论农村集体经济组织的破产能力

崔 艳 峰

(浙江万里学院 法学院，浙江 宁波 315000)

我国《民法典》只规定了农村集体经济组织为特别法人，对于其特殊之处并没有详细规定。一般认为，农村集体经济组织的特殊之处在于：一是成员组成的特殊性，即农村集体经济组织由本集体经济组织成员以合作形式组成，是为农民生产提供服务和对农村集体资产进行经营的主体；二是财产的特殊性，农村集体经济组织所经营的农村集体资产可以分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类，其是以农村土地作为主要生产资料进行经营性活动的特殊法人组织；三是成员的封闭性、权益分配的平等性等[1]。除了这些特殊性，农村集体经济组织在设立及存续上是否也具有特殊性呢？这一问题的答案，直接影响农村集体组织是否具有破产能力。如果农村集体经济组织具有破产能力，那么其能否适用全部破产程序或者适用何种破产程序？本文将分析研究这些问题，以期为农村集体组织法律制度的建立与完善提供借鉴。

一、理论争议：梳理与再认识

在理论和实务界，对于农村集体经济组织能否破产存在重大认识分歧。有观点认为，农村集体经济组织并非纯粹的经济组织，其承载着社会主义公有制的政治功能，还具有为农民、农村提供社会保障和公共服务的职能，因此，农村集体经济组织不能破产[2]。全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在《农民日报》举办的2020中国三农发展大会的发言中也提出，“农村集体经济组织不适用破产制度”[3]。值得注意的是，这些关于农村集体经济组织不适用破产程序的观点均建立在我国现行《企业破产法》规定的基础上。如果抛开现行《企业破产法》规定的限制，从一般破产主义立法例的角度来看，上述观点就可能发生改变。例如，有学者提出，“除非我国像西方发达国家一样建立了政府破产制度之后，赋予农村集体经济组织法人以破产能力才有可能”[2]。

同时，理论界还存在着主张农村集体经济组织适用破产程序的观点。持这种观点的学者从农村集体经济组织的特殊性入手，基于中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(1)《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：“探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”和《深化农村改革综合性实施方案》(2)《深化农村改革综合性实施方案》指出：“明确集体经济组织市场主体地位”，“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制”。中所确定的“政经分开”“剥离农村集体经济组织与村民自治组织的职能”等政策性意见，以及《民法典》关于农村集体经济组织特别法人的规定，进一步分析得出结论，农村集体经济组织是履行经济职能、拥有法人资格的市场主体，而作为市场主体，既应当具有进入市场的机制，亦应当具有退出市场的途径[4]。

笔者赞同“市场主体的退出机制与其进入机制紧密关联”的观点。据此，通过破产程序退出市场的非自然人主体应当是通过市场设立途径进入市场的主体。根据一般破产主义或者政府破产制度的规定，政府虽然可以适用破产程序，但其适用的是破产保护程序，即该主体破产后并非主体消灭，而是经过债权债务清理后的重生，主体仍然存续。因此，对于农村集体经济组织法人能否破产，需要分析其设立机制是市场机制，还是非市场的行政机制。如果是根据市场规则设立，则能够适用破产程序，且可以在适用破产清算程序后主体消灭；如果是根据非市场的行政机制设立，则不能适用破产清算后主体消灭程序，但可以借鉴国外的政府破产制度，具有适用破产保护(重生)程序的可能性。由此，需要我们深入探究农村集体经济组织的设立机制及其能否消灭或者在存续上能否中断等问题。

(一)从历史沿革看农村集体经济组织的设立

我国农村集体经济组织从农业生产合作社和人民公社演变而来，农业生产合作社经历了从初级社到高级社的发展过程。新中国成立后，我国进行了全国范围的土地革命，将土地分配给农民，大大提高了农民进行农业生产的积极性，但同时也产生了个体劳动生产率低、劳动规模小、劳动分散等问题。为了解决这些问题，一些地区的农民开始互助合作。1951年12月，中共中央制定了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，初级农业生产合作社应运而生。1953年中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，提出“从临时互助组、常年互助组到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社(集体农庄)”[5]，各地农村开始快速向高级农业生产合作社过渡。在此过程中，政府发挥了主要的推动作用。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第二条明确规定“把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行‘各尽所能，按劳取酬’”。由此，代表集体所有制的集体经济组织初步形成。

