中国边境多元治理主体及协同机制研究

2022-12-17 20:24夏文贵杨冬琴
学术探索 2022年5期
关键词:边民边境政府

夏文贵,杨冬琴

(1.云南大学 政府管理学院,云南 昆明 650091;2.昭通学院 地理科学与旅游学院,云南 昭通 657000)

伴随国际形势的深刻变化,边境及边境治理在国家治理中的地位越来越重要。党的十九大报告提出“加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全”[1](P32),党的十九届四中全会再次强调“加强边疆治理,推进兴边富民”[2],进一步体现出边疆治理的紧迫性与重要性。要有效实现边疆治理现代化的目标,有赖于国家层面对边境治理进行系统谋划,并形成与之相匹配的有力治理主体及治理结构予以支撑。边境地理区位、地缘特质和人文特性,以及在此基础上形成的边境问题特殊性,使得边境多元治理主体结构既有与其他区域的一面,同时具有特定的组织运行方式。为此,对边境治理的主体结构及其协同机制进行系统探究,厘清其中的逻辑关联,极为必要且十分重要。

一、复合性:边境治理的实践逻辑

边境治理是在国家政权主导下,动员和汇聚社会各方力量与资源,以解决各种边境问题的过程。但与一般区域治理不同,边境治理面临较为突出的复合性特征:一是边境特有问题,即边境地区独有的社会公共事务,蕴涵着突出的边界特性,并常以“跨境”形式呈现出来;二是边境地区的一般性地方问题,既与非边境地区一致或相似的社会公共事务,但同时又具有自身一定的特殊性。二者共同构成了边境治理的基本对象,而缺少任何一个维度并据此来理解边境问题及其治理,所形成的认识均是片面和不完整的。

(一)“人”“地”间呈现复合交织

究其本质,边境特有问题是形成于边境这一特定地理空间场域中的特殊性事务。反之,脱离边境这一空间场域,这种具有特殊内涵和形态的事务及问题便不复存在。而边境是以国家边界作为存在基础和前提的,没有国家边界的划分和区隔,就不存在真正意义上的边境。因此,国家边界是探究边境特有问题的核心基点和关键性要素,并据此可以概括为以下两个层面:

在“地”的维度上,一个是围绕边界、界标等主权标志物,形成的边防、守边固边、界标管理与维护、非法边境通道监控等事务和问题;另一个是围绕边境口岸、边(跨)境经济合作区、边境自由贸易试验区、边民互市贸易点、边境旅游区等特殊区域形成的事务和问题。[3]从实践层面来看,主权标志物是标识和象征国家主权的特定政治符号,具有先天的封闭与阻隔功能,因而在此基础上生成的边境问题及其治理本质上就是一种排他性治理。同时,在全球化、区域一体化以及我国沿边开发开放条件下,边境的固有内涵也发生了深刻变化,并导致其地理空间功能的拓展。尤为显著的是,边境的开放与流通功能得到了全面激活和释放,并对应着一系列沿边开发开放平台和载体的构塑与锻造,在此基础上形成的边境问题及其治理就体现为一种开放性治理。

在“人”的维度上,特殊性的边境事务和问题主要包括:一是边民动员和管理。边民的边境在场被赋予了特殊的涵义。如果说界标等实物标志是国家主权的物理性象征,那么边民的边境在场则是国家主权的社会性象征,其构成了国家守土固边的原生力量。为此,需要不断加强边民的动员与管理,以便从根本上形塑良好的边民意识,包括国家意识、边防意识、国民意识等。二是跨境活动管控。近年来,随着兴边富民行动、“一带一路”倡议等的实施,使得与开放、流通相关的边境事务和问题空前凸显,形成了跨境活动的频繁多样,并导致了跨境流动、跨境通婚、跨境犯罪、跨境务工、非法移民、边境难民等问题的产生。此外,还有基于边境独特的地缘、族缘、亲缘、业缘关系之上的“特有的跨境互惠活动”[4],如生产互助、商业互市、婚丧嫁娶互惠等现象。

