数字治理视域下高职院校“大内控”体系构建研究——以浙江省为例

武 南 力 磊

（1.浙江纺织服装职业技术学院，浙江 宁波 315211；2.江苏金智教育信息股份有限公司，江苏 南京 211000）

2019年4 月《教育部财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》中，明确将“提升学校治理水平”作为改革发展的重要建设任务，要求“健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化”[1]。2020年9月教育部、国家发展改革委等九部门联合印发了《职业教育提质培优行动计划（2020-2023）》，明确将“实施职业教育治理能力提升行动”作为重点任务，要求“健全职业教育标准体系、完善办学质量监管评价机制，打造高素质专业化管理队伍”[2]。2020年10月中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出“完善立德树人体制机制，扭转不科学的教育评价导向”，“提高教育治理能力和水平，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育”[3]。2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，意见要求“深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，切实增强职业教育适应性，加快构建现代职业教育体系”[4]。2022年4月修订颁布的《中华人民共和国职业教育法》明确规定“职业学校应当依法办学，依据章程自主管理”。综上所述，治理体系和治理能力现代化建设是“十四五”时期高职院校需要重点关注、重点研究、重点推进的内容之一。

浙江省作为全国数字化改革的引领省，2017年启动了“最多跑一次”改革，2018年启动了政府数字化转型，2021年启动了数字化改革。数字化改革是围绕建设“数字浙江”目标，运用数字化技术、数字化思维、把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面，以跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的高效协同为突破，以数字赋能为手段，以数据流整合决策流、执行流、业务流，推动各领域工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑，从整体上推动省域经济社会发展质量变革、效率变革、动力变革，推进省域治理体系和治理能力现代化[5]。浙江省教育厅按照省委统一部署，2018年印发实施《关于推进全省高校“最多跑一次”改革的实施意见》，2019年印发实施《浙江省教育公共服务领域深化“最多跑一次”改革行动方案》,2021年印发实施《浙江省教育领域数字化改革工作方案》。《浙江省教育领域数字化改革工作方案》明确要求“综合运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，对教育治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位系统性重塑，高效构建教育治理新平台、新机制、新模式，高水平推进浙江省教育治理现代化，为争创社会主义教育现代化先行省、示范区赋能助力”[6]。

在数字化改革的背景下，在数字化赋能的推动下，传统的内部控制体系已无法适应高职院校治理所面临的新形势，无法满足高职院校高质量发展的内在需求。在省域数字化改革的实践基础上，通过对“十三五”期间浙江省高职院校内部控制体系建设情况的系统分析，从数字治理赋能高职院校内部控制建设入手，探索构建有利于适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的“十四五”高职院校“大内控”体系，是值得深入研究和思考的问题。

1 数字治理与“大内控”体系的内涵思辨

数字治理理论是伴随着互联网技术发展和对新公共管理运动的负面后果反思而产生的，是治理理论与互联网应用发展相结合的产物，数字治理理论的发展与完善体现了数字技术论与治理理论在不同发展阶段的不同程度的融合。从现阶段来看，数字治理主要包含“对数据的治理”“运用数字技术进行的治理”和“对数字融合空间进行的治理”三方面内容[7]。“对数据的治理”是基于数据生命周期理论，对数据进行全面质量管理、资产管理、风险管理等统筹与协调管控的过程。“运用数字技术进行的治理”主要是指通过数据开放、数据共享、数据交换、数据融合等数字技术手段优化治理体系，进而提升治理能力。“对数字融合空间进行的治理”，主要是指通过纵向的基础设施体系、数据资源体系、应用支撑体系、业务应用体系和横向的政策制度体系、标准规范体系、组织保障体系、网络安全体系的系统打造和协同推进来完成的对线上线下相融合的空间治理。数字治理的核心特征是更大范围的数据互通、更大范围的流程再造、更大范围的部门协同，从而形成用“数据说话、用数据决策、用数据监管、用数据创新”的治理新局面[8]。数字治理通过对组织内部的“赋能”和对组织相关公众的“赋权”，来最终实现全域、全要素、全过程的空间治理。