1958年之后，根据中央政策发展起来的人民公社是农业生产合作社的进一步推进，是由小型农业生产合作社合并发展成为大型农业生产合作社的结果。改革开放后，我国农村土地改革实行以家庭联产承包经营为基础的统分结合双层经营体制，农村集体经济组织在农村土地经营中发挥着“统”的作用，负担着指导和监督合同的履行、管理集体资产、组织生产服务和资源开发等功能[6]。因此，农村集体经济组织从产生到发展，始终具有政治功能。从互助组到初级农业生产合作社、再到完全社会主义性质的高级农业生产合作社[7]，表现为农村土地私有向集体所有的过渡。可以说，“农村集体经济组织的建立主要依靠政治导向”[5]。

此后，虽然建立了村民委员会制度，进行了农村集体经济组织制度的改革和农村集体经济组织特别法人的立法，但实践中仍然存在着农村集体经济组织和村民委员会主体混同、职能不分的“政经合一”状态。应当说，农村集体经济组织自建立以来一直担负着成员社会保障和为成员提供公共服务的功能。如我国《农村土地承包法》第十五条第四项规定了农村集体经济组织承担组织本集体经济组织内的农业基础设施建设的公共服务义务，《农业法》《农田水利条例》对此亦有相应的规定[8]。在当前村民委员会和农村集体经济组织职能未能完全区分的情况下，农村集体经济组织的公共服务和社会保障职能也不可能完全剥离。

从发展历史来看，改革开放前的农村集体经济组织承担着国家管理和公共服务的功能，改革开放后虽然推进了农村集体产权改革，但农村集体经济组织功能的“政社不分”“政经不分”未能彻底改变。因此，农村集体经济组织不是完全由村民根据意愿设立的，亦不是可以自由选择终止的纯粹市场主体。

(二)从现行法和政策看农村集体经济组织的设立

2017年颁布的《民法总则》将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类，农村集体经济组织被规定为特别法人，但对于该特别法人如何设立及设立的条件等具体内容均没有明确规定，而是规定“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”。(3)《民法总则》第99条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。”《民法典》将《民法总则》的该条规定全部吸收，没有任何修改。至今，还没有法律、行政法规对农村集体经济组织的设立进行明确的规定。

在政策性文件中，无论是2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》，还是2016年的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，以及2017年“中央一号文件”，均没有关于农村集体经济组织设立的具体规定，仅提出要“研究制定农村集体经济组织的相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。至于要研究制定的农村集体经济组织的法律中是否有关于农村集体经济组织设立的具体规则，也还尚未可知。

目前查到的有关农村集体经济组织的地方性法规主要有《四川省农村集体经济组织条例》《黑龙江省农村集体经济组织条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》，但这些地方性法规也都没有关于农村集体经济组织如何产生、如何设立的规定。只有《广东省农村集体经济组织管理规定》第7条第1款规定：“农村集体经济组织以原人民公社、生产大队、生产队为基础，按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属设置。”四川省和黑龙江省的《农村集体经济组织管理条例》虽然都有关于农村集体经济组织登记的规定，但均规定成立后的农村集体经济组织申请设立登记，而非登记后成立。因此，依照以上对政策法律的分析，可以得出农村集体经济组织是无需设立即可成立的组织，其成立具有强烈的国家公权力因素，农村集体经济组织法人中蕴含着国家意志和社会功能的植入[9]，具有一定的公权主导性和强制注塑性[10]。

