基于委托代理理论的环境污染第三方治理问题探讨

苏睿

（山东工商学院会计学院，山东 烟台 264005）

2014年12月27日，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》。各地区、有关部门在环境污染第三方治理方面进行了积极探索，第三方治理业态和模式趋于成熟，污染治理效率和专业化水平明显提高。但由于第三方治理这一治污新机制提出时间较晚，应用时间较短，行业专家们对该治理模式的研究尚未成熟，环境污染第三方治理模式在实践中会存在诸多问题，有必要进一步加强研究。

1 我国环境污染第三方治理模式发展现状

近年来，在坚持排污者付费、坚持市场化运作、坚持政府引导推动原则指引下，环境污染第三方治理机制不断创新，不同类型的责任主体（排污主体）根据其所涉及的领域与行业不同，探索出多种第三方治理模式，如表1所示。（1）“PPP”模式。在现实中，尤其是涉及公共服务与社会公众利益的项目时选择该模式比较普遍，但其程序是比较严格的。（2）特许经营模式。在一些履行责任的基础设施和公用事业环境污染项目上，政府为了避免严格的程序而直接采用与政府信得过的、技术实力过硬的第三方龙头企业直接签署特许经营协议的方式。（3）建设运营模式。由第三方融资建设治污设施进行污染治理的模式，适用于新建项目与扩建项目。（4）委托运营模式。该模式利用委托方的治污设备进行污染治理，适用于已建项目。

表1 不同领域与行业第三方治理模式选择

2 委托代理视角下环境污染第三方治理存在问题

经典的委托代理问题是由Adolf Berle 和Gardiner Means 于1932年提出的。20世纪60年代以来，委托代理理论获得了重大发展。生产力发展使得分工进一步细化，所有权与经营权逐渐分离，委托人和代理人之间存在着信息不对称，两者的效用函数也不一致，委托人追求的是自己的财富最大化，而代理人追求报酬、消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突，也就产生了委托—代理问题。由于信息的不对称性，委托人通常不知道代理人要采取何种行动，即使知道代理人采取某种行动，也不能观察和衡量代理人从事这一行动时的努力程度；同时委托人和代理人的利益诉求不一致，也会使得代理人不能完全按照委托人的意图行事，这在经济学上被称为委托—代理问题。在信息不对称的情况下，当第三方机构不能完全承担或获得其行为的全部结果时，他们便会利用自身的信息优势隐藏信息或隐藏行动，从而产生搭便车、偷懒、献媚、机会主义、不努力等问题。总体来说，委托代理视角下环境污染第三方治理存在如下问题。

2.1 政府监管有待进一步加强

责任主体企业与第三方治理企业同属于市场中的一部分，两者必然都以利益最大化为企业自身的目标。在这一现实因素的影响下，责任主体企业与第三方治理企业极有可能出现合伙逃避政府监管的行为，主要表现为第三方治理企业少治理或不治理污染[3]。政府只有做到加强监管，才可能出现第三方治理的基本“土壤”。因而完善的政府监管具有其必要性，现阶段，政府在已有的第三方治理监管上，还应注意以下问题：

第一，虽然通过合同将环境污染治理监管问题转移给第三方治理企业，看似为政府的集中监管提供了便利，但若第三方治理企业将利益看作比责任更重要的话，其实在一定程度上加大了政府监管工作的复杂性与监管工作的工作量,政府要判断责任主体企业与第三方治理企业是否存在合谋行为。第二，监管力度需要加强。第三方治理若想顺利推行，其关键一定少不了严格的监管，正是因为当前环境治理监管制约机制不够严格与完备，才导致第三方治理企业不履行或不严格履行职务责任的状况出现，影响我国环境污染整体的治理效果。第三，企业的排污行为种类繁多,分散零碎,导致监管力不从心,甚至流于形式,出现行贿受贿现象，使得监管效果大打折扣。