“大内控”体系是以内部控制理论为基础，以数字治理为手段，从当前高职院校内部治理体系建设的实际需求出发，突破传统内部控制体系范畴，从组织战略与核心价值实现的更宽视角，全方位整合高职院校的经济活动（预算、收支、采购、资产、基本建设、合同）、业务活动（教育、教学、科研、服务）、人力资源（教师队伍、科研队伍、管理队伍、工勤队伍）、监督活动（质量监督、绩效监督、审计监督）等内容，整体搭建的全域（空间与时间）、全要素（人、财、物、事）、全过程（闭环）、全风险的全新控制体系。“大内控”与传统内部控制相比有以下不同：一是“大内控”在关注部门与部门之间、岗位与岗位之间相互制约、相互监督的“牵制机制”的同时，更加关注部门与部门之间、岗位与岗位之间相互协调、相互合作的“协同机制”，是对传统内部控制理论内涵的拓展与升级。二是“大内控”的控制场域从传统内部控制的经济控制范畴，扩展到业务控制、人力资源控制和监督控制等领域，实现了控制场域的拓展与升级。三是随着“大内控”控制场域的拓展与升级，实现的风险预警和风险防范种类已不再局限于经济类风险，而是面对多元风险和综合风险，实现了内部控制价值的拓展与升级。四是“大内控”体系的构建打破了传统的内部控制局部的、条线的思维方式，采用全局的、系统的思维方式，让更多的基层工作人员自觉地参与到“大内控”体系建设中来，这无疑使更多的基层工作者的治理能力得到进一步的拓展与升级。数字治理是实现传统内部控制体系向“大内控”体系整体跃升的关键因素。“大内控”体系的整体构建充分体现了新形势下，高职院校内部治理的“大数据”“大融合”“大协同”趋势，是高职院校适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的具体呈现。

2 “十三五”期间浙江省高职院校内部控制体系建设情况

以2016年4月教育部办公厅发布的《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》为标志[9]，各地教育主管部门开始关注高校内部控制建设工作，并与各地财政部门协同推进本地高校内部控制体系建设。经过“十三五”期间的探索与实践，高职院校内部控制体系建设工作取得了明显成效。以浙江省为例，一是高职院校普遍建立了内部控制组织体系，成立了内部控制建设工作领导小组，明确了校长对内部控制的建立健全和有效实施负责。二是高职院校基本建立了内部控制的运行机制，初步构建了决策机制、执行机制、监督机制，明确将财政部要求的预算业务、收支业务、采购业务、资产业务、基本建设业务和合同业务等六大业务作为学校内部控制业务层面的核心内容。三是高职院校开展了首次内部控制评价工作，通过委托第三方（会计师事务所或审计师事务所等）的形式，完成了学校首次内部控制评价工作，为后续内部控制建设工作开展提供了基础性依据。四是高职院校定期开展行政事业单位内部控制报告成为常态，每年按照地方财政要求开展行政事业单位内部控制报告工作，从内部控制情况总体评价、总体成果和问题建议三方面进行全面报告。五是高职院校根据上级教育行政部门的统一要求完成了本校章程的制定发布工作，为单位层面内部控制工作开展提供了最根本的制度依据。

随着“十三五”高职院校内部控制体系建设的整体推进，我们也发现了不少问题。以浙江省为例，一是高职院校内部控制单位层面的相关制度体系还不健全。以章程为核心的内部治理制度体系还未完全建立，内部控制所依赖的制度基础还不扎实。二是高职院校内部控制运行机制还不完善。如：决策机制中对决策执行的效率效果跟踪评价不到位；执行机制中对工作流程梳理不到位；监督机制中对问题及时反馈整改不到位等。三是高职院校内部控制单位层面缺少对内部控制信息化系统的顶层设计和分步规划。由于缺少统筹，加之不同业务管理系统来源于不同软件供应商，导致高职院校已有业务管理系统多数以信息孤岛形式存在，难以形成统一数据平台，难以实现数据互通与共享。四是高职院校内部控制业务层面核心模块信息化程度不高。高职院校在预算业务、收支业务、采购业务、资产业务、基本建设和合同业务等六大业务的管理信息系统建设方面投入不足，存在上级财政部门和教育管理部门有系统建设硬性要求的才投入、才建设，暂时没有系统建设要求就不投入，缓建设的情况。五是高职院校内部控制在过程管理上存在薄弱环节。由于核心业务模块缺少必要的流程和系统支撑，使得“事前防范”“事中控制”“事后监督和纠正”三道防线无法形成科学闭环，风险防控难以有效实现。六是高职院校内部控制业务协同程度低。由于多数业务管理系统长期以来以“孤岛”形式存在，导致数据流中断或割裂，相关业务协同程度差，直接影响内部控制效果和内部治理效能，无法真正实现内部控制目标。