二、破产功能转变：从破产主体消灭偏向破产主体重生

破产法产生的最初原因是债务公平清偿和惩戒的需要，即当债务人不能清偿全部到期债务时，清算债务人的全部财产，对全体债权人公平清偿；同时，债务人人身权利会因此受到惩罚。早期的破产具有惩戒性，破产的惩罚功能与破产法同时产生[11]。早在古罗马法《十二铜表法》中就有关于债务人不能清偿到期债务后果的记载：如果债务人对于判决的债务30天未执行，债务人则要交给债权人做私人奴役；超过60天，债权人有权将债务人处死或者将债务人卖到奴隶市场。当时的破产惩戒功能是针对个人破产的情形，发展到公司破产，针对公司主体本身的惩戒表现为公司主体资格的消灭。随着社会的发展和进步，破产法的价值发生了从债权人本位到债权人、债务人的利益平衡，再到社会利益本位的变化。社会利益本位之下的破产功能发生了根本性改变，其不再专注于债权的清偿和对债务人的惩戒，而是内嵌入了拯救文化[12]。破产拯救体现为，在公司破产情形下给予公司重新开始的机会，使公司避免因清算导致主体资格的消灭；个人破产因免责的出现而凸显了对个人债务人的拯救功能。

(一)从公司破产程序演变看破产功能的转变

最早的破产制度是个人破产，因为当时从事贸易活动的主要为个人[12]。1844年英国《股份公司法》颁布，在法律上确立了公司的主体资格，因其规定了股东的有限责任，该诱惑使得越来越多的主体愿意选择以公司的形式从事经营活动。由此，公司不能清偿到期债务时的破产制度随之产生。此时的破产程序为破产清算程序，是用债务人的全部财产公平地清偿给全体债权人的程序，该程序适用的结果是破产公司清算完毕后主体资格消灭。在该程序中，债权人获得的是参与清理债务人全部财产的资格，其债权得到公平清偿，同时用公司“倒闭”形式予以惩罚，消解债权人不能全部实现债权的“怨恨”。

在破产法上，拯救危困企业，使其摆脱财务困境、债务泥潭的破产重整程序是从19世纪对处于债务困境的美国铁路公司拯救中发展而来的[13]。破产重整程序最终在破产法中的确立源于20世纪社会和商业的巨大变革，尤其是信贷的发展和商业风险的提升，使得原有的破产制度不能满足社会经济发展的需求，不符合人们对公平和正义的认识。破产重整程序最早在20世纪30年代的《美国破产法典》中确立。20世纪70年代以后，世界各国纷纷对本国的破产法进行改革，在改革的大潮中，大陆法系国家的破产法受到债务人重生主义的深刻影响，立法修改中也引入了破产重整程序[14]。20世纪90年代以后，公司破产法关注的焦点进一步转向困境企业的拯救和早期困境的在先行动上[15]。正如英国《科克报告》中所说，良好的破产法律制度应当为能够对经济作出有益贡献且有存续可能性的企业提供挽救的手段和重生机会[16]。“现代破产法融清算退出与挽救更生程序于一体，是警醒正常市场主体‘向死而生’之法，是帮助困境企业‘涅槃重生’之法，是促进失败企业‘规范退出’之法”[12]。

上述破产理念以及与之相适应的破产规则使得破产企业有了重生的机会和可能。这个重生机会来源于破产法中破产重整程序和破产和解程序，而破产清算程序并未改变对其适用的“主体资格消灭”的后果，即破产清算程序仍然具有破产企业主体资格消灭的惩罚功能。那么，破产清算程序是否具有拯救作用呢？对此，笔者认为答案是肯定的。对于营利性企业来说，其是纯粹的私法主体，承载的是私人利益，其设立和存续均是意思自治的结果，在财产被清理完毕的情况下自没有继续存在的必要；而且在企业主体资格消灭的同时免除了该企业无法清偿的债务，使得该企业的投资人在缴足出资的情况下“全身而退”，从危困企业中彻底脱身。从这个角度来看，即使适用破产清算程序，亦对投资人发挥了拯救功能。

