城市生活垃圾分类政策执行问题与对策探讨——以西安市为例

彭俊容

（西安财经大学，陕西 西安 710000）

1 研究背景

我国“十四五”规划提出了2035年的远景目标。持续改善环境，将是我国的重点工作。建设分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统，也将是城市发展的重要环节。据西安市统计局数据显示，2019年末，西安市生活垃圾清运量达389.99 万t，占同年全陕西省的61.51%，同年西安市常住人口为1020.35 万人，仅被清运的垃圾每人每日产生就有约1.05kg。因此生活垃圾的处理是目前西安市亟待解决的问题。

国外关于垃圾分类的研究主要聚焦于生活垃圾分类的影响因素[1]、生活垃圾分类的自动化技术[2]、生活垃圾分类的收运体系[3]以及生活垃圾的分类标准[4]，总体上从社会心理、计算机技术、交通运输和公共政策等多个角度进行精细化有针对性的研究，研究结果偏向科学性。国内的生活垃圾分类的研究都带有与研究地域的实际情况结合的特点，并主要从地域区分为三大部分，包括单独的城市的生活垃圾分类[5，6]、全国性生活垃圾分类[7]以及参考国外生活垃圾分类[8]。单独的城市生活垃圾分类研究考虑特定城市的生活垃圾分类治理模式对其他城市推广的可能性；全国性的生活垃圾分类研究以宏观的角度总览我国垃圾分类现状，综合分析我国垃圾分类的总体性情况；最后，国内学者针对国外垃圾分类的研究旨在对比国内外垃圾分类现状并引进国外先进垃圾分类经验。总体上，国内的生活垃圾分类研究注重与研究地域的实际情况结合，研究结果偏向学术性与实用性相统一。

本文基于西安市生活垃圾分类政策的现状，结合史密斯政策执行模型，从理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素四大角度对西安市当前垃圾分类政策的现状、成效和问题进行分析，为全国的其他城市的生活垃圾分类工作提供参考，共同促进全国生活垃圾分类政策的推行。

2 基于史密斯政策执行模型的西安市生活垃圾分类政策情况概述

2.1 史密斯模型的主要内容

史密斯政策执行模型是指美国学者T．B．史密斯在其《政策执行过程》中首次提出的一个分析政策执行因素的理论模型，主要包括四个变量：理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素。史密斯模型认为一项政策执行效果的好坏取决于这四大变量，其相互联系、相辅相成，共同作用并干预政策执行的最终结果。

图1 史密斯政策执行过程模型

2.2 基于史密斯政策执行模型的西安市生活垃圾分类政策执行现状分析

2.2.1 西安市生活垃圾分类有关法律与政策

理想化政策是指合法、合理、可行的政策方案，是政策能否实施并取得效果的基础，涵盖了政策的形式、类型、范围，以及社会对政策的认识等方面。

西安市生活垃圾分类政策是由中央至地方自上而下的形式。中央制定总揽性法律性文件和行政法规，西安市在遵守中央的法律规定基础上因地制宜地发布地方性法规，使得西安市生活垃圾分类从中央到地方形成了初步的法律制度体系。这样自上而下的政策形式使得垃圾分类借助政府机构的公信力迅速推行，执行力度大。但是，当前存在的大多数关于垃圾分类的法律与政策的目标群体都是以社会群众为主体，针对垃圾分类政策制定者的行为规范有关的法律法规较少，政府在制定垃圾分类政策的厘定标准和评审指标在法律文件中并没有直接指出；此外还有针对垃圾分类政策监督者的监督流程和举报方式尚没有精细化。目前，针对垃圾分类政策的法律体系仍需要不断完善。

表1 西安市垃圾分类政策

2.2.2 西安市生活垃圾分类的主要执行机构及其职责

执行机构，通常指具体负责政策执行的机构，是把公共政策从理想变成现实的关键。西安市生活垃圾分类政策由人民政府和城市管理委员会牵头制定，以各区政府和具体的职能部门为主体，以基层街道办事处和乡镇人民政府为执行机构，自上而下推行，详情见表2。但当前的机构体系中，对生活垃圾执行机构的监督主要是依靠其上级执行机构和人大代表，各层执行机构各自负责生活垃圾分类政策执行的一部分，缺少对这些执行机构进行系统化检查监督的部门，导致问责困难，不利于生活垃圾分类政策执行的内部分工。

表2 西安市生活垃圾分类政策主要执行机构及其职责

2.2.3 西安市生活垃圾分类政策执行的目标群体

目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。西安市生活垃圾分类政策执行的目标群体是指在市辖区内生活和工作的常住居民。西安市垃圾分类政策的执行，受居民素质、生活习惯、经济能力、文化背景以及人员流动等不同因素的影响，在推行过程中面临很大的阻力。

人口年龄和人口结构是影响目标群体的重要因素。结合表3可知，西安市的人口年龄结构与陕西省以及全国的人口年龄结构相似，均以15～64岁的中青年人口为主体，同时65岁以上的老年人人口比重也在不同上升。意味着，西安市生活垃圾分类的政策的目标群体以15～64岁的年龄段人口为主，同时65岁以上老年人也会是生活垃圾分类政策推行的愈发重要的目标群体。