2.2 责任主体企业积极性有待提高

第三方治理中的大多数责任主体企业出于自身主观考量，对这一治污新机制更多持有观望的态度[4]，而且目前第三方治理处于“试点”阶段，主要针对的领域是工业园区及公共环境污染。试点本身应有助于推进第三方治理，但现行试点工作不到位，导致治污责任主体对于第三方治理的消极实施，主要体现在：试点主体范围较窄，导致其他责任主体消极对待；试点周期较长，导致其他责任主体多在消极等待试点结果；试点工作中反映出的问题并未得到及时有效地解决等方面[5]。

第三方治理中，责任主体企业委托第三方治理企业进行污染治理时,需要向第三方治理企业支付相应费用,而第三方治理企业也需依法依规缴纳相关税费。这些需缴纳的相关税费一般已经算在排污主体企业支付的污染治理费用中，所以与企业自行污染治理相比，治污成本的增加也是直接抑制了责任主体企业采用第三方治理的积极性[6]。

2.3 第三方治理市场体系有待完善

服务市场竞争机制不完善是第三方治理目前亟待解决的另一个问题。客观来看，第三方治理属于市场行为，依赖于市场竞争机制的调整，但是这一机制本身又会受到国家政策、地区政府的管制、约束的影响，所以无法形成完全意义上的市场化竞争。这导致了许多有治理能力与业务水平的企业无法接到相应的污染处理任务，反而一些有政府背景的但污染治理能力不足的第三方治理企业获得了大量的机会，严重阻碍了第三方治理市场化的发展。

正是由于我国目前第三方治理企业准入门槛较低，鱼龙混杂的现象，使我国目前第三方治理企业呈现一种整体实力偏弱、治污能力不足、技术实力不强、服务水平不高的现状。

3 环境污染第三方治理的“委托-代理”模型构建

在环境污染第三方治理实施过程中，“政府部门、责任主体企业（委托人）—第三方机构（实施主体）”构成了“委托—代理”关系，围绕这一关系来构建长期、有效和激励与约束到位的机制正是环境污染第三方治理健康发展的重要内容。如图2所示，我们选择无不确定性的委托—代理模型为基础来建立环境污染第三方治理的委托—代理模型。与标准模型不同的是，一旦委托—代理关系确立，作为委托人的责任主体企业与作为代理人的第三方机构都处于被动选择状态。实践中政府是通过行政手段来选择第三方机构作为代理人，政府的选择性行为往往表现为对第三方机构资格的任定。如果发生政府对第三方机构的选择行为，往往伴随着新一轮的委托代理行为。因此，在本模型中只存在第三阶段的选择，即第三方机构选择努力还是不努力。

（1）若第三方机构选择努力，则政府、责任主体企业得到较高效用R（E努力），但要付出相应成本ω（E努力）给第三方机构，第三方机构构得到较高效用ω（E努力），但要付出相应成本C努力，因此委托人和第三方机构的得益分别是y1=[（E努力）-ω（E努力）]和f1=[ω（E努力）-C努力]。

（2）若第三方机构选择不努力，则政府、责任主体企业得到较低效用R（E不努力），付出相应成本ω（E不努力），第三方机构得到较低效用ω（E不努力），但只有相应成本C不努力，此时双方得益分别为y2=[R（E不努力）-ω（E不努力）]和f2=[ω（E不努力）-C不努力]。

第三方机构选择努力的“激励相容约束”为：

f1=[ω（E努力）-C努力]＞f2=[ω（E不努力）-C不努力]

即：ω（E努力）＞ω（E不努力）+C努力-C不努力

也就是说，只有当第三方机构努力工作时得到的效用高于不努力工作时的效用与努力成本和不努力成本的差额之和时，第三方机构才可能自觉选择努力工作。如果不努力工作和努力工作得到的效用相同，即ω（E不努力）=ω（E努力），那么不努力的激励相容约束自动满足，因为不努力工作成本肯定小于努力工作成本，第三方机构必然选择不努力。