(二)从个人破产发展看破产功能的转变

对个人破产的规制经历了三个阶段：第一阶段是破产惩戒主义阶段。该破产立法模式处于社会经济发展的初期，债务人欺诈、逃避债务现象严重，债权人利益常常得不到保障，且“欠债还钱，天经地义”“以身抵债”的耻辱文化盛行，以保护债权人的利益为初衷的个人破产制度应运而生[17]。第二阶段是破产非惩戒主义阶段。该破产立法模式不仅关注债权人利益的公平保护，而且关注对债务人利益的平衡，破产不再是对债务人人身权利和自由进行限制和剥夺的制度，其仅针对债务人的财产，是债务人的债务清理程序，破产立法贯彻“负债无罪”“负债不罚”的理念。第三阶段是破产免责主义阶段。现代社会是拯救文化盛行的年代，各国均摒弃了耻辱文化中的破产不免责主义，发展和完善了破产免责主义。二战之后，日本逐渐废除了不免责主义和商人破产主义，改采免责主义，并运用于个人破产制度之中。在美国，法律对于不慎陷入债务危机的债务人给予宽容，给予债务人摆脱债务开启新生活的机会，通常只在债务人存在明知且明显的过错时，才对债务人的全新开始予以限制，完善和发展了破产免责制度[18]。

经历上述三个发展阶段后，破产免责成为现代个人破产的核心制度。我国虽然还没有出台《个人破产法》，但深圳市人民代表大会常务委员会制定的《深圳经济特区个人破产条例》对个人破产不免责的债务、免责的条件、免责考察期等内容进行了规定。美国注释法学家H.Remington认为，对债务人宽恕的同时实现债权，使债务人“向死而生”是支撑债务人免责的正当理由[19]。因此，在个人破产中，无论是重整、和解程序，还是破产清算程序，其最终的目标均是在债务人主体资格不发生变化的情况下拯救债务人，使债务人重生。正如有学者所说，个人破产法是个人债务处理法[14]，其与债务人的主体资格无涉。

破产清算程序并非是绝对的主体资格消灭程序。从上述破产程序的发展历程可知，破产程序发端于个人破产，而当时的破产程序即为破产清算程序，适用该程序后，在破产的惩罚功能之下确实会使自然人主体资格消灭，变为不具有主体资格的奴隶；但在破产的惩罚功能消失后，破产清算则成为纯粹清理自然人债务人财产、公平地清偿给所有债权人的债权债务清理程序，其并不会使自然人债务人主体资格消灭。

既然破产清算程序并非绝对的主体消灭程序，现代破产清算程序又不给予债务人人身惩戒，那么破产清算程序的功能是什么呢？在现代破产法中，破产清算程序具有与破产重整、和解相同的功能，即债务人重生功能，这是现代破产制度的主要功能。现代破产制度虽保留着传统破产制度的清理债权债务的功能，但是内容已经发生了变化，现代破产制度通过对债务人的财产和债务清理，保留债务人的主体资格和主体权利，中断其之前的债权债务关系，让其重新开始，实现市场秩序和生活秩序的有序循环；而“促进经济和社会发展，维护社会稳定，属于更为宏观和间接的制度功能，建立在赋予债务人重新开始机会和保护债权人公平受偿两个功能和谐的基础上”[20]。

农村集体经济组织作为必须存在的特别法人，即便适用破产清算程序，也应当设定农村集体经济组织不会因为破产程序终结而消灭法人资格的规则。原因在于，一是根据《民法典》的规定，农村集体经济组织是农民集体所有权的代行主体，是农村集体中必须存在的主体；二是农村集体经济组织具有强烈的公权力运行因素，并非是根据市场经济规则由市场主体自由设立亦可由市场决定消灭的纯粹私主体。因此，即使农村集体经济组织因适用破产清算程序而消灭，根据其存在的必然性，还需要再设立新的农村集体经济组织，而前后两个集体经济组织并没有本质区别，如此对于债权人、社会发展、经济发展均无益处，仅是资源的浪费以及中断期间农民利益保障的不足和风险的增加。

三、重新认识：农村集体经济组织适用破产重生程序的可能性

(一)农村集体经济组织适用破产重生程序的正当性

基于农村集体经济组织设立的特别性，农村集体经济组织的成员没有权利决定农村集体经济组织的设立，也没有权利决定农村集体经济组织的消灭。农村集体经济组织的存在是履行国家的政治功能、对农民的公共服务功能，以及发挥农村资产经济效益、实现农村资产保值增值的经济功能的需要。虽然随着市场经济的发展和农村资产的市场化，农村集体经济组织的经济功能将成为其核心功能，但政治功能和公共服务功能并不会彻底剥离，农村集体经济组织将始终保有为农民提供社会保障的公共服务功能。由此，基于行政权力和农民社会保障而存在的农村集体经济组织，与公司等企业不同，企业适用破产清算后主体资格消灭，投资人可以决定是否再投资设立企业及设立什么样的企业。而农村集体经济组织作为以经营农村集体土地为主的集体资产的代行主体[21]，即使适用破产清算程序清理财产，所清理的财产也只能是农村集体拥有所有权的经营性资产，非经营性资产和资源性资产不能被清理分配[22]。因此，破产清算后，农村集体经济组织代行权利的集体资产仍然存在，其公共服务职能仍然需要履行。