3 数字治理赋能高职院校“大内控”体系建设的思路

数据治理通过打通信息流，解决高职院校各业务模块的“信息孤岛”问题，实现更大范围的数据信息互通与共享（表1）。数字治理采用云计算技术，通过统筹高职院校已有的信息化资源，发挥云计算开放共享、弹性扩张、按需供给的特征，以统一的互联网络为通道，以统一的数据中心为载体、以统一的数据交换平台为纽带，以统一的信息安全防护为屏障，实现高职院校数据的“互联互通”和信息的“共享共治”。

表1 数字治理赋能“大内控”体系建设

数字治理通过打通业务流，解决高职院校业务流程冗余问题，实现更大范围地跨部门业务协同。高职院校业务数据的“互联互通”和业务信息的“共享共治”，促进了高职院校业务流程再造，使业务流程目标更加精准、流程环节更加精简、流程时限有效压缩。高职院校业务流程再造是数据流与业务流深度融合的结果，数字技术融入治理领域，为协同治理提供了完美的技术支撑。

数字治理通过倒逼制度创新，推动高职院校制度体系完善，实现更高水平的制度供给。数字治理通过流程再造，将制度性要求转换为具体的支撑性流程（支撑性系统），将复杂的制度要求转化为可视的、可操作的精准业务流程（业务系统）。让流程（系统）成为制度共生体，成为制度的有效保障和有力支撑。每一项业务流程（业务系统）的重塑与再造都将在一定程度上倒逼和推动高职院校相关制度的修正和完善，制度+流程（系统）将成为现代治理的新模式。

数字治理通过建设统一的数字平台，推动高职院校人力资源流、业务信息流、资金物资流、质量监督流的整体融合，进而实现更大范围的内部控制场域。随着现代化治理的深入推进，传统内部控制的6大核心业务管控（经济管控）已不能满足现代化治理的要求，需要在更大的范围内协同管控高职院校有限的人力资源、资金物资、业务资源、信息资源等，使其在现有的业务平台上实现更优组合，创造更好的绩效，促进学校高质量发展。

数字治理通过强有力的数据挖掘手段，解决高职院校内部控制不精准、不及时问题，实现更大范围的科学预警与科学决策。数字治理通过5G、物联网、大数据、云计算等技术，深入构建校本全方位治理评估监测中心，围绕质量保障全方位支撑、教育教学全口径诊断、人才培养全过程监测开展数据挖掘，为学校科学决策提供更加有效的依据。使高职院校事业发展面临的多样风险（经济风险、法律风险、质量风险、安全风险、廉政风险）得到更加有效的预警。

4 数字治理背景下高职院校“大内控”体系建设的主要路径

高职院校“大内控”体系旨在改变传统内部控制以经济流为主线的单一控制模式，以数字治理为依托，将控制维度扩展到经济流以外的业务信息流、资源能效流和质量监督流等，改变原有的基于碎片化信息、条块化应用做出的控制决策，通过系统塑造协同控制路径、精准控制路径、常态化控制路径、风险控制路径、效能控制路径等构建多元联动的高职院校“大内控”体系（图1）。

图1 高职院校大内控体系建设路径示意图

高职院校“大内控”体系的协同控制路径。高职院校治理面对的是一个“复杂的开放性系统”，系统内部由不同的子系统构成。要实现对“复杂的开放性系统”有效控制，就必须实现对系统内部不同的子系统的有效控制。由于系统内部子系统之间存在不同程度的联动关系，因此要求对系统进行协同治理。数字治理通过数据共享技术可以打破原有的业务系统间的数据壁垒，可以实现业务信息孤岛联通，进而促进高职院校职能处室间的业务协同。“大内控”体系将改变原有的高职院校基于单项业务内容设置的相独立的内部控制路径，从“大内控”的新维度开辟基于多项业务联动的协同控制路径。