表3 西安市陕西全国人口年龄结构对比（%）

居民素质会影响目标群体的接受能力和认可度。2021年1月正式施行的《西安市市容和环境卫生管理条例》明文规定对违反生活垃圾分类规定的行为处以经济罚款的处罚，使得生活垃圾分类政策带有强制性。但是当前居民对生活垃圾分类政策的惯性思维仍然没有办法将不分类与违法行为画上等号。政策的强制化和居民思维的滞后化充分体现了史密斯模型中理想化政策与目标群体之间的博弈：一方面，理想化政策可以直接借助执行机构的威信强迫目标群体必须遵循政策；另一方面，目标群体作为政策的群众基础又反过来影响政策的推行进程。

总体上，西安市生活垃圾分类政策的目标群体，受到流动人口数量众多、年龄结构“中间多两端少”的特点和居民思维相对政策的滞后性等因素的影响。居民素质和价值观念的参差不齐，也会使得人们对生活垃圾分类政策的理解产生差异，从而在执行上产生不同结果。

2.2.4 影响西安市生活垃圾分类政策执行效果的环境因素

影响政策执行的环境因素是指影响政策执行更宽泛的情境因素，具有多样性的特点，主要包括经济发展水平、政治制度、社会人文背景等。西安市当前的生活垃圾分类体系和末端处理方式集中反应出其实行生活垃圾分类政策执行受当前社会经济环境因素影响。

生活垃圾分类收运体系不够完善。目前西安市已建成并投入使用的再生资源交易市场1 个、再生资源分拣中转中心（站）39 个、再生资源回收服务点1505个，共清理取缔规划外废品收购站985个。但目前西安市无物业管理的居民小区共1971 个（来源：西安市人民政府政务公开统计数据），这意味着当前西安市生活垃圾分类的配套基础设施还没有实现全覆盖，影响到垃圾后期处理。

垃圾末端处理方式单一。当前西安市垃圾处理方式正处在以填埋过渡到焚烧的过程，而垃圾分类的处理仍旧处于初级阶段。2020年2月曾经作为国内最大的灞桥江村沟垃圾填埋场宣布封场，其余6 座小型垃圾填埋场也逐渐满容。与此同时，西安市的生活垃圾焚烧厂也在逐步建立。2019年11月，西安市首个生活垃圾焚烧发电厂正式启动，此后新建了3 个生活垃圾焚烧处理项目，标志着西安市生活垃圾处理模式实现了由卫生填埋过渡到焚烧处理。总体而言，当前西安市生活垃圾的末端处置仍旧以卫生填埋和垃圾焚烧为主要处理方式，使得生活垃圾分类的意义大大减小，挫伤市民进行垃圾分类的响应积极性。

3 西安市生活垃圾分类政策执行的对策建议

立法上，完善垃圾分类的法律制度，尤其是建立完善的垃圾分类配套体系的法规。西安市颁布的《西安市生活垃圾分类管理办法》以罚款为处罚方式强制性推行垃圾分类，而生活垃圾分类标准在实际种类繁多的生活垃圾面前显得较为薄弱。立法机关应定期深入基层倾听民声，并针对实际问题完善生活垃圾分类标准。另外，对垃圾分类政策制定与执行人员以及生活垃圾末端处理的工作职责在法规中体现得较为简单。应针对政府各部门和单位的功能与职责，继续细化区分，并在立法上建立针对生活垃圾分类执行者的奖惩机制，完善生活垃圾分类的监督体系。

组织上，明确并夯实生活垃圾分类的政策执行的主体责任。人民政府和街道办事处负责辖区内生活垃圾分类的日常管理工作，接受上一级城市管理部门的业务指导。环境保护行政管理部门负责对生活垃圾集中转运设施、终端处理设施等场所的污染物排放进行监测，对有害垃圾非豁免环节环境污染防治工作单位实施监督管理。住房和城乡建设行政管理部门负责督促物业服务企业开展生活垃圾分类工作，将生活垃圾分类管理纳入物业服务企业的信用管理体系。商务行政管理部门负责可回收物的回收管理工作。

人力培训上，提高常住人口和流动人口的垃圾分类的意识。根据西安市人口年龄结构的特点，不同年龄段的居民应采取不同的垃圾分类政策的宣传教育，让生活垃圾分类知识走进学校，培养中青年工作人员的垃圾分类习惯，社区居委会发挥老年人的主观能动性，定期举办基层生活垃圾的宣传教育活动。特别指出，结合前文提到西安市旅游行业的发达带来的流动人口是其生活垃圾总量增长的重要因素，因此，相关部门应密切关注流动人口，与房屋出租方、酒店等积极配合，加强对西安市流动人口的垃圾分类教育宣传工作。

设施上，加强生活垃圾分类的基础设备物资投入，建立完善的垃圾清运体系。西安市各区县应全面整合现有生活垃圾收集点，合理布局生活垃圾分类的容器设备。另外，要完善分类收运设备，根据分类工作的推进和生活垃圾分类收集实际情况，有计划地增配生活垃圾清运车，并且在清运过程避免出现各类垃圾混装的情况。最后，加快可回收垃圾分拣中心、大件物件拆分中心以及有害垃圾暂存场地的建设，加大新型生活垃圾焚烧厂和厨余垃圾处理厂的建设力度，确保生活垃圾分类的末端处理科学有效。

4 结论

本文第一次系统归纳了西安市生活垃圾分类政策执行以来有关的法律法规，并梳理出西安市生活垃圾分类政策主要执行机构及其职责，结合史密斯模型，从生活垃圾分类政策执行的整个流程包括政策制定的立法方面、分类过程中居民素质方面、生活垃圾分类清运的配套设施和末端处理方式等，分析了当前西安市垃圾分类政策执行中存在的问题，并结合当地实际，针对性地从立法、基础设施、人力培训和组织等各个角度提出了合理的建议。