(二)地方事务存在内外复合效应

边境本质上属于国家整体疆域格局中的一个区域,并需要纳入统一的行政区划中来进行治理。因此,边境治理所涉及的基本对象还包括诸多日常性的一般地方事务和问题,其具有同其他非边境区域一致或相近的问题形式和基本内涵,并对应着国家治理的一般性要求。而且,对一般性地方事务和问题的治理,往往构成了边境治理实践的主导和常态,直接关乎国家边境治理的整体绩效。

边境一般性地方事务和问题,涵盖了边境社会的各个领域和方面,包括公共服务、基础设施建设、产业发展、生态建设、扶贫开发、民族团结进步等。对此,除了国家一般性的统一治理部署和要求而外,在针对边境区域实施的专项政策安排中也有深刻体现。例如,2017年5月国务院办公厅印发的《兴边富民行动“十三五”规划》中,对于基础设施建设、保障和改善民生、发展优势特色产业、生态文明建设等的整体布局,便体现了国家对边境一般性事务和问题治理的重视。与此同时,在边境地方的专项性政策安排中也有对一般性事务和问题治理的重视。如在《云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划(2015—2017年)》中,同样聚焦于区域内的基础设施建设、公共服务水平提升、环境整治、产业发展等事项。

诚然,对一般性地方事务和问题的治理,是边境地方政府履行社会公共事务治理职责的具体体现,而且边境区域的安全、稳定和发展,很大程度上就是在这种常规性治理中实现的。但也要看到,边境独特的区位特点、地缘特质和人文特性等,常常会导致一般性区域问题及其治理的特殊化或“边境化”,并要求结合特殊性的边境事务和问题来进行治理。一是一般性事务和问题的表现形态具有突出的边境特征。边境毗连国家边界,形成于这一独特空间场景中的一般事务和问题,往往蕴涵鲜明的边境特性。例如,边境经济发展就表现出了典型的“靠边吃边”的特点,而一般性的社会治安事件,如盗抢、赌博、卖淫等,便可能涉及境外因素或直接因境外人员而起,对这些问题的处置,又常常需要对方国家的支持、协助与配合。二是一般性事务和问题的外部效应及其影响具有鲜明的跨境特性。在边境地理空间条件下,一般地方事务和问题所造成的实际影响往往会产生一定的外部效应,并呈现出明显的扩散性、外溢性特点,甚而衍生为特定的边境问题,较为常见的如疾病疫情、自然灾害、环境污染等,便可能溢出国界,进而波及周边国家或地区。

总之,边境治理的基本过程,既包括“边”之基础上的特定事务及其治理,也涵盖了一般性的地方事务及其治理,是二者的有机复合,其在治理效果上是相互影响、互为支撑的。一方面,处理好边境特有问题,能够为边境一般性事务的治理创造条件。例如,对边境的管控,往往关联着边境的安全与秩序,其有效治理可以为一般性事务的治理提供良好的秩序基础。而口岸、边民互市点等边境特殊区域的治理,则与边境的地理空间功能发挥密切相关,直接影响着边境地方治理的广度、深度和效度。另一方面,边境一般性事务的有效治理,则可以增进边境特殊性事务的有效解决。这是因为,一般性事务涉及面大、领域广、事项多,攸关边境经济社会的全面发展,其治理成效则有助于夯实边境特殊事务治理的物质基础,并在深层次上关联着边境安全与秩序的巩固。不难看到,正是由于边境问题的这种复合性特征,由此便造就了与之相对应的独特治理主体逻辑及其实践范式。

二、整体性:政府系统对辖域范围的治理

政府系统,本文意指广义层面的政府,包括中央政府以及由“一级地方承担和行使国家权力并履行地方治理职责的整体”[5](P20)。在边境治理中,政府系统扮演着极为重要的角色,是具有基础性、主导性和决定性意义的行为主体。“在一个由所有团体、协会、机构、集体与人民构成的政治体系中,政府的影响力是最大的”[6](P43),因此,在与国家权力相关联的各种治理主体结构中,政府迄今仍是最为重要的主体形式。这也意味着,政府及其相关系统将直接或间接地作用于边境辖域范围内的所有区域问题,而对于政府治理的系统谋划和强力推进的依赖,也成了有效推进边境治理向纵深发展的关键,其具有突出的综合性、系统性、统筹性和战略性的特点,因而是一种整体性的边境治理实践过程,并具体体现为从中央到边境地方的各层级治理单元所承担的不同角色、功能和职责。