即使法律规定农村集体经济组织经过破产清算后主体资格消灭，基于农村集体经济组织存在的必然性，仍然需要再次设立农村集体经济组织，后设立的农村集体经济组织与原农村集体经济组织在功能和性质上，并没有本质区别，有所区别的可能只是组织机构的成员。而对于组织机构成员的变更，则无需通过主体资格消灭后再次设立的复杂程序，召开农村集体经济组织成员大会予以改选即可。农村集体经济组织机构成员本身就是由农村集体经济组织成员大会选举产生，也就是说，重新设立农村集体经济组织机构，与直接重新改组组织机构并无二致。由此可见，无法通过破产清算程序消灭农村集体经济组织的主体资格，这种做法也没有实质意义。

那么，农村集体经济组织是否具有适用破产程序的正当性呢？如果能够适用破产程序，其规则又应如何设定呢？笔者认为，农村集体经济组织应当具有破产能力、具有适用破产程序的资格。具体理由如下。

第一，农村集体经济组织主要履行的是经济功能，实现乡村全面振兴和共同富裕是农村集体经济组织的价值目标。市场交易一定存在市场风险，农村集体经济组织从事市场交易也不可能逃离市场风险，遭遇市场风险、经历投资与经营失败，在所难免。因此，农村集体经济组织也存在资不抵债、无法清偿到期债务的情形，此时如果不给予农村集体经济组织重生的机会，则会使其永远陷入债务的泥潭无法自拔。

第二，督促农村集体经济组织合理高效运行。虽然农村集体经济组织不会因适用破产清算程序导致主体资格消灭，但破产给农村集体经济组织带来的一定是组织机构的换血。也就是说，农村集体经济组织破产免去的仅是注销后再次设立的繁琐程序，与破产一致的是通过组织机构的重生使农村集体经济组织发生实质上的变更。因此，破产直接影响的是农村集体经济组织的负责人、组织机构成员，从而促使其尽职、忠诚、审慎的为农村集体经济组织服务。

第三，利益平衡的需要。破产存在的目的在于利益平衡，因此，对于债权人来说，破产法使所有债权人得到公平的清偿，保护了所有债权人的利益；对于债务人来说，给予重生的机会，避免债务人在债务的巨大负担中死亡；对于社会而言，破产能够优胜劣汰，实现市场秩序的有序循环[23]。农村集体经济组织作为市场中的特别法人，应当给予其公平地清理债权债务的机会，使农村集体经济组织通过破产实现自我重生和自我革新，从而稳定经济秩序，避免出现农村集体经济组织负债累累无法前行的状况。

(二)借鉴政府破产救济程序进行规则设计

农村集体经济组织应当具有破产能力。那么，基于农村集体经济组织的特殊性，应当适用什么样的破产程序呢？笔者认为，可以参考借鉴美国的地方政府破产制度。

美国1898年的《联邦破产法》增加了地方政府破产救济程序。美国地方政府破产程序的核心是，将债务重整放在解决地方政府债务危机的首要位置，该程序不以消灭地方政府主体资格为目的[22]。美国地方政府破产救济程序对于解决地方政府债务危机，保证美国经济的有序稳定发展发挥了重要作用。美国地方政府破产救济程序不但公平地保护了债权人的利益，而且迫使政府对自己负责，规范政府财政行为，提升政府管理水平，从而保证了地方政府公共服务职能的履行，避免了社会秩序混乱[24]。

