振兴相关的各项政策在地方落地时需进一步调整和细化，以期实现精准施策。