其一,中央政府在宏观层面的治理。边境既是维护国家主权的壁垒,也是走向世界的通道,或者说既是国家的“墙”,也是国家的“门”。这种特性表明,所有的边境区域问题也都是重要的国家问题,而且必须在国家治理中予以关注和重视。由于中央政府在治理层级中处于最高层次,由此便决定了其在这一过程中发挥着宏观性的主导作用:一是边境区域涉及的国防、军事、外交等事务,必然要经由中央政府直接处理,边境地方政府并无这些方面的宪制性职权。二是中央政府能够调配全国性资源来支援边境地方治理,以弥补边境地方政府的治理资源不足,以及自我发展能力和条件的有限,从而确保并实现区域发展的协调和一体推进。三是一些重大外向型战略需在国家统一规划基础上来实施,并由中央的力量来统筹安排、统一部署和整体推动。四是国家通过制定出台针对边境的法律、政策和举措,来实现对该区域的专项治理,如“兴边富民行动”便是当前国家边境治理的纲领性方略,发挥着导向性和框架性作用。

其二,边境地方政府在中观层面的治理。无论从上而下或由下至上来看,由省级和地市级组成的边境地方政府则居于行政链条的中间环节,对上承接着中央政府,于下关联着边境基层政府,直接负有国家政策传导和对辖域内边境治理进行统筹的职责。边境地方政府在治理层级中的这种地位表明,其在边境治理中发挥的是中观意义的治理功能。尤为突出的是,国家对于边境问题的宏观决策部署,往往要依赖于所属边境地方的居中谋划、统筹安排,方能得以真正落地并见成效。而且,边境地方在落实国家决策部署时形成的具体方案和规划,常常是边境基层政府实施治理的重要依据和基本出发点。具体而论包括:一是组织实施中央有关整体区域治理的决策部署或统一规划,确保国家意志在所属辖域的全面贯彻执行。二是对接中央关于边境治理的专项战略举措,并形成相应的专项支持体系或实施计划。三是因地制宜地制定出台与国家边境治理战略精神相匹配的政策体系。以云南的经验来看,在国家关于兴边富民等重大专项边境治理谋划的基础上,其结合实际更进一步推出了《云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划(2015—2017年)》,直接把整体的治理对象设定为沿边一线行政村,从而突破了此前以“县”为基本实施范围的做法,对于从根本上改善边民居边生产生活条件发挥了重要作用。

其三,边境基层政府在微观层面的治理。在行政建制上,边境基层政府主要包括县乡两级。但由于乡级政府不是完整的一级政府单元,因而可纳入县级体系中一并看待,并视其为县级政府在乡级区域的延伸。一般而言,相较于省级、地市级行政区域,“县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府,而且是一级权能完整、具有资源(特别是土地)经营权和相对独立治理权的政府”[7]。县在国家治理体系中的这种特殊地位规定了,一方面其对接着自上而下的全面而直接的各项治理任务,另一方面又直面着来自社会最底层的各种诉求、矛盾和冲突,因而是较为直接、具体和实在的微观性治理实践形式。从这个意义来说,县级边境政府其实就是边境区域治理具体的实施主体、责任主体和实现主体,直接决定着国家边境治理的程度和水平。诚如有研究者所指出的,作为与国家边界直接相毗连的县级行政单元,“边境县政府,是各项治理任务的最终实现者。它承接了上级政府的各项具体任务,因此,责任最为具体,也最为重大”[8]。就此也可以解释,缘何国家层面的兴边富民行动方案要以140个边境县作为基本的统筹实施对象。