农村集体经济组织破产程序的设定可以借鉴美国地方政府破产救济程序，既能够在其资不抵债、无力清偿全部到期债务时清理债务，又能够避免农村集体经济组织因破产程序而主体资格消灭，还有利于促进农村集体经济组织规范经营，这与党中央关于农村集体产权制度改革的精神也是一致的。当然，对于借鉴美国地方政府破产救济程序，还需要根据我国的法律制度和农村经济发展现状进行适当的调整和合理的规则设计，避免出现水土不服的状况。

一方面，农村集体经济组织不能直接适用我国现行《企业破产法》中的破产清算程序和破产重整程序。《企业破产法》中规定的重整程序，为引入美国地方政府破产救济程序并进行规则设计奠定了基础。我国《企业破产法》规定的重整程序是针对企业法人的重整程序，重整的条件要求对债权人的清偿比例不得低于破产清算的比例，从而使债务人企业具有起死回生的可能性。即一般来说，能够获得债权人会议通过的重整计划，其清偿比例要高于破产清算清偿的比例，否则难以获得通过。这样要求的原因是，债务人企业要么破产清算、主体资格消灭，要么通过重整程序重生，债权人承担重整失败的风险，给予债务人重新开始的机会。但是，农村集体经济组织并非企业法人，其适用破产程序并不能导致主体资格消灭，因此，破产清算程序对于农村集体经济组织而言只是一种清算，并不会带来主体资格消灭的后果。故此，《企业破产法》规定的破产清算程序和重整程序不能直接适用于农村集体经济组织。未来立法中农村集体经济组织的债务重整程序应当是破产清算程序与破产重整程序的结合体，即通过破产清算对农村集体经济组织的财产和债权债务进行清理，通过重整对农村集体经济组织的组织机构进行调整，使农村集体经济组织摆脱财务困境，跳出债务的漩涡，重新开始。该程序可被称为债务重整程序。

另一方面，破产和解制度为农村集体经济组织破产救济提供了多元选择。破产和解是我国《企业破产法》规定的破产程序中的和解制度，其以预防破产倒闭、拯救企业为目标。该制度可以适用于农村集体经济组织的破产救济，为农村集体经济组织摆脱债务束缚提供了另一个途径。破产和解可以使农村集体经济组织在破产程序中与债权人会议的多数达成偿债协议，通过延期、分期、减免等方式给予农村集体经济组织恢复生机的机会。而且和解程序成本较低，能够减轻农村集体经济组织适用破产程序的成本。因此，可以考虑在未来的农村集体经济组织破产救济规则中规定破产和解和破产重整的转换规则[22]，在农村集体经济组织无力清偿到期债务并且资不抵债或者明显缺乏清偿能力的情形下，首先赋予农村集体经济组织选择破产和解程序的权利，在破产和解不能的情况下，可再次进入上述的债务重整程序。还要提示的是，对于是否选择先进入破产和解程序，应由农村集体经济组织决定，即其可以不选择破产和解程序，而直接进入破产债务重整程序。

四、结论

农村集体经济组织是《民法典》规定的特别法人。根据《民法典》和《农村土地承包法》《土地管理法》等法律的规定，农村集体经济组织是农村集体土地等集体所有权的代行主体；根据法律的规定和党中央的政策文件，农村集体经济组织是未来农村改革中必须存在且不能缺少的主体。没有该权利代行主体，将影响农村经济发展，影响乡村全面振兴。因此，农村集体经济组织并非可以因市场原因消灭的主体，其存在具有必然性和不可中断性。作为市场主体，农村集体经济组织参与市场交易必然存在陷入债务困境、无力清偿的情形，如不给予农村集体经济组织适用破产程序的资格，有违市场规则，不利于市场秩序的维护和社会秩序的稳定。农村集体经济组织的设立和存续特殊性，决定了农村集体经济组织可以适用破产程序，可以借鉴美国地方政府破产救济的债务重整程序，对农村集体经济组织破产规则进行特殊设计。农村集体经济组织不能直接适用我国《企业破产法》中的破产清算程序和破产重整程序。对于农村集体经济组织来说，破产程序是在清理农村集体经济组织经营性资产的基础上公平清偿债务后的破产重生程序，农村集体经济组织不会因破产程序而导致主体资格消灭。