高职院校“大内控”体系的精准控制路径。数字治理可以通过高职院校内部数据中台的建设，使来自高职院校内部不同子系统的数据得以大量聚集，形成不同类型的数据中心。基于数据中心开展不同层面、不同角度的针对性的数据挖掘，将有助于发现高职院校治理系统中存在的潜在问题，进而查找出控制盲点，完善控制节点和控制措施，实现精准控制。“大内控”体系将改变原有基于单项业务数据信息流所做出决策的传统控制模式，开辟基于相关业务动态数据挖掘基础上的精准控制路径，从而实现高职院校治理的精准滴灌。

高职院校“大内控”体系的合法合规控制路径。合法合规是高职院校治理的底线目标。内部控制制度作为高职院校制度体系的有机组成部分，是以学校章程为核心的校内规章制度体系重要内容。数字治理通过流程再造倒逼制度创新，使支撑性流程体系成为制度体系的有机组成部分，成为保障学校内部控制制度落实的有效手段。“大内控”体系将改变原有的以单一经济视角为核心的内部控制制度建设思路，从多维度审视高职院校整体制度体系，将支撑性流程内嵌到高职院校核心制度中，进而实现“制度+流程”的合法合规控制路径。

高职院校“大内控”体系的常态化控制路径。内部审计作为高职院校独立性经济监督活动，一直以来在传统内部控制中起着重要作用。质量诊改作为高职院校全面业务监督活动，是高职院校现代化治理的重要手段。一方面数字治理可以改变原有基于年度审计静态数据基础上作出的数据分析，通过常态化审计平台建设，实现审计数据实时更新、实时分析。另一方面数字治理可以通过质量监控平台，实现对各业务模块质量监控数据的“过程采集”和“实时采集”，进而确保状态数据的及时、真实、准确，全面实现诊改工作指标、流程、报告、分析、复核的动态管理。“大内控”体系将改变原有仅对经济活动监督的局限做法，将监督范围扩展到全业务领域，实现“审计监督+质量诊改”的常态化控制路径。

高职院校“大内控”体系的效能控制路径。一方面数字治理可以通过智能物联网架构，将大数据、云计算、人工智能、远程运维等技术应用到校园资源管理系统，全面提升资源的利用效率和智能化管理水平。另一方面数字治理可以通过基层绩效考核平台的搭建，通过绩效考核目标、绩效考评程序、绩效考评结果分析及奖励措施等内容科学设置，全面提升高职院校基层单位的绩效水平。“大内控”体系将改变原有的基于员工责任心的效能控制路径，开辟基于数据平台的“能效控制+绩效控制”的效能控制路径。

高职院校“大内控”体系的风险控制路径。风险防控一直以来都是高职院校内部控制的导向。数字治理可以通过业务数据实时共享与动态汇聚，特别是各类“数据专列”的开通，使学校治理的数据资源实现几何级增长。可以使各类风险预警模型有更加可靠的数据分析基础，进而通过使用不同的数据模型引擎，实现对大数据的智能梳理、趋势研判，最终实现全方位风险预警控制。“大内控”体系将改变原有基于定期单一的业务数据开展风险预测的模式，建立基于多项业务数据实时共享基础上的即时数据模型分析，进而实现高职院校治理的超时空风险预判。

5 “十四五”高职院校“大内控”体系实施建议

高职院校“大内控”体系构建无论从高职院校治理角度还是从内部控制重构角度都具有较强的前瞻性，因此“大内控”体系能否真正落地实施就成为课题组格外关注的问题。2021年11月~2022年4月课题组围绕“大内控”体系构建思路与专业信息技术公司和内部控制咨询公司从技术支撑角度进行了相关论证，初步形成了“十四五”高职院校数智化“大内控”体系建设规划。2022年5月以浙江纺织服装职业技术学院为试点正式开展相关平台建设。2022年8月为了解决高职院校数智化“大内控”平台建设核心问题，课题组相继走访了江苏金智教育信息股份有限公司和北京用友政务软件股份有限公司，围绕“数智化大内控体系认可度、数智化大内控基座平台建设可行性、数智化大内控概念应用产品研发、数智化大内控基座平台与业务信息系统融合技术研发”等核心内容进行系统调研，形成相关调研报告。专业信息技术企业就解决高职院校数智化“大内控”平台建设核心问题给出了积极建议。