三、专门性:驻军系统对特定领域的治理

边境与国家领土主权及其安全有着直接而密切的关联。驻军系统是因边境独特的地理区位、地缘环境而部署的特殊治理主体。一般情况是,为有效巩固边防,适应边境安全、发展以及某些特殊性事务的治理需要,分别于某些边境要塞、战略关隘和重点区域,部署一定的军事组织,驻军系统的边境在场,是具有主权象征性、军事威慑性和安全保障性的国防力量,其在推进和巩固边防建设的过程中为边境治理提供着必要的秩序供给,奠定了边境地方发展的安全稳定基础。与此密切相关的是,发挥驻军系统的边境治理功能,主要以边境特有事务和问题的治理作为根本指向的,而围绕这一特定领域实施的专门性治理,则构成了其参与边境治理过程的具体实践形式。

总体来看,在独特的边境场域中,驻军系统无不是紧扣于国家边界这一核心要素来履行职责和发挥功能的。而作为民族国家时代特有的政治现象,国家边界是国家领土主权的外部边际线,其意味着“处于界线一边的所有人和事物都要服从于一个国家的权威,而一旦越过了这条线,所有的一切就又服从于另一个国家”[9](P226)。驻军系统的边境在场,对于这种国家权威的维护具有先天的意义,即对外发挥着宣示和阻隔的功能,对内则体现着安全拱卫的涵义,并常常以国界武装警卫和边境武装防卫两大职能的履行而展开。在此过程中,基于“边界”及“跨境”因素而形成的某些边境特有事务和问题,自然就构成了以驻军系统为主导并予以专门性治理的主要问题领域和实践范畴。

其一,界标管理与维护。界标是国家边界的分界标识,标示着相邻国家之间的边际分隔、走向和位置,包括自然标志物和人造标志物两种形态。作为重要的国家主权性标识,界标无小事。或许表面只是一树、一石、一河、一水,但内里却是沉甸甸的国家主权内涵。而对界标的管理与维护,同时就是对国家主权及其安全的守护。驻军系统在这一过程中的职责主要有:一是日常养护。针对因风吹日晒、冰冻雨雪、地质灾害等自然因素,出现的变形、破损、字迹或图案不清甚至位移等情况而展开。二是防止毁损。即防止各种人为因素的破坏,如涂改、毁坏、移动、砍伐等。三是查勘,即以定期或不定期的方式,适时进行巡视、勘查或调查。四是联检。勘界定标通常由毗邻国之间以缔结边界条约来予以规定和确认,并进行统一勘测和放置。为此,日常的管护也离不开双边国家的联动和协作。

其二,跨境活动管控。有国必有边,有边必有防,古今中外概莫能外。然而,真正意义上的国家边界的划分和区隔,是在民族国家构建过程中逐渐形成并付诸实践的。在此之前,“传统国家有边陲(frontiers)而无边界(borders)”[10](P4),前者意指“一种动态的向度,是一种随实力消长而收缩或扩张的弹性区域”[11]。而后者“不仅意味着一种精确的地理勘绘技术,更为重要的是体现了一种新的国家控制观念”[11]。步入现代国家以来,国家边界固有的主权性、排他性和阻隔性等属性,使其天然地具有对各种跨境活动的排斥,并需要驻军系统的在场来加以维护。尤其伴随全球化及我国沿边开发开放的不断深入,以及随之而来的跨境活动的增多,强化边境管控和防控,就成了边境治理中的重要议题,同时也是国家赋予驻军系统的重要职责。对此有两种情况较为常见:一是针对经由口岸等合法通道出入国境的境内外人员实施的日常性的勤务工作,其中也不排除某些边境突发事件的应对和处置。二是针对非法跨境活动实施的管控,这同时也是管边控边的重点和难点,如非法跨境交往、“三非人员”、非法生产作业、非法跨境犯罪、暴恐等。