4 委托代理视角下环境污染第三方治理应对策略

综上所述，信息不对称以及目标的不一致是导致委托—代理问题产生的两个重要原因。如果验证代理人信息和监督代理人努力程度的成本较高，委托人采取有效的激励约束机制使代理人在实现自身效用最大化的同时实现委托人效用的最大化则可以有效解决委托—代理问题。因此，要充分调动第三方机构的积极性和主动性，尽可能规避委托—代理风险，作为委托人的政府部门需要设计一种体制，与代理人的利益进行有效“捆绑”，以激励代理人采取最有利于委托人的行为，通过代理人的效用最大化实现委托人的利益最大化，即实现激励相容。

4.1 完善政府监管机制

加强政府监管责任，加大环境执法力度。全面落实环境保护法律法规的有关要求，进一步加大环境监管执法力度，对重大的典型的案件要加大媒体曝光力度，探索出台第三方治理企业监管的配套政策[7]。加快推进第三方信息公开的相关政策、项目经验，并且构建信息平台，鼓励第三方单位主动在这些平台上公开相关信息，接受社会的监督。发挥政府和企业的双重作用，建立与实际情况和需要紧密结合的制度，避免生搬硬套，明确政府和市场、企业各自的定位和职责。按照最低管理成本原则界定各自职责，政府负责制订规则和监管规则的实施。

第三方治理的推行除了要求监管部门应该加大执法力度外，还应要求监管部门及时更新观念[8]：由“粗放型、单一化”向“精细化、专业化”转变；重视行业自律和社会监督作用的发挥,如对重大典型案件加大媒体曝光力度、要求企业公开相关排污与治理信息等。

4.2 提高责任主体企业积极性

一方面，为调动责任主体企业采用第三方治理的积极性，应施行税费双向减免的政策，对责任主体企业以及第三方治理企业均减少税费征收；另外，还可以对采用第三方治理的排污主体企业实行差别性收费政策，例如：优惠电价、优惠水价等。

另一方面，关于环境污染第三方治理的试点工作，应进一步做到：扩大第三方治理的试点范围，使试点容纳更多不同类别、不同领域与行业的企业；在对试点结果不造成巨大影响的前提下，可以适当减少试点的周期，使试点区域的结果尽早公布，让更多正在观望的企业参与进来；对试点中出现的问题要提出有针对性的解决措施并能够及时有效地解决。

4.3 增强治理主体治理能力

首先，政府要做好准入管理工作。通过完善市场准入规则等方式来对第三方治理企业市场准入条件进行严格约束，从而对目前环境污染第三方治理鱼龙混杂的现状进行整治。

其次，政府要加强配套政策的支持和引导。如积极倡导绿色金融理念，引入社会资本，为第三方治理项目提供更多的资金支持；引导保险机构发挥在企业环境风险防范监督的积极作用等。从而达到在提高中小第三方治理企业能力的同时，又能吸引环境治理龙头企业参与至第三方治理中来的目的。

最后，鼓励中小环境服务企业扩大规模，积极招纳人才来提高企业自身技术能力与专业水平，这是增强治理主体治理能力最有效的途径。除此之外，还可以学习借鉴国外部分国家先进的环境污染治理主体的治理经验，并与我国国情相结合后合理运用至第三方治理的实践中去。

5 结论

第三方治理的实施是我国环境保护改革的一项重要举措，对我国的环境保护具有积极的现实意义。但第三方治理目前也确实存在诸多问题。为了促进这一模式在今后能够更加健康顺利地发展，需要责任主体企业提高采用该模式的积极性、需要第三方治理企业治理能力的提高，最重要的是需要政府监管的加强与相关政策的完善，再辅之以公众与社会的监督，才能顺利将目前第三方治理中存在的问题一一化解，从而使第三方治理切实发挥价值。