5.1 内部控制重构的关键在于横向协同与制衡关系的设计

以高职院校各项业务为纽带，以纽带上权责对应的控制点为控制对象，以各控制点涉及的岗位、部门为控制责任主体，做好控制目标、控制预案、控制实施的设计，是内部控制重构的关键。正是基于内部控制的重构要求，具体操作中数智化“大内控”平台建设主体需要具有强大的平台整合能力和丰富的平台建设经验。数智化“大内控”平台既要能够兼容高职院校内部各业务管理系统，又要能与外部相关系统进行有效衔接，是一个动态的全流程运行平台。平台上的数据在各个子系统间快速传输、转换、储存，成为各个子系统贯通衔接的黏合因子。现实中这些外部系统往往由不同的主管部门负责建设与运维，各系统的设计理念、建设标准、开放程度都存在不同程度的差异，要做到与这些外部相关系统的无缝对接，一方面需要得到相关主管部门的大力支持，另一方面还需借助具备集成整合各种业务系统能力专业信息技术公司，最终实现系统高度集成、信息高度共享。

5.2 内部控制体系重构的核心基础在于高职院校以章程为核心的制度体系和支撑性流程体系的完善程度

制度体系越健全、支撑性流程（系统）越完善、各项业务数据归口采集与加工使用部门越清晰，开展“大内控”体系建设和数智化“大内控”平台建设的基础就越扎实。高职院校对职能处室权责清单的全面系统梳理是实现“制度+流程+数据”的新型“大内控”体系建设的重要基础。数智化“大内控”平台建设过程中以高职院校部门权责清单为基础，引入数字技术，通过对权责清单条文的数字化转化和支撑性业务流程的科学嵌入，建立完整的内控流程管控体系。通过系统梳理风险等级、控制编号、关键控制指标、控制频率、控制归类、控制性质、控制依据等指标体系，形成风险控制矩阵。再结合事件识别算法、预案匹配算法等核心业务引擎，最终形成数智化“大内控”业务中台。业务中台与数据中台共同形成数智化“大内控”的双中台。建设完善后的双中台可以提供全校基础数据，实现共性数据归集、治理和服务，同时提供“大内控”所需的业务组件、业务引擎、风险控制指标和算法。双中台是数智化“大内控”平台的核心系统，是“大内控”体系得以有效实施的重要保障。

5.3 高职院校“大内控”体系的构建由于其自身的全面性、整体性、系统性要求，对数智化“大内控”平台建设提出了更高的要求

首先，数智化“大内控”平台建设需要有整体建设规划，建设规划应从数智化“大内控”平台建设背景、建设目标与整体规划、技术架构、建设内容、实施保障等方面进行通盘考虑。其次，数智化“大内控”平台建设不是一蹴而就、一劳永逸的，而是一个螺旋式上升持续改进与完善的过程，需要根据每所高职院校的治理基础给出不完全相同的建设方案。方案既要有共性的可复制性，又要有个性的可延展性，这就需要平台建设主体对高职院校治理工作有较好的理解能力和较强参与能力。再次，数智化“大内控”平台建设作为“大内控”体系实施的技术支撑，无论对平台的建设承载能力还是对业务系统的专业开发能力都提出了更高的要求，这就需要专业信息技术企业给出整体的一揽子解决方案，由教育信息技术领域头部企业科学整合专业信息技术资源，组建多元参与的建设队伍，为高职院校提供可信赖的、节约、集成的具有前瞻性的建设方案。

6 结语

高职院校“大内控”体系的构建是一个开放性课题。一方面“大内控”体系的规划与设计要与当前高职院校治理水平和治理能力相适应，另一方面“大内控”体系的规划与设计也是高职院校治理水平和治理能力的集中表现。“大内控”体系的构建将随着高职院校的高质量发展不断得以完善和优化。“十四五”期间的数字化改革将成为高职院校“大内控”体系构建的最大可变系数，高职院校“大内控”体系也将在高职院校治理体系和治理能力现代化建设中扮演更加重要的角色，起到更加重要的作用。