其三,边境特殊地带管理。围绕国家边界这一核心基点,在边境地区往往会形成一些特殊性的边境地带,包括边境禁区、边境通道、边境口岸和边民互市点等,其关系着国家的领土主权安全和边境地方的发展与稳定,同时也是边境区域迥异于其他区域的关键所在。其中,边境禁区主要体现为一些重要的据点、关隘或要冲,在地缘上处于重要的战略位置,要求设置专门的军事建制单元来进行管控。由于特殊的历史、地理、地缘、人文等因素,边境通道广泛存在于边境地区,是出入国境和内联外接的枢纽地带,并有合法与非法之分。前者为适应国家或边境地方与毗邻国交往交流需要而设立,且建有专门的边防武装力量加以守护;后者为各种数量众多且较为零星分散的边境小道或便道,对此驻军系统常以定期或不定期的巡逻来进行管控,但又因管边控边力量的相对有限,从而导致该区域成为非法移民、偷越国境、跨境犯罪等人员的首选路线。口岸和边民互市点是同毗邻国进行人员往来、流通互市的节点性区域,边防武装力量在此区域往往负有出入境管理、边境秩序维护等重要任务。

除以上所述,按照国家军地军民融合发展战略的要求,驻守于一定边境政区范围内的军事组织,同样会程度不一地参与到一般性的地方事务的治理之中,常见情况如对边民的生产援助、生活帮助、扶贫开发,以及疾病疫情防控、应急救援等。总体而言,作为一种特殊的边境治理主体类型,驻军系统的治理实践是一个富有独特内涵的治理过程:一是治理对象特殊。由于驻军系统的管控范围为毗邻国家边界的特定区域,因而其所针对的治理对象主要就为与“边界”或“跨境”因素密切相关的某些边境特有事务和问题。二是治理机制特殊。围绕巩固边防、守卫国土的要求,驻军系统在实践中形成了内涵丰富的管边控边机制,包括具有显著军事性特点的防卫、管控、巡逻、勤务、联合等机制,以及富有边境特色的党政军警民合力管边控边治边机制。

四、辅助性:社会系统参与治理

除政府和驻军系统而外,社会系统在边境治理中也发挥着重要作用,而且是不可或缺的治理主体,包括企业、社会组织、科研机构、边民等。社会系统的参与和介入,改变了此前以政府为单一中心的传统治理结构,并形成了由政府主导下的多元治理主体格局。但与政府系统相较而言,社会系统的治理参与是结构性而非制度性、是间接参与而非直接参与。[12](P225)这其实也表明,在具体的边境治理实践中,只有在一定政府行政的保障下,社会系统才可能真正发挥作用。诚如有研究者指出的那样,社会系统“要在国家政治、经济生活中发挥作用,联系的一端必须是政治和政府”[12](P224)。因而,较之政府系统的整体性治理及其在边境治理过程中的主导性地位,社会系统的治理是以参与或介入、支持或协作的方式进行的,本质上是一种参与式和辅助性治理形式。

社会系统的参与及辅助性治理的深层次原因在于,当前“人类历史上从未有过的多元化、个性化、开放性、流动性等新特征,特别是社会生活中的高度复杂性和高度不确定性”[13](P152),使得由政府主导及各种治理主体参与下的多层级治理模式,逐渐成了社会公共事务治理的基本趋向。而且,政府本身也是有限度的,其既不可能穷尽所有社会公共事务,同时在某些领域也存有管不了或管不好的情况,这又进一步强化了“一主多元”治理格局的发展。在这样一种大的时代趋势下,边境治理同其他区域治理一样,也必须充分调动社会系统的积极性、主动性和创造性,以发挥其在治理过程中的应有作用。特别是面对边境问题的多样复杂,以及边境既有资源禀赋总体较为有限的情况,社会系统的参与及辅助就显得尤为重要。从实践层面来看,社会系统对边境治理的参与和介入、辅助和协同,已愈发呈现出多样频繁的趋势,并在总体上形成了对边境治理的有效补充。

其一,企业组织。作为最重要的市场主体,企业是推动地方经济发展的基本组织力量。在边境地区,这类企业既有涉及矿产、石材、水电等的资源型企业,也有从事农特产品、生活用品、原木资源等进出口的外贸型企业,还有农民专业合作社和个体工商户等,其业务范围横跨并覆盖境内境外的相关行业和领域。就具体的边境治理过程来看,企业组织的作用发挥主要包括这样几种形式:一是通过直接投资,如投资建厂、合资入股,以及产品的生产、加工、贸易等方式,进而创造利润和贡献税收,来促进边境地方的开发开放和建设发展。二是通过自身的资金、声誉和知名度等优势,为边境地方经济社会发展构筑平台、编织纽带和创造契机。三是从事一定的公益活动进而积极承担相应的社会责任,如以无偿捐资等方式,支持偏远边境村寨的校舍、医疗卫生、饮用水条件等的改善。同时,依循扶贫开发工作中形成的党政机关、企事业单位等进行定点挂钩的帮扶机制,一些企业也自愿采取包干方式参与边境地方的贫困治理。这一做法,同样延续到了沿边乡村振兴的总体工作布局之中。

其二,社会组织。行业协会、基金会、慈善机构等社会组织,汇聚着人才、资金、技术、项目等资源优势。而这些资源恰恰又是边境地方极为欠缺且较为急需的,其对边境治理的参与一定程度上可以有效缓解限制边境地方发展的资源瓶颈。如在云南省麻栗坡县,由外交部牵线搭桥的外援扶贫小额信贷项目,其主要的资金和支持计划,即来源于联合国开发计划署、国际农业发展基金会等组织机构,对于资助当地企业和农户发展发挥了重要作用。不仅如此,近年来该县在外交部、省外事办和上级政府的帮助下,还获得了各类源于国内外的公益组织的支持,并通过专项形式全面启动实施了针对沿边村庄的温饱、卫生、教育培训、产业扶持等系统工程建设。总体来看,社会组织结合各自特点和优势,通过向边境地方输入资源的形式来参与边境治理,对于弥补边境治理中的资源总量不足,促进边境经济社会发展起到了极大作用。

其三,科研机构。由高等院校、科研院所等组成的科研机构,集聚着知识、人才、技术等资源优势,是专业技术、智力资源和智库优势的有机结合。在一定意义上,边境区域整体的僻远落后,首要之因并不在于地域资源禀赋的匮乏或先天不足,具有决定性意义的影响因素则是治理资源尤其智力资源的贫乏和短缺。如是,对科研机构的治理参与和辅助的需求便显得较为紧迫且意义非凡。比较典型的是,边境毗连国家边界、直面他国,境内外的边境地方之间既存在人员、经贸、文化、旅游等方面的往来和合作,同时也面临共同协作处理特定边境事务和问题的需要,而对于这些方面科研机构则可以通过自身专业技术优势,形成具有针对性的政策方案及咨政建议,以增进决策的科学性、前瞻性和合理性。与此同时,针对相关边境基层公务人员开展小语种培训,对邻国入境务工人员进行法规、安全、语言、技能等方面的教育,也是科研机构参与和协助边境治理的重要体现形式。

其四,边民个体。相较政府、军队或其他社会组织,富于个体性特征的边民同样是不可或缺的治理力量。一直以来,在已有实践和认识模式中,边民是作为“问题”出现的,并主要被视为治理的客体。事实上,生于斯长于斯的边民并非仅仅是治理的对象,其同时也是具有主体能动性的治理力量,构成了重要的一元边境治理主体。一方面边境治理的有效推进,离不开边民的参与、支持和理解。在此过程中,边民既是直接利益攸关者和实际受益者,也是具体的参与者和建设者。另一方面,仅边民的边境在场这一客观实际,及其所承载的主权内涵,进而在边境治理中的实边、固边、稳边意义则是怎么形容都不为过的,更遑论边民以“熟人”身份以及具体的兼职护边员角色对管边控边治边工作的协助和参与,则具有介于政府和军队之间的独特优势,并发挥着低成本、高收效的治理效应。

五、一主多元:边境治理中的协同机制

在长期的边境治理实践中,逐步形成了多元边境治理结构。虽然,各个治理主体被赋予的权责以及在治理过程中的角色、地位和作用不尽相同,但都发挥着重要的边境治理功能。在国家统一的制度框架体系下,各治理主体遵循于整体性的治理谋划安排之下,各个治理主体往往是通过优势互补、功能衔接的协同共治方式,实现对边境问题的有效治理。同时,面对独特的边境地理空间条件,复杂多样的边境问题及其现实治理需要,各个治理主体间协同共治的重要性进一步凸显。从某种意义上可以认为,边境治理的过程就是各个治理主体之间的协同共治过程。现实中,在以政府系统作为核心治理单元的主导下,形成了较为突出的边境治理的协同共治类型。

(一)政府系统间的协同

纵横政府之间的协作极为重要。其中,与边境治理相关联的各层级政府,总体上存在这样两个层面的协同关系:一是纵向协同,包括中央与地方、上级与下级之间的协同共治;二是横向协同,主要涉及直接承担边境治理任务的县级边境政府与对口支援政府或部门,以及县级政权内部不同部门机构之间的协同共治。

从纵向维度来看,其反映的是纵向政府间的关系,而各主体间的协同主要就表现为一种纵向互动关系。一则,国家及上级政府的统筹部署和决策安排,常有赖于下一层级政府的贯彻落实,相互间的协作是领导与被领导、决策与执行的关系;另则,下级政府的具体计划、特别方案或实际困难,往往需要取得上级政府的政策、资金、人员等的支持方能得以实施或解决,相互间的协同则构成了一种特定的授权关系。从横向维度来看,其反映的是横向政府间的关系,与此相应的各主体间则呈现为一种多维复杂的协同关系样态,而且由于彼此不存在直接的行政隶属关系,因而相互间的协同主要就体现为分工、协作、协商、援助等形式。对此,跨区域政府间的对口支援及协作,以及边境基层政府所辖各职能部门、各职能部门同各乡镇之间的协同便属于这一范畴。

此外应特别强调的是,在以县作为边境治理的基本行政单元的实践范式中,县级政府体系内部的协同还表现为一种特殊的结构功能关系,即尽管县级各套班子具有不同的法定权属定位,但在实际治理中其相互之间的功能却是混合型的。比较明显的是,在县委的集中领导和统筹部署下,县政府、人大、政协等次级权力结构,都要紧扣县委所谋定的中心工作来履行职能、开展工作,包括政府的具体组织实施、人大的立法及调查研究和监督检查、政协的建言献策等。简言之,虽然县级政权中的横向权力结构之间是各有分工的,所属法定权责也是既定的,但其在实际权力运作过程中的功能则是混合在一起的,并蕴涵着突出的“结构分化与功能不分化”[14]的实践趋向和特点。当然,源于国家统一制度安排基础之上的这种结构功能关系模式,是政府系统能够调动和整合各种资源对所属辖域实施一体治理进而协同共治的基本前提。

(二)“政府—军队”间的分工协同

就具体的实践过程来说,一级地方政府是按照一定地域范围来实施治理的,而担负戍边和边防建设任务的驻军系统一般也是参照地方政府所辖政区范围而设立。由此也决定了,军地之间将不可避免地存在着密切的关联性,并形成了我国特有的军地融合发展要求及实践。对此,在边境地方政府的党政工作报告中均会作专门阐述和强调,而于重要的沿边公路地段,也时常可见“军地携手一家亲”之类的宣传标语。事实上,军地之间的协同,既是国家制度体系的安排和要求,也是共同应对和有效解决现实边境问题的客观需要。

一方面地方政府需要军队的协同。不同于其他区域,边境治理所面临的边境问题是错综复杂的,既汇聚着境内与境外因素,也涵盖突出的安全、稳定和发展的要求,更关联着领土主权、边防建设、边境管理与维护等事项。这样一来,因主权、边界或跨境等因素而产生的特殊边境事务和问题的治理,往往特别强调驻军系统的参与及其作用发挥,如边境突发的火灾、地质灾害、疾病疫情等问题的应对,就离不开当地驻军的协助与共治。

另一方面军队也离不开地方政府的协同。驻地军队在履行日常的勤务或防务职责时,与边境地方的相关职能部门、边境乡镇,甚至抵边村社,往往会存在一定的职责使命和事项处置的交叉重叠,并需要彼此之间的协作配合方能更好达成治理目标。而且,驻扎于特定边境政区内的军队,同样需要在边境地方的积极协助下来推行国家的军地军民融合发展战略,并在国家政策范围内主动投身边境建设与发展事业,自觉维护边境的社会秩序和安全稳定。

(三)“政府—社会”间的互补协同

政府与社会各自拥有的资源是不一样的。而在边境地方能够调动并用于边境治理的资源总量较为匮乏的情况下,社会组织依凭其资金、技术、管理等形成的相对优势和聚集效应,则可以实现对政府治理的有益补充。为此,边境地方政府除了要积极向国家、上级或对口支援政府争取资金、项目、政策等支持而外,谋求体制外力量的援助,尤其从社会系统中汲取资源和力量同样重要。其中,编织政府与社会的广阔协作平台,形成良好的政府与社会的协作关系模式,是政府与社会之间协同共治的基本前提。现实中,政府与社会组织之间的协同,主要就集中体现在边境区域的开发与建设方面,并常以投资或捐助等形式聚焦于边境的资源开发、医疗卫生、饮水安全、教育事业、人力资源培训、扶困济弱等领域。

与此同时,政府和社会的协同还表现为边境基层政府与边民之间的协作互动。一方面,边民的基本社会福利保障和安全供给由地方政府直接负责,如边民补助、“新农合”、低保等;另一方面,边民也常以各种方式协助地方政府的边境治理工作。一个是在具体的边境治理过程中,离不开边民尤其其中具有较高威望的能人的支持、理解和配合,特别是在集镇建设、易地扶贫搬迁等工作中,涉及的征地、拆迁和搬迁等事项均需边民的积极协作;另一个是边民对边境治理的直接参与和主动作为,以及在守边固边中的主体能动性发挥,一定程度上可以大大降低治理成本,使边境治理朝着良性方向循环发展。

(四)“军队—边民”间的融合协同

在边境区域,军民之间的融合、互动和协作有着更为具体深刻的体现。从情感层面来看,军队与驻地边民之间常常维持着良好地互动关系,包括应边民之请帮助其从事农业生产活动,为距乡镇卫生院或县城较远的边民免费提供基本医疗卫生服务等。从工作层面来看,面对漫长的边境线,驻军系统对边境武装守护的力量是有限的,更难以也不可能做到全域覆盖,于是从沿边村寨发展、培养或动员部分边民成为信息员或护边员,以弥补军事管控边境的力量不足,便是管边控边中较为重要的做法。此外,也不乏边民或其中的民兵协助驻地军队开展日常巡逻等勤务工作的鲜活实例。

事实上,军队和边民的边境在场,都是具有重要宣示意义的国家主权标志。无论军队的国界武装警卫和边境武装防卫,还是边民的抵边而居、居边生息和居边发展,其实都共同关联着守边固边、强边固防的职责和使命,只不过各自的作用发挥方式及其效度不尽一致而已。历史上,我国就形成了影响深远的“以人守边”或“以人戍边”传统,典型做法如向重要的边陲要塞直接派驻军队,以及向“边地”大规模移民来充实边陲守卫力量,进而实现镇守边关、维护“边地”的和平与安宁的目的。在现代国家时代,对国界的武装警卫和对边境的武装防卫,则是具有特定领土主权内涵的实践活动。在此过程中,尽管军事武装力量的重要性是不言而喻的,但同样不可忽视对边民的有效动员,以及守边固边主体能动性的激活和释放。而且,边民的世代久居边境是更为原生、活跃和能动的守边固边力量,其对护边活动的参与和协作往往具有其他主体难以比拟的相对优势和便利条件,常常能够起到事半功倍的治理效果。

猜你喜欢
边民边境政府
边境扬威
边境小城马斯特里赫特
守卫边境的“帕米尔雄鹰”
滇西南边民通婚对社会秩序的影响——以普洱市为例
知法犯法的政府副秘书长
边民互市 兴边富民
“政府信息公开”观察
完